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La disputa por los hidrocarburos

El 6 de marzo pasado, el presidente Carlos Mesa presentó su renuncia ante el Congreso aduciendo un estado de ingobernabilidad del país. Más que nunca, la tesis de la existencia de dos Bolivias retomaba vigencia en un escenario marcado por dos visiones antagónicas acerca de cómo el Estado nacional debería encarar la explotación y comercialización de sus recursos naturales, especialmente la gestión de los hidrocarburos.

Desde la fundación de la República (1825) hasta hoy, Bolivia se ha articulado con el mercado exterior, básicamente como país exportador de materias primas. Según el economista Carlos Villegas, "este proceso primario exportador -con precios fijados de acuerdo a las fluctuaciones del mercado mundial- construyó un circuito perverso en términos de no dejar bases sólidas para la generación de empleo y de ingresos para la mayoría de la población y, en consecuencia, para la reducción de la pobreza". Así fueron surgiendo y agotándose los ciclos de explotación de la goma, la plata y el estaño, hasta llegar al auge del gas, "la última riqueza natural de Bolivia, su última oportunidad", como consideran hoy los analistas.

Hasta 1997, Bolivia contaba con reservas hidrocarburíferas suficientes para abastecer su mercado interno y para exportar en pequeñas cantidades. Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolivia (YPFB) -fundada en 1936- era la entidad encargada de explotar y comercializar este recurso. Un buen porcentaje de las ganancias de este ente público era entregado al Estado central para financiar, principalmente, el gasto corriente de los diversos gobiernos. Se calcula que sólo entre 1985 y 1996 (año de la privatización del sector), YPFB entregó al Tesoro General de la República un total de 3.812 millones de dólares 1. El sector hidrocarburífero era pues la "caja chica" del Estado, pero a costa de rezagarse tecnológicamente y de dedicarse a actividades plenamente extractivas, sin invertir en nuevas exploraciones. Esta situación fue muy bien aprovechada por el primer gobierno del neoliberal Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), quien desató una fuerte campaña para demostrar la inviabilidad de la empresa pública y la necesidad de entregar el sector a manos privadas. En realidad, no se trató sólo de los hidrocarburos, ya que Sánchez de Lozada privatizó casi todas las empresas públicas importantes: los ferrocarriles, los servicios de luz y agua, la telefonía, la línea aérea de bandera y, por supuesto, los hidrocarburos.

Para ello fue necesaria una serie de reformas jurídicas e impositivas, de modo de hacer "atractivas" a las empresas nacionales ante la inversión extranjera, por lo que se promulgó un conjunto de leyes que flexibilizaron  todo el aparato jurídico nacional (la Constitución no admite que empresas privadas detenten la propiedad de los recursos naturales del país). La Ley de Capitalización -que fue la ley privatizadora específica- y la Ley de Hidrocarburos, entre otras, fueron clave. El contexto favorable a la inversión extranjera ya había comenzado con la Ley de Inversiones, promulgada por el gobierno de Jaime Paz (1989-1993) que establecía una homologación tributaria para las empresas nacionales y extranjeras, el libre flujo de capitales y libertad para enviar remesas fuera del país.

A partir de 1996, una media docena de empresas transnacionales arriban a Bolivia y otras que ya estaban operando consolidan sus posiciones. Las más importantes son BG (British Gas) Bolivia; Chaco S.A. (constituida por la empresa holandesa Amoco Neetherlands Petroleum Company); Pluspetrol (empresa argentina que opera desde 1990); Total Exploration Production Bolivie (Total EPB; subsidiaria de la francesa Total Fina ELF); Petrobras (Brasil); Pecom Energía S.A. (Argentina); Repsol YPF (española,  con tres subsidiarias:  Andina S.A., Maxus Bolivia y Repsol Gas); Shell y Transredes (consorcio constituido por Petrobras, Shell y Enron para el transporte de gas a Brasil). Entre 1996 y 2002, estas empresas invirtieron en el sector hidrocarburífero una suma total de 2.500 millones de dólares 2.

 Nuevo mapa energético

 En 1997 se produce una serie de descubrimientos de reservas de gas natural que redibujan el mapa energético de la región y sitúan a Bolivia como una potencia gasífera en Sudamérica. De los 151,9 trillones de pies cúbicos (TCF) que existen en la región, el 36% es boliviano 3; el 24,2% argentino;  el 13,2% venezolano;  el 8,5% peruano y el 17,8% de Trinidad y Tobago. Es a partir de esta nueva realidad que el consorcio Pacific LNG (BG Bolivia, Repsol y Panamerican Energy) proyecta exportar el gas natural boliviano a Estados Unidos y México, tomando un puerto chileno como salida al Pacífico.

