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Defensa para el siglo XXI

Resulta evidente que la sociedad argentina no es la misma de 1810, 1853, 1910, 1945 o 1983. Podría decirse que tampoco es igual a la de finales de 2001. Los cambios sociales, productivos, tecnológicos, culturales, etc., que afectan a todos los países y al sistema internacional en su conjunto -históricos, en definitiva- obligan a los Estados a modernizarse, a mayores estándares de calidad en su organización y, en una República moderna, a balancear su propio poder sin vulnerar las libertades, derechos, deberes, expectativas e intereses de la sociedad y sus individuos.

La guerra, como decía Clausewitz, es un hecho eminentemente político 1. El siglo XXI se inicia con un cambio cualitativo de la guerra y de cómo hacer la guerra. Ciertas guerras y sus modalidades, pronosticadas hace años, son realidad en el presente 2.

Hasta mediados del siglo XX, los Estados enfrentaban a sus amenazas más violentas con sus fuerzas militares combinadas. Luego de la Guerra Fría, son los propios Estados los que se configuran de manera conjunta y combinada para enfrentar las amenazas y riesgos más violentos a su seguridad estratégica, que en la actualidad no son sólo de orden militar. Los problemas migratorios, el narcotráfico, el terrorismo, la pobreza crónica, las plagas, las pandemias, las catástrofes naturales, la debilidad financiera e institucional y otros, en algunos casos simultáneamente, pueden afectar seriamente a las sociedades y sus Estados. Pero eso no se soluciona con soldados, cañones, tanques, aviones o buques de combate.

En este marco, los Estados utilizan mecanismos integradores (alianzas, comunidades, etc.) con otros Estados en casi todo el espectro del quehacer humano, enfrentando sus riesgos y amenazas estratégicas a su seguridad, como así también las guerras y los conflictos bélicos, de manera absolutamente diferente al pasado.

La revolución tecnológica ha reemplazado al viejo ejército de masas por nuevas estructuras de fuerzas más pequeñas, flexibles, versátiles, con mayor poder de fuego y menor cantidad de hombres. Los sistemas de armas se hacen más caros de obtener, sostener y alistar, resultándole más difícil a los Estados con restricciones presupuestarias o situaciones financieras complejas adquirirlos sin perjudicar alguna demanda que tenga más prioridad para la sociedad.

Así, las sociedades exigen que los presupuestos de defensa tiendan a estabilizarse en función de variables macroeconómicas verificables y la calidad del gasto pasa a ser una prioridad de gestión en la defensa de un país.

Los Estados tienden a desarrollar su actividad y a apoyarse en la comunidad internacional, evitando -en lo posible y por lo general- el conflicto bélico y explotando todas las alternativas que ofrecen la negociación y la confluencia de intereses; tratando de obtener una posición de ventaja imponiendo su poder cultural, económico, tecnológico, político y militar relativo, sin que ello implique dejar de utilizar el milenario arte de la guerra de Sun Tzu o las recomendaciones de Nicolás Maquiavelo.

De este modo, y ante las nuevas exigencias y demandas de la sociedad y sus intereses, las fuerzas de defensa en el mundo se están configurando y reorganizando de manera muy diferente al pasado: con menor despliegue territorial, más concentradas, con menor burocracia administrativa, con procedimientos más estandarizados con el resto del Estado, más integradas a las fuerzas de otros Estados con los que existan alianzas políticas y más propensas a la interacción regional o global bajo mandato de organizaciones internacionales.

Ahora son necesarios menores gastos en personal y mayores en bienes de capital. Complejos asuntos, como capacidades estratégicas, doctrina, enfoque pro-activo, socios estratégicos, legislación nacional, regional e internacional, actitud conjunta y combinada, planeamiento complejo, despliegue, infraestructura, plan de carrera de los recursos humanos, expectativa de vida profesional útil, régimen de pasividades, reservas entrenadas, nivel tecnológico, interoperabilidad, logística integrada, análisis de proyectos, comando y control en tiempo real, etc., pasan a constituirse en factores relevantes que, sin perder su especificidad, deben integrarse a las reglas y el funcionamiento de la democracia.

