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Israel-Palestina, una paz conforme a derecho

Israelíes y palestinos ingresan en un momento nuevo de su historia. La iniciativa de Ginebra constituye la base de una paz posible, que atañe a la comunidad internacional. O bien ambos pueblos empujan a sus representantes a hacer la paz partiendo de esas bases, o bien proseguirán su descenso a los infiernos en medio de la violencia 1. ¿Pero cómo fue posible acercar posiciones que no habían dejado de distanciarse?

Los palestinos exigen la totalidad de sus derechos, continuamente violados desde hace medio siglo. Israel desarrolló una concepción de su seguridad que se los niega. ¿Expresa el proyecto una derrota de unos u otros? La pauta de referencia que permite evaluarlo es la del derecho internacional. Es a la luz de los principios relativos a los derechos de los pueblos, a los derechos humanos, al derecho humanitario en los conflictos armados y a la no utilización de la fuerza que el proyecto de Ginebra puede ser apreciado.

Notaremos que el clima fue el de una negociación de buena fe impregnada de un afán de objetividad. La apelación a una fuerza multinacional, dispositivo esencial de esta iniciativa, y la instauración de mecanismos de conciliación y mediación para resolver todas las disputas que puedan surgir de su aplicación dan testimonio de ello.

El acuerdo de Ginebra se basa en una solución de dos Estados ("two-state solution": artículo 2, párrafo 1), respetando así el derecho de los pueblos a disponer de sí mismos y la igual soberanía de los Estados. Estipula además que su aplicación e interpretación deben respetar las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y las normas del derecho internacional (preámbulo y párrafo 6 del artículo 2).

Hasta este momento, siempre se había pedido al pueblo palestino que hiciera exorbitantes concesiones; la promesa de su reconocimiento como Estado venía al término del recorrido, como una zanahoria para hacer avanzar al burro. Aquí, en primer lugar se declara a Palestina un Estado soberano. Entonces, libremente, ésta decide un cierto número de medidas que son el precio de la paz.

Territorio y soberanía

¿Cómo resuelve el proyecto de Ginebra el equilibrio territorial entre ambos pueblos? Por un lado, se determina el retiro de Israel de los territorios ocupados, así como el previo desmantelamiento de sus colonias, notoriamente ilegales. La línea que se adopta como frontera entre ambos Estados es la de 1967. Por otro lado, se prevén intercambios territoriales alrededor de esta línea.

La aceptación por los palestinos del armisticio de 1967, que puso fin a la Guerra de los seis días, como base del reparto se oficializaría. No se trata de una nueva concesión derivada de ese proyecto, ya que esta renuncia a una parte de su territorio histórico (que debe valerles la gratitud de Israel y de la comunidad internacional) es antigua. La novedad es que Israel obtendría así el fundamento jurídico del que hasta ahora carecía su asiento territorial.

En cuanto a los intercambios de territorios propuestos alrededor de la línea del 4 de junio de 1967, éstos son cuantitativamente equivalentes. Desde un punto de vista cualitativo, se constatará que Israel mantiene ciertas colonias instaladas en Cisjordania, lo que contradice en sí al artículo 49 de la cuarta Convención de Ginebra sobre el derecho humanitario. Pero una negociación no es un procedimiento abstracto y hay que debilitar la oposición de los colonos cuya repulsión por la paz es por todos conocida. A cambio de esos territorios, que pasan a ser israelíes, Palestina obtiene superficies equivalentes, extendiéndose al borde de Gaza la más importante de ellas.

Esto último constituye un logro, tanto para aliviar la extrema presión demográfica dentro de Gaza como para contribuir a la acogida de los refugiados que decidan regresar a Palestina. Finalmente, siempre desde un punto de vista cualitativo, Israel se compromete a dejar intacta la infraestructura existente en todas las demás colonias que abandona (artículo 4, párrafo 5, e). Viviendas, rutas, instalaciones públicas pasarían así a estar bajo control de Palestina. De todos modos, el artículo 7 (párrafo 9), establece que sus haberes inmobiliarios serán evaluados y deducidos de la contribución de Israel al Fondo de Indemnización de los Refugiados. Así, la ventaja se neutraliza cuantitativamente. Se mantiene no obstante en tanto ventaja cualitativa.

En cuanto a Jerusalén, se convierte según el acuerdo en capital de Palestina. E Israel dispone del mismo derecho. El extenso artículo 6, que establece las modalidades de esta dualidad, es muy complejo. Comporta, para Palestina, una mezcla de beneficios y concesiones. Por un lado, el reconocimiento de Jerusalén como capital, derecho inalienable de los Palestinos y elemento importante de sus reivindicaciones, aparece como una verdadera victoria. Por otro lado, la división de la ciudad sobre la base del reparto de las poblaciones es la ratificación de un hecho consumado por los israelíes. Pero los palestinos ejercerán su soberanía sobre toda la Ciudad Vieja (incluida la explanada de las Mezquitas/Monte del Templo), con excepción del Muro de los Lamentos y del barrio judío, sobre los cuales los israelíes conservarán la suya.

Sin embargo, se hace en este punto necesario retornar a las bases del razonamiento aquí propuesto. Todo Estado soberano puede, sobre todo si lo hace con el acuerdo de la mayoría de su pueblo, decidir que ciertas concesiones territoriales limitadas son necesarias para llegar a una paz deseada. Para aquellas relativas a Jerusalén, parece que las cuestiones que podrían dar lugar a cierta inquietud no derivan de la legalidad, sino más bien de la aplicabilidad de las disposiciones propuestas.

Para resumir, la continuidad territorial de Cisjordania por un lado y de Gaza por el otro queda asegurada por el establecimiento de un corredor (artículo 4, párrafo 6). Éste se ubica bajo soberanía israelí, puesto que se encuentra efectivamente sobre el territorio reconocido como israelí. Pero su administración es palestina. En caso de dificultades prácticas, el Grupo de Aplicación y Verificación del Acuerdo (de composición internacional) servirá de garante.

Por otro lado, la naturaleza de la soberanía reconocida a los palestinos y las modalidades de su ejercicio plantean otro interrogante. ¿Son compatibles con el derecho internacional las restricciones a la plena soberanía palestina que aparecen en el acuerdo?

Palestina es declarada Estado no militarizado (artículo 5, párrafo 3, b) pudiendo disponer no obstante de una importante fuerza de seguridad. Las modalidades prácticas sólo se conocerán con el anexo X. En un plano teórico, no es el primer ejemplo de desmilitarización de un Estado en la historia del derecho internacional. Muchos retornos a la paz después de situaciones muy violentas, en particular después de la Segunda Guerra Mundial, sólo fueron posibles pasando por esta etapa.

Según los términos de la Carta de Naciones Unidas, todos los Estados soberanos disponen del derecho a su legítima defensa. No pueden ejercerlo a menos que posean para ello fuerzas militares concordantes con las eventuales amenazas que gravitan sobre ellos. Pero en este caso se desmilitariza a la más débil de las dos partes. De todos modos, dentro de la lógica del proyecto de Ginebra, la legítima defensa de los palestinos queda asegurada por la importante fuerza de seguridad prevista, pero también, y sobre todo, por la presencia programada de una fuerza internacional y un comité de seguridad trilateral. Así pues, esa desmilitarización relativa de Palestina, que no debe concebirse como definitiva, constituye una etapa hacia una paz duradera.

Por otra parte, ¿es compatible la soberanía de Palestina con el conjunto de organismos previstos, que comprenden a representantes de Israel o de terceros Estados (2), o representa eso una traba a una plena soberanía? En realidad, se trata de garantías indispensables en la situación actual, protecciones temporarias cuya suspensión o liquidación prematura no podrían hacerse, así como tampoco su prolongación indefinida, sin el pleno consentimiento de los representantes de Palestina.

En un plazo más largo habrá que plantear la cuestión de una progresiva desmilitarización de todos los Estados de la región, con la creación de una zona de paz regional. Esta perspectiva, mencionada en el artículo 5 (párrafo2), responde al peligro que representa la extrema militarización de Israel para toda la región y para el mismo pueblo israelí.

La cuestión de los refugiados

El derecho al regreso de los palestinos, expulsados de sus tierras en distintos momentos del conflicto constituyó hasta el momento el escollo de toda negociación. El proyecto de Ginebra propone una solución sutil. Mal entendida, es el elemento central de riesgo de fracaso del proyecto y ya se han iniciado campañas de opinión simplificadoras sobre el tema de un abandono del derecho al regreso.

Recordemos en primer lugar que ese derecho forma parte de las normas fundamentales del derecho internacional, a las que Israel nunca se opuso anteriormente (3). Ese derecho no está ligado a las condiciones de partida. Entonces, contrariamente a lo que sostiene Israel, éstas no pueden haber acarreado la pérdida del derecho al retorno. Su respeto está en el origen de la prohibición de las transferencias y deportaciones de poblaciones en caso de ocupación militar de un territorio. Y si una población es evacuada por razones de seguridad, debe ser devuelta a sus hogares apenas ésto sea posible (4).

Este derecho fue proclamado en beneficio de los palestinos en exilio mediante la resolución 194 de la Asamblea General de Naciones Unidas (11-12-1948). La adhesión de Israel a la organización, el 11-5-1949, tuvo como condición la aceptación de todas las resoluciones anteriores y el renunciamiento de Israel a tratar la cuestión de los refugiados como un tema interno.

El proyecto de Ginebra se inscribe (artículo 7, párrafo 2) en la resolución 194 de la Asamblea General. Pero a sabiendas de que esta cuestión es el caldero dentro del cual la paz puede ser reducida a cenizas, los negociadores hicieron una apuesta basada en la dinámica del tiempo y en dos incógnitas aritméticas.

El artículo 7 (párrafo 4) reafirma el derecho al regreso abriendo, para cada palestino que haya dejado su tierra, cualquiera sea la fecha de su partida, las siguientes opciones (sobre las cuales se recibirá toda la información necesaria): 1) regreso a Palestina (dentro de la concepción del territorio de Palestina prevista por el acuerdo); 2) regreso a Israel; 3) mantenimiento en el país que había servido de refugio; 4) acogida por un tercer país dispuesto a abrirse a determinado número de palestinos.

En cuanto a las dos incógnitas, la primera corresponde al número de los que se inclinarán por cada opción, en particular la del regreso a Israel. La segunda (artículo 7, párrafo 4) responde a que la opción del derecho al regreso a Israel está condicionada por el número de refugiados que Israel aceptará e indicará a la comisión internacional prevista (5). La apuesta es que ambas incertidumbres coincidan, es decir, que el número de palestinos que opten por regresar a Israel sea aproximadamente el mismo que aquel de los refugiados que Israel aceptaría recibir. Si el primer número es superior al segundo, el derecho al regreso afirmado por el derecho internacional y retomado por el acuerdo ya no sería realizable para todos los palestinos.

Sólo los enemigos de la paz pueden focalizarse actualmente en este punto para anunciar lo peor. Hay que desear que esa azarosa apuesta salga bien y que entre el número de palestinos aspirantes al regreso a Israel y el propuesto por Israel la diferencia sea insignificante. El plazo para optar es de dos años. Si no se manipula la apuesta y la diferencia entre ambos números no es excesiva, una dinámica de paz creada durante los próximos meses permitirá renegociar sobre los casos no resueltos y entonces se encontrarán soluciones.

Sabemos de dónde procede la dificultad: la exigencia de mantener el carácter judío de Israel. Nos limitaremos aquí a la problemática de la conformidad del proyecto de Ginebra al conjunto del derecho internacional. Si bien éste confirma la libre disposición de los pueblos, rechaza las discriminaciones fundadas en la religión u otras formas de pertenencia. El pueblo israelí no puede reducirse al pueblo judío, puesto que incluye a ciudadanos no-judíos. Y ese pueblo israelí, no asimilable a la totalidad y exclusividad de los judíos del mundo, es un pedazo de historia que, en tanto Estado, empezó en 1948 con gran cantidad de palestinos viviendo en el mismo territorio.

Lo que condujo a Israel a la vía muerta del Estado étnico y bloqueó así el derecho al regreso fue el miedo procedente de la larga noche de la Shoah. El problema, en adelante, está condicionado al levantamiento de ese bloqueo. El aporte principal de la iniciativa de Ginebra es haber mostrado que hay, en ambas sociedades, hombres y mujeres que no se temen entre sí. Pero la aplicación del proyecto no podrá realizarse sin la participación activa de la comunidad internacional. Europa tiene ahí una buena ocasión para construir un política extranjera común.

  1. El texto de este acuerdo puede consultarse en el sitio internet de Le Monde diplomatique, edición Cono Sur (www.eldiplo.org).
  2. Como órganos de composición internacional, se relevarán: Un "Implementation and Verification Group" (grupo de aplicación y verificación, artículo 3), que abarca a la fuerza multinacional, un grupo de contacto, un representante especial y un comité trilateral; un "Trilateral Security Comitee" (comité de seguridad trilateral, artículo 5, párrafo 4, d); un "International Group " sobre Jerusalén (grupo internacional, artículo 6, párrafo 5); una "International Commission for Refugees" (comisión internacional para los refugiados, artículo 7, párrafo 11).
  3. Artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y artículo 12 del Pacto Internacional relativo a los derechos civiles y políticos del 16-12-1966. Israel ratificó ese Pacto (tardíamente) el 3-10-1991 y no hizo reservas relativas a esa disposición.
  4. Artículo 49 de la cuarta Convención de Ginebra del 12-8-1949 sobre el derecho humanitario en caso de conflicto armado.
  5. En las negociaciones de Taba, en enero de 2001, la delegación israelí mencionaba 50.000 regresos a Israel, mientras la delegación palestina exigía 100.000.
Autor/es Monique Chemillier-Gendreau
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 55 - Enero 2004
Páginas:20,21
Traducción Patricia Minarrieta
Temas Ciencias Políticas, Conflictos Armados, Geopolítica
Países Israel, Palestina