Si bien las críticas a las privatizaciones se venían acentuando desde 2000, fecha en que los movimientos sociales empiezan a retomar fuerza y a emerger como nuevos actores políticos que cuestionan el modelo vigente (y puntualmente al proceso privatizador, que no aportó el crecimiento de hasta el 11% anual prometido por Sánchez de Lozada), es el proyecto de exportación del gas vía Chile el que desata la verdadera tormenta política en Bolivia, para pasar en una segunda etapa, la actual, a una disputa franca por el control del excedente de la explotación de los hidrocarburos.

La oposición a una salida de los recursos por un puerto chileno puede explicarse brevemente: a partir de 1870, empresas chilenas obtuvieron concesiones para la explotación de guano y salitre en las costas bolivianas de Atacama y Antofagasta; unos años más tarde el ejército chileno ocupa esas provincias y comienza la llamada Guerra del Pacífico, que finalmente privaría a Bolivia de su salida soberana al océano. Aunque los liberales bolivianos -que tenían intereses comerciales con Chile- firmaron en 1904 un tratado que daba fin a los problemas limítrofes y territoriales entre ambos países, Bolivia nunca renunció realmente a sus territorios usurpados.

Tal es el contexto histórico-político que explica la "guerra del gas". Los sucesivos gobiernos neoliberales de Sánchez de Lozada, Hugo Banzer Suárez y Jorge Quiroga Ramírez 4 pretendían firmar un acuerdo con Chile para permitir que el consorcio Pacific LNG exportara el gas boliviano por un puerto chileno, pero nunca dieron el último paso por temor a una insurrección popular; hecho que finalmente le tocó enfrentar a Sánchez de Lozada en octubre de 2003 y que acabó con su gobierno 5.

Carlos Mesa asumió el mismo día en que Sánchez de Lozada huyó a Estados Unidos. En su primer mensaje a la nación prometió un referéndum para que los bolivianos decidan sobre la exportación del gas natural, una nueva ley de hidrocarburos y la convocatoria a una Asamblea Constituyente. El referéndum efectivamente se realizó el 18-7-03, pero ya los movimientos sociales -aunque divididos y enfrentando una recomposición conservadora desde el Oriente boliviano- avanzaron en sus posiciones políticas. Así, las cinco preguntas propuestas por el Presidente para el referéndum tuvieron que tratar, además, el tema de la propiedad de los hidrocarburos en boca de pozo y el aumento de las regalías y los impuestos hasta "en un 50%".

Pero el referéndum prácticamente dividió a los movimientos sociales; el MAS, dirigido por Evo Morales, apoyó cerradamente a Mesa y el referéndum; mientras que la Central Obrera Boliviana (COB), la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), las Juntas Vecinales de El Alto -la ciudad cuya combatividad fue decisiva para obligar a huir a Sánchez de Lozada- exigieron la nacionalización. Esta división poco a poco fue debilitando al movimiento social y el gobierno de Carlos Mesa fue virando hacia una posición más ortodoxa: respetar la inversión extranjera y seguir las recomendaciones de los organismos crediticios internacionales. Mesa llegó a proponer un proyecto de ley de hidrocarburos "que no satisface en lo más mínimo las exigencias de los movimientos sociales", según sentenció Evo Morales.

 La lucha por la renta

 El negocio energético en Bolivia genera entre 1.400 y 1.500 millones de dólares cada año. Aproximadamente 860 millones por la explotación de gas natural; 106 millones por GLP (gas licuado de petróleo) y 460 millones por la producción de petróleo condensado y gasolina. La discusión actual -que disparó la crisis política- gira en torno a qué porcentaje de esos recursos debe ir a las arcas del Estado. Se calcula que el proyecto de Ley de Hidrocarburos del presidente Mesa aseguraría 151 millones de dólares anuales; la propuesta alternativa del presidente de la Cámara de Diputados, Mario Cossío, algo más de 500 millones, y la de la Comisión de Desarrollo Económico de la Cámara de Diputados (apoyada por el MAS y los movimientos sociales), entre 700 y 750 millones 6.

La propuesta de Mesa mantiene el régimen de regalías en 18% e incluye un Impuesto Complementario a los Hidrocarburos (ICH) del 32%, deducible, progresivo -se aplicaría gradualmente hasta el año 2012- y diferenciado en función al tamaño de los campos y al volumen de producción.

Esta propuesta implicaría una recaudación de 373 millones de dólares; 280 millones por regalías y participaciones y 93 millones por recaudación de ICH. A ese total se deben restar las deducciones del Impuesto a las Utilidades Específicas (IUE), que suman 30 millones; la supresión del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD), 140 millones, y los Certificados de Devolución Impositiva por Exportaciones (Cedeim) 7 que significan 52 millones. Es decir que, restando todas las deducciones, el Estado percibiría 151 millones de dólares.

Según la propuesta del Ejecutivo, el cobro de impuestos depende del volumen de producción. Si se consideran los actuales niveles, la mayoría de los campos no pagaría más de 5% de ICH. Por eso el proyecto de ley de Mesa está orientado a que Bolivia permita la explotación intensiva del recurso y su exportación en altos volúmenes, ya que sólo así se beneficiaría el país.

Por su parte, el proyecto de la Comisión de Desarrollo Económico de Diputados, defendido por el MAS, intenta aumentar el IUE-Remesas al Exterior de 12,5 a 25%, lo que significaría 43,4 millones de dólares. Si se cobrara a las petroleras el Impuesto a las Transacciones (IT) (3%) se recaudarían 16,3 millones de dólares adicionales 8. De mantenerse el IUE sin compensar con otro impuesto se recaudarían 27,9 millones de dólares más. En total se calcula en 87,5 millones de dólares adicionales a los más de 600 millones que quedarían si las regalías se incrementan del 18 al 50%.

El MAS justifica la corrección del sistema basándose en el Artículo 27º de la Constitución Política del Estado, que establece los principios de generalidad y universalidad de tributos, e insiste en cobrar 50% en regalías porque las petroleras demostraron suficiente capacidad administrativa para maquillar sus cuentas financieras, burlar los controles estatales y exhibir ganancias por debajo de lo real para pagar menos impuestos. Entre 1998 y 2002, Repsol pagó 4,3 millones de dólares como promedio anual, mientras que Amoco canceló 5,2 millones de dólares. Si ahora no quieren pagar el IT de 3% y si enfrentan juicios contenciosos por evasión de más de 80 millones de dólares al 31-12-03, ¿las petroleras pagarían el 32% de ICH propuesto por el gobierno?, se pregunta Guillermo Aruquipa, asesor de la Comisión de Desarrollo Económico de la Cámara de Diputados.

La idea del MAS y los movimientos sociales es lograr que la mitad del dinero que genera el negocio energético se quede en Bolivia. Además, el proyecto de ley apoyado por el MAS propone otras medidas que en la práctica restringen las ventajas que las petroleras adquirieron con la privatización, como la recuperación de la propiedad en boca de pozo, el derecho de las comunidades indígenas a decidir si los yacimientos que se encuentran en sus territorios pueden o no ser explotados o la obligatoriedad para que las transnacionales firmen nuevos contratos con el Estado.

Hasta el 6 de marzo pasado, el MAS prácticamente había logrado imponer su proyecto de ley en la Cámara de Diputados. Pero la renuncia del presidente Mesa -en la que denunció que esa ley sería "confiscatoria"- crispó el escenario y las clases medias, los empresarios y las élites unieron fuerzas alrededor del presidente para obligar a los parlamentarios a reconsiderar el tratamiento de la ley. Fue así que emergió con fuerza una tercera propuesta, la del presidente de la Cámara de Diputados, Mario Cossío, que fue aprobada en la Cámara de Diputados y a finales de marzo se analizaba en el Senado.

Según las proyecciones, con la fórmula mixta de Cossío el Estado recibiría en el primer año entre 500 y 600 millones de dólares como renta petrolera. En este caso, el ICH del 32% se aplicaría al 100% de los hidrocarburos producidos y medidos en el punto de fiscalización, es decir en boca de pozo, sin posibilidades de deducción, acreditación o compensación. Que el ICH no sea acreditable significa que no es considerado un pago adelantado contra el IUE. No compensable implica que no sustituye a ningún tipo de tributo. No deducible supone que no se resta el pago de ningún otro impuesto. Sin embargo, las petroleras sí podrían acreditar el ICH en sus casas matrices.

Esta propuesta, considerada "intermedia" entre la ley del MAS y la de Mesa, también elimina la exención del pago del IT para la comercialización de hidrocarburos y la devolución de los Cedeim, y garantiza aproximadamente 210 millones de dólares en regalías y participaciones y 300 millones por impuestos a la producción, lo que sumaría en total 510 millones de dólares.

 La oposición petrolera

 Ni la propuesta del MAS ni la intermedia de Cossío son aceptadas por el presidente Mesa y las petroleras. A través de un comunicado hecho público el 20 de marzo, la Cámara Boliviana de Hidrocarburos, que acoge como asociadas a las transnacionales petroleras, denunció que ambos proyectos