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El despuntar de nuevas coaliciones

En junio de 2003, al cabo del encuentro trilateral de sus ministros de Relaciones Exteriores, Brasil, India y Sudáfrica firmaron la “Declaración de Brasilia” y conformaron lo que ha dado en llamarse el bloque IBSA. Esta iniciativa podría representar un importante paso hacia la configuración de novedosas coaliciones interestatales entre los países en desarrollo. Ha sido reflejo, además, de una tendencia hacia una nueva ola de politización en asuntos globales.

(…) El propósito del proyecto es dirigirse a un grupo específico de Estados que comparten una posición similar en la jerarquía de poder internacional, para actuar de acuerdo con inquietudes políticas y económicas convergentes. Desafiar la expectativa de que acepten pasivamente las reglas en asuntos globales se ha convertido en su principal objetivo.

(…) Este acercamiento parte de la premisa de que los Estados intermedios pueden desempeñar un importante papel en el fortalecimiento del multilateralismo, en un tiempo en que las instituciones internacionales enfrentan un contexto conflictivo. En verdad, coaliciones e iniciativas de colaboración entre estos países podrían ampliar la cooperación internacional promoviendo una agenda de paz y seguridad en asuntos regionales y globales.

(…) Brasil, India y Sudáfrica pertenecen a un fluido grupo de “medianos poderes”. (…) La heterogeneidad entre estos países es un rasgo notable y la identificación puede resultar difusa y subjetiva. (…) No todos los medianos poderes pueden considerarse Estados intermedios, aunque sí se da la inversa. La primera categoría es más inclusiva, pues se basa en el PBI nacional como característica definitoria, sin considerar la situación socioeconómica de cada país. Por ejemplo, México y Sudáfrica son considerados medianos poderes, al igual que Canadá y Suecia. Sin embargo, los Estados intermedios comparten una serie específica de cuestiones en común que los separa de los medianos poderes. Por lo tanto, la definición incluye variables como: población, identidad geopolítica, grado de desarrollo, naturaleza de la economía emergente, así como también la relevancia para la estabilidad regional e internacional.

(…) Además, el concepto incluye Estados que se destacan por su capacidad de reacción e iniciativa para tratar temas económicos, políticos y de seguridad en los ámbitos regional y mundial. (…) A primera vista, los Estados intermedios podrían ser vistos como Estados pivotes, aunque este concepto impone obstáculos insalvables que lo hacen incompatible con los compromisos institucionales que sostienen 1.

(…) Actualmente es posible distinguir un terceto de posiciones que los Estados intermedios comparten en el ámbito multilateral. En foros económicos, los Estados intermedios se preocupan por promover el desarrollo y la justicia social; en debates políticos, los valores de la democracia y los derechos humanos; en seguridad internacional, el fin de políticas discriminatorias que consolidan estructuras de poder asimétricas, así como el aumento de la eficacia de las instituciones internacionales en la prevención y resolución de conflictos, acuerdos de paz y rehabilitación post-conflicto.

Necesaria reforma de la ONU

Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, el sistema de la ONU ha mostrado una disfunción crónica en la capacidad de sus estructuras y procedimientos de adaptarse a un mundo en constante cambio. No obstante, durante los últimos 60 años, los órganos principales de la ONU, como la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social, han funcionado como los más importantes instrumentos en la diplomacia multilateral.

El fin de la Guerra Fría representó una oportunidad para reformar la Carta de la ONU. La necesidad de un nuevo encuadre para un nuevo orden mundial parecía la consecuencia lógica. Las expectativas crecieron a la luz de una nueva era de activismo del Consejo de Seguridad y de una mayor presencia del secretario general. Así, la ONU parecía finalmente asumir su trabajo en el mantenimiento de la paz y la seguridad. También se esperaba que el tiempo hubiese restaurado la capacidad del Consejo de Seguridad de cumplir con su mandato original, obstruido durante las décadas de bipolaridad en el sistema mundial. La idea de que este proceso de reformas debería estar acompañado de un aumento en el número de miembros permanentes condujo a algunos Estados a presentarse como candidatos naturales. Así, junto a los poderes industriales previamente excluidos (Alemania y Japón), un grupo de candidatos emergió entre los Estados intermedios –Brasil, India, Nigeria, Egipto– cuya membresía permanente llevaría a una composición más representativa del núcleo del Consejo de Seguridad 2. Además del surgimiento de postulantes individuales, los Estados candidatos iniciaron actividades coordinadas en preparación para las futuras responsabilidades.

Sin embargo, después de diez años, la falta de consenso acerca de la eliminación del poder de veto y la ampliación del número de miembros permanentes, hacen aparecer incierta la reforma del Consejo de Seguridad 3. El escepticismo ha crecido aun más luego de la decisión unilateral de Estados Unidos de intervenir militarmente en Irak, ignorando por completo la capacidad coercitiva del Consejo de Seguridad. En este contexto, la idea de que el Consejo de Seguridad pudiera revitalizar su capacidad militar ha desalentado a los reformistas.