Nueva legitimidad

Las sociedades modernas legitiman a sus fuerzas armadas de manera muy distinta al pasado. El sociólogo español Rafael Ajangiz sostiene que son legitimadas de tres maneras: tradicional, funcional y democrática 3.

Antes de la Segunda Guerra Mundial, se les suponía un papel central en la construcción del Estado-nación. Algunos analistas la llaman "legitimidad tradicional" 4. Las fuerzas armadas son percibidas por la sociedad como el último bastión de la nacionalidad. No se las considera simplemente como una parte del aparato administrativo del Estado. Su derecho al monopolio de las armas les da un status especial que les permite simbolizar, así como hacer efectiva, la identidad definitiva del Estado. En ausencia de diferenciaciones entre las esferas de autoridad civil y militar (lo que distingue a la militocracia del militarismo), las fuerzas armadas son la síntesis de la nación y la más pura imagen del Estado.

A mediados del siglo XX, con el nacimiento de la sociología militar, se empieza a hablar de "legitimidad funcional". La sociedad percibe a las fuerzas armadas como una parte más del aparato administrativo del Estado y su legitimidad, lejos de ser ideológica o institucional, emana de su capacidad para cumplir la función asignada. La profesión militar es un trabajo más, desprovisto de la férrea identidad corporativa anterior.

A partir de 1980 se empieza a hablar de una nueva legitimidad, más ajustada a la realidad emergente de una sociedad políticamente más activa: resistencia a la conscripción; movilizaciones contra intervenciones militares como Vietnam y al propio diseño de confrontación de la Guerra Fría. Esta legitimidad, resultante de la demanda activa de las sociedades, es denominada por los sociólogos "legitimidad democrática". Una fuerza armada es legítima sólo en tanto su existencia y la utilización de su poder han sido aprobadas por el conjunto de la sociedad. Su rasgo fundamental es el consentimiento.

De este nuevo concepto se deduce que cualquier derecho coercitivo que posea un Estado le ha sido conferido por los individuos; no surge de forma automática por el hecho de ser un Estado. Esta delegación puede serle retirada al Estado y el individuo tiene no sólo el derecho, sino el deber de impugnar las acciones del Estado. Se establece así algo tan obvio, en una sociedad democrática, como la superioridad de la sociedad frente al Estado en materia militar.

Las fuerzas armadas y el gasto que comportan son percibidas por la sociedad como un mal necesario, en la medida en que respondan con eficacia a las nuevas demandas sociales: que hagan la paz y no la guerra (por paradójico que parezaca); que garanticen la no discriminación social, racial, sexual o religiosa; que sean garantes del cumplimiento de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario; que respeten el estado de derecho, se subordinen a la República y a las normas democráticas; que se ajusten a las reglas administrativas del Estado, etc. ("Hacia la modernización...", pág. 6).

Calidad deficitaria

¿En que situación se encuentra la defensa en la República Argentina? El sistema de defensa es hoy el sector políticamente más débil del Estado. No es necesrio entrar en detalles de las últimas décadas, que cualquier ciudadano conoce, para asumir que las fuerzas armadas deben ser objeto de una profunda reforma. Ésta ya ha comenzado, principalmente con la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, encarada por el actual gobierno, tras dieciocho años de haber sido promulgada por la mayoría absoluta de los legisladores. Esta inusual y absurda demora obedeció a la férrea resistencia de la corporación militar, apoyada por los funcionarios que se sucedieron en la cartera de Defensa.

Antes de entrar en el análisis de la situación militar propiamente dicha, debe señalarse que, más allá de la férrea voluntad política y las buenas intenciones, el sector Defensa cuenta con una débil estructura civil para su conducción objetiva. El Ministerio de Defensa aún carece de recursos profesionales idóneos, de infraestructura suficiente y de medios tecnológicos que le permitan contar con información real para la gestión.

Al mismo tiempo, cada fuerza armada posee una estructura ministerial propia. Se estima que actualmente existen unas 10.000 personas cumpliendo tareas administrativas superpuestas en los tres edificios centrales: Libertador (ejército), Libertad (marina) y Cóndor (fuerza aérea), en detrimento de las capacidades y roles operativos asignados prioritariamente a la defensa como responsabilidad principal.

Es necesario reducir la burocracia militar; estandarizar y automatizar los sistemas administrativos; digitalizar los archivos; centralizar la ejecución de las funciones administrativas y concentrar la localización física de todas las máximas autoridades militares y civiles en un solo edificio -el que resulte más apto-, transformándolo en la sede efectiva y patrimonial del Ministerio de Defensa.

Este proceso ha tenido lugar en muchos países medianos desarrollados, como Gran Bretaña, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y otros.

El presupuesto de Defensa en Argentina es razonable para un país como éste, pero su calidad es deficitaria 5. Actualmente, más del 85% se destina a gastos de personal, mientras que en otros países esa relación es sensiblemente menor. En Chile, el gasto de personal representó el 61% del gasto militar de 1998. "Esto significa que las fuerzas armadas argentinas no están diseñadas principalmente para la defensa" 6, porque cuando se compara el gasto militar en personal de Argentina con el de otros países, éste es claramente desproporcionado con relación al gasto operacional.

Desde 1984 hasta finales de la década pasada, cuando los oficiales sumaban el 8,5% del total del personal, el tamaño de las fuerzas armadas argentinas se modificó dramáticamente. El total del personal militar disminuyó de 188.000 en 1984 a 98.000 en 1991. Desde entonces hasta 1999, el personal militar se redujo un 30,6%, pero con una gran distorsión en la pirámide jerárquica de personal, que se fue aplanando. Carlos Kulikowski y Thomas Scheetz 7 han señalado en un estudio que la edad promedio de los oficiales y suboficiales de las fuerzas armadas argentinas es de 41 años, mientras que en Estados Unidos es de 28 años. Cada 1.000 oficiales, las fuerzas armadas argentinas tienen 2,5 y 1,25 veces más generales y coroneles respectivamente que las de Estados Unidos. Estos expertos también afirman que técnicamente el Estado argentino debería tener una menor cantidad de oficiales superiores por cada 1.000 oficiales, porque no tiene la misma estructura extensiva de comando que las fuerzas armadas de Estados Unidos.

Las fuerzas armadas argentinas tienen un índice de oficiales y suboficiales por soldado de 2,9, mientras que este índice es de 0,19 en Estados Unidos, país que tiene 15 veces más tropa. En otras palabras, las fuerzas armadas argentinas tienen una enorme estructura de comando sin soldados; "muchos caciques y pocos indios".

Hacia un sistema profesional

A su vez, el sistema de defensa se encuentra estructurado con un despliegue territorial anacrónico y una organización deficiente; con doctrina, responsabilidades y competencias obsoletas, medios materiales inadecuados, sistemas de armas incompletos, recursos humanos con serias deficiencias y un ethos profesional quebrado.

Las fuerzas armadas aún mantienen muchas de las características que el general Ricchieri imprimió al ejército, tal vez correctamente para su tiempo (segunda presidencia de Julio A. Roca, 1898-1904; Gras, pág. 4), pero que son disfuncionales a los intereses de la sociedad actual 8.

La influencia de la Iglesia Católica Apostólica Romana sigue siendo enorme y excluyente (Lenci, pág. 10). Los usos y costumbres militares vigentes demuestran este fenómeno, en contraposición con la apertura democrática y plural de la sociedad. Al mismo tiempo, las fuerzas armadas siguen bajo el impacto de sus fracasos del siglo pasado: las reiteradas y nefastas intervenciones en la vida institucional de la República y su derrota en el Atlántico Sur.

El marco legal y reglamentario vigente, todavía obsoleto en muchos casos, coadyuva a que no se puedan superar estos fracasos. De allí la extrema necesidad de reformar la Ley del Personal Militar y el Código de Justicia Militar.

Es cierto que a partir de los '90 se hicieron algunos esfuerzos para superar el desprestigio ante la sociedad y en pos de la legitimidad funcional y democrática, pero sin mayores efectos, ya que se trató de expresiones aisladas. Muchos recuerdan aún la famosa intervención televisiva del por entonces jefe del Estado Mayor General del Ejército, general Martín Balza, reconociendo algunos errores graves del pasado. Pero en la medida en que manifiestamente no fue seguido por muchos de sus subordinados y, sobre todo, que no se han producido aún las transformaciones estructurales, la reivindicación social de las fuerzas armadas y su legitimidad democrática siguen pendientes.

También a partir de los '90, las fuerzas armadas aumentaron su participación en misiones de paz bajo mandato de la ONU y en misiones de la OTAN, lo que sin dudas ha contribuido notablemente a insinuar las bases de un cambio generacional y de un mayor profesionalismo. Al mismo tiempo, otros hechos han influido considerablemente, preparando el terreno para un cambio estructural: el fin de la conscripción; la incorporación de la mujer en todas las fuerzas y el fomento de medidas de confianza mutua con los países vecinos, que han permitido superar las viejas hipótesis de guerra con Chile y Brasil.

Algunos cambios en el sistema de educación militar contribuyeron también a crear un ambiente propicio para la reforma. Pero otros han significado un verdadero retroceso en el sistema de instrucción militar y en la conformación del ethos deseable para una fuerza de defensa profesional. Por ejemplo, en el año 2000, el Ministerio de Defensa destinó 192 millones de pesos a la formación del personal de las fuerzas armadas y 96 millones a su capacitación. En ese ejercicio fiscal, el costo promedio por egresado de los institutos de formación militar (Colegio Militar, Escuela Naval, Escuela de Aviación y Escuelas de Suboficiales) era de 119.344 pesos y el de los institutos militares de capacitación (Escuelas de Armas, de Guerra, etc.), de 34.610 pesos.

Estos costos promedio son muy elevados (ver cuadro 1) en comparación con los costos promedio de las universidades nacionales y los costos internacionales estandarizados, calculados por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). En Canadá y Australia, dos países medianos comparables con Argentina, la educación necesaria para el perfeccionamiento del personal militar ya formado en sus institutos militares se realiza en un solo instituto: la Universidad de la Defensa. En Estados Unidos también existe una institución denominada Universidad de la Defensa, pero dada la cantidad de personal que posee su sistema, cada fuerza posee su propia universidad. Esta situación está lejos de ser comparable con la de Argentina.

En Estados Unidos, el personal civil y militar de defensa que desea alcanzar las más altas posiciones ejecutivas del sistema es alentado durante su servicio activo para obtener títulos de grado y posgrado de las principales y más prestigiosas universidades privadas o públicas de su país y del mundo. Esta situación es diferente en el caso argentino, donde automáticamente se les otorga licenciaturas y maestrías en sus propios institutos de formación, capacitación y perfeccionamiento sin pasar por un verdadero claustro universitario, promoviendo un sistema que alienta la mediocridad y se aleja de la excelencia, destrozando el ethos de la profesión militar al transformarla en una actividad pseudo-universitaria, en vez de promover que los militares antes que nada sean militares y, luego, a aquellos que desean alcanzar posiciones gerenciales y de conducción en la organización, se les exijan títulos universitarios afines con el perfil del cargo que desean. Los contribuyentes pagan muy cara la formación de un militar y la masificación pseudo-universitaria del actual sistema educativo no garantiza la excelencia profesional que deben tener los altos mando de una fuerza de defensa moderna y eficaz 9.

Durante los últimos veinte años, las fuerzas armadas argentinas se abrieron a la sociedad mediante relaciones cívico-militares de una sola vía. El concepto de autoabastecimiento militar (que cada fuerza se provea a sí misma de todo lo que necesita), basado en una visión de oferta (yo ofrezco a la sociedad), les impidió desarrollar una relación de dos vías, basada en una visión de demanda (yo necesito de la sociedad), en la que la sociedad interactúa con la organización militar en, por ejemplo, servicios educativos de perfeccionamiento, capacitación, investigación y desarrollo; de mantenimiento, abastecimiento y provisión de bienes, tal como se realiza en todos los países desarrollados.

Ninguna fuerza militar moderna crea su propia fábrica de zapatos y borceguíes -es el caso de Argentina- para autoproveerse y venderlos a la sociedad. Ninguna fuerza militar profesional actúa como una organización de asistentes sociales y educadores, tal como sucede actualmente en la provincia de Mendoza. Nadie le asigna a la presencia de un puñado de turistas una amenaza a un determinado territorio para justificar el despliegue de sus unidades militares 10. Es por estas razones que algunos analistas sostienen que muchos oficiales superiores no están preparados para la reforma que necesita la defensa argentina 11.

No obstante, la principal resistencia a la reforma no se encuentra en las fuerzas armadas, sino en la clase dirigente argentina, que no logra entender la dinámica del siglo XXI y los enormes cambios que se están produciendo. El sistema de defensa argentino necesitará de reestructuraciones de personal, adquirir nuevas tecnologías y sistemas de armas, pero también deshacerse de muchos de los más de dos mil inmuebles que posee; redesplegar sus actuales unidades militares, etc., todo lo cual no podrá hacerse si legisladores, intendentes y gobernadores no están informados y en disposición de comprender y apoyar semejante cambio estructural en uno de los sectores más sensibles del Estado.

Es evidente que éste no es aún el caso. No obstante, todas las leyes destinadas a la reestructuración del sector fueron votadas, por amplia mayoría, por todas las fuerzas políticas de la sociedad. Este consenso fue logrado laboriosamente en el ámbito político e intelectual. La oportunidad es enorme. El momento es ahora. El desafío está al alcance de la mano de la clase dirigente. Hay que hacerlo pronto, y hacerlo bien. 

  1. Carl von Clausewitz, De la Guerra, Editorial Labor, Barcelona, 1994.
  2. Alvin Toffler, Las guerras del futuro, Editorial Plaza y Janés, Madrid, 1994.
  3. Rafael Ajangiz, Servicio militar obligatorio en el siglo XXI, Siglo XXI Editores, Madrid, 2003.
  4. Gwyn Harries-Jenkins y Charles C. Moskos, Las Fuerzas Armadas y la sociedad, Editorial Alianza, Madrid, 1984.
  5. Para el ejercicio fiscal 2004, el gasto de Defensa fue de 1.609 millones de dólares constantes, un 1,1% del PBI argentino. El gasto fue el cuarto en Sudamérica, detrás de Brasil, Colombia y Chile (1,4%; 4,4% y 3,9% de sus respectivos PBI). Thomas Scheetz, "Evolución de los presupuestos de Defensa de los países sudamericanos", Tecnología Militar, año 27, número 4, Munich, 2005.
  6. En Estados Unidos, el gasto de personal representó en 1996 el 39,2% del gasto militar, en Gran Bretaña el 41,2% y el promedio del gasto de personal de todos los países miembros de la OTAN fue del 57,6% del gasto militar total durante 1994 y 1996. Thomas Scheetz, "The limits to environmental security as a role for the armed forces", ponencia presentada en el Seminario REDES 2001, organizado por el Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa, Washington, 23-5-01.
  7. Carlos E. Kulikowski  y Thomas Scheetz, "The Retirement System of the Argentine Armed Forces", ponencia presentada en Middleser University, Londres, 16/17-6-00.
  8. Gustavo Cáceres y Thomas Scheetz, Defensa No Provocativa: Una propuesta de reforma militar para la Argentina, Editora Buenos Aires, Buenos Aires, 1995.
  9. Un oficial que posea el grado de coronel o su equivalente, que haya desarrollado una carrera militar normal, con comisiones transitorias al exterior y que haya cumplido funciones como agregado militar, le cuesta (tras 35 años de servicio) a la sociedad una inversión aproximada de 1.235.000 dólares en concepto de formación, capacitación, traslados, salarios, aportes y viáticos (sin contar los insumos profesionales de su adiestramiento y alistamiento, vivienda de servicio, recreación, becas, etc.).
  10. Respecto del Programa Nacional "Servicio Cívico Voluntario", ver Informe de Prensa MINDEF 14/05, y Laura Capriata, "Capacitarán a jóvenes en cuarteles militares", La Nación, Buenos Aires, 22-5- 06. Respecto de los turistas, ver "El cuento del asalto judío a la Patagonia", Página/12, Buenos Aires, 23-9-03 y "Preocupación de Israel y de la comunidad judía", Clarín, Buenos Aires, 13-9-03
  11. Horacio Verbitsky, "¿Qué pasa en el ejército?", Página/12, Buenos Aires, 4-6-06
Autor/es Ricardo Runza
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 86 - Agosto 2006
Páginas:7,8,9
Temas Militares, Política
Países Argentina