Pero aún no todo se ha perdido. Han habido mejoras en la responsabilidad democrática del Consejo de Seguridad, junto con iniciativas para ampliar su presencia en áreas problemáticas. El secretario general Kofi Annan ha reunido a un panel de 16 altos ex-oficiales y líderes militares para analizar los nuevos desafíos en seguridad global y evaluar procedimientos y renovaciones estructurales que la ONU debe llevar a cabo 4. Además el debate reformista ya ha acuñado creativas ideas que podrían llevar a legitimar –aunque riesgosamente– procedimientos de seguridad de la ONU por fuera del mandato del Consejo de Seguridad. En este mismo contexto ha surgido la idea de que las actividades pacificadoras podrían surgir de iniciativas lideradas por medianos poderes 5. En suma, aun cuando se está lejos de identificar las soluciones, la necesidad de fortalecer el multilateralismo se ha convertido en una preocupación dentro de la comunidad internacional.

Es justo mencionar que medianos poderes como Canadá, Noruega y Suecia, y Estados intermedios como los del bloque IBSA, se han ubicado en primera línea haciendo flamear la bandera de la reforma multilateralista.

Promover los derechos humanos

Con la inspiración de Sudáfrica, la iniciativa de Brasil y la aprobación de India, en junio de 2003 tuvo lugar en Brasilia un intento de convertir la esporádica cooperación interestatal en una agenda cooperativa concreta.

La formación del bloque IBSA ha sido concebida como una sociedad estratégica entre países en desarrollo, basada en tres características compartidas: el compromiso con las instituciones y valores democráticos; un rol proactivo que combine la lucha contra las disrupciones sociales con políticas de desarrollo; la convicción de que se deben fortalecer las instituciones multilaterales para enfrentar la inseguridad política y económica internacional.

Estas tres áreas de convergencia se perciben como los componentes esenciales del modelo de cooperación Sur-Sur. Una Comisión Trilateral fue creada con la misión de ensamblar un plan cooperativo que incluye áreas como ciencia y tecnología, defensa y comunicaciones.

(…) En adición a los esfuerzos permanentes para coordinar posturas en los foros multilaterales, los tres países han ampliado relaciones económicas y políticas bilaterales. Junto con la entusiasta convergencia política entre los presidentes Mbeki y Lula, Brasil y Sudáfrica han estado trabajando en un acuerdo especial entre el Mercosur y la Unión Sudafricana de Comercio para aumentar el intercambio entre los dos bloques económicos. 6

Entretanto, Brasil e India, que por tanto tiempo han compartido posiciones en ámbitos multilaterales, incluyendo desarme y comercio, finalmente avanzan en su amplia agenda de cooperación junto con un acuerdo de preferencia comercial entre India y el Mercosur 7.

(…) En un segundo encuentro del IBSA, que tuvo lugar en Nueva York durante la 58ª Asamblea General de la ONU, los presidentes Lula y Mbeki y el primer ministro Vajpayee reafirmaron los compromisos asumidos por la Comisión Trilateral en Brasilia. También expresaron su preocupación acerca del riesgo de no alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2015 y subrayaron la importancia de combatir la pobreza y el hambre en el mundo. (…).

Es importante destacar que la unión entre Brasil, India y Sudáfrica ha sido particularmente cuidadosa en evitar referirse a cuestiones de seguridad. Por un lado, no se ha mencionado una agenda que incluya resolución de conflictos, seguridad regional ni intervención humanitaria; por el otro, el uso del concepto de seguridad humana que trata a las disrupciones sociales como amenaza ha sido evitado. La visión de la Comisión Conjunta es que “los esfuerzos para erradicar el hambre y la pobreza deben ser realizados bajo el marco más amplio de la promoción de los derechos humanos, en particular sus derechos económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo. Combatir el hambre va más allá de la provisión de alimento y comprende medidas estructurales en muchas áreas, especialmente educación, higiene, salud, empleo, desarrollo rural e infraestructura” 8.

Tal precaución puede ser comprendida parcialmente a la luz de los diferentes acercamientos elegidos para tratar con las delicadas realidades en materia de seguridad regional que cada uno enfrenta. Por ejemplo, Sudáfrica ha sido un activo participante en las negociaciones de paz del África Subsahariana, facilitando el diálogo e implementando actualmente un fondo para la prevención de conflictos en la región. Brasil ha hecho explícito su interés en desempeñar un papel político en la búsqueda de una solución pacífica a la guerra en Colombia y asumiendo un activismo sin precedentes en defensa de soluciones democráticas en Venezuela y Bolivia. India, sin embargo, carga una responsabilidad mayor por el rol jugado en el estancamiento de la cuestión de la seguridad en el sur de Asia. Sería interesante observar qué efectos tendría el diálogo de paz iniciado con Pakistán, no sólo para la apertura de un nuevo horizonte para la región sino también para ampliar la capacidad del IBSA de compartir experiencias y objetivos comunes en la seguridad regional y global. Una posibilidad interesante sería transferir a India y Pakistán el proceso de aprendizaje involucrado en el acuerdo nuclear entre Brasil y Argentina (1990) 9.

De hecho, Brasil y Sudáfrica comparten posturas en cuanto a no-proliferación nuclear y desarme. En 1997 ambos países junto con Egipto, Irlanda, México, Nueva Zelanda y Suecia se unieron en una agenda dedicada a perseguir el desarme de los cinco países nucleares (China, Francia, Rusia, Gran Bretaña y Estados Unidos). Recientemente este grupo ha insistido sobre la urgente necesidad de iniciar diálogos para un tratado de no uso de material de fisión, el cual podría resultar incómodo para no firmantes del Tratado de No Proliferación como India, Pakistán e Israel 10.

Cuando la cooperación de IBSA se aboque al terreno de la seguridad, podría abrirse espacio para una miríada de iniciativas de cooperación que involucren la intervención pacificadora y humanitaria, la promoción de una agenda para la paz, la prevención de conflicto y rehabilitación post-conflicto, y una agenda de colaboración entre la ONU y cuerpos regionales (OEA, AU, ASEAN). Los Estados IBSA también pueden liderar la definición de un nuevo modelo de medidas de seguridad multilaterales. (…) Las chances de que un cierto grupo de Estados intermedios pueda asumir un amplio y positivo rol en aumentar la capacidad de instituciones multilaterales de promover paz y seguridad internacionales es una de las cuestiones más importantes de la arena internacional. Al mismo tiempo, cualquier proyecto en ese campo está condenado a enfrentar muchos desafíos para llegar a su total y deseado impacto. Todavía permanece como un terreno a explorar en el contexto de la cooperación internacional Sur-Sur, y hasta Norte-Sur.

  1. La idea de que Estados pivotes pudieran convertirse en un útil apoyo a los intereses de EE.UU. para mejorar la estabilidad regional e internacional fue introducida por Chase & Kennedy (1996). La lista de Estados pivotes de los autores incluía a: México, Brasil, Argelia, Egipto, Sudáfrica, Turquía, India, Pakistán e Indonesia.
  2. Barbara Crossette,  “A New-Look Security Council: What Makes a Winner”, The New York Times, 11-11-03.
  3. Para el examen de las frustradas reformas al Consejo de Seguridad de la ONU: Thomas Weiss, “The Illusion of UN Security Council Reform”, The Washington Quarterly, 2003.
  4. Liderado por Anand Panyarachun, ex-primer ministro de Tailandia, el panel incluye representantes de Brasil, Uruguay, Egipto, Noruega, Francia, Japón, Ghana, Tanzania, India, Pakistán, EE.UU., Gran Bretaña, Australia, Rusia y China.
  5. Denis Stairs, “Of Medium Powers and Middling Roles”, en Statecraft and Security: the Cold War and Beyond, Ken Booth, 2003.
  6. Un detalle interesante ha sido la inclusión de un funcionario argentino en la delegación del gobierno brasileño que acompañó al presidente Lula durante su visita a Sudáfrica (diciembre de 2003), así como durante la visita a India del canciller brasileño Celso Amorim (octubre de 2003).
  7. Yashwant Sinha es el primer canciller indio en visitar Brasil. Durante su estadía se firmó un paquete de acuerdos bilaterales con la expectativa de que “la relación entre Brasil e India se convierta en un modelo de cooperación Sur-Sur para el resto del mundo en desarrollo”, MRE, Press Release, Nueva York, 5-06-03. Cuatro meses más tarde esta visita fue retribuida por el canciller Celso Amorim, con el lanzamiento de la Comisión Conjunta India-Brasil para la Cooperación Política, Económica, Científica, Tecnológica y Cultural.
  8. Ver Press Release de los gobiernos de Brasil, India y Sudáfrica, Nueva York, 2003.
  9. Las negociaciones nucleares iniciadas a mediados de los ’80 entre Argentina y Brasil que llevaron a un proceso acumulativo de negociaciones por la no-proliferación son consideradas actualmente un arquetipo para zonas no-nucleares. En noviembre de 1990 ambos países firmaron un Acuerdo Cuatripartito de Restricciones Nucleares junto con IAEA y ABACC (la comisión atómica bilateral), creando un sistema de resguardo nuclear de alcance total.
  10. International Herald Tribune, París, 22-9-04.
Autor/es Monica Hirst
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 86 - Agosto 2006
Páginas:30,31
Traducción Federico Ruggieri
Temas Derechos Humanos, Política internacional
Países Brasil, Sudáfrica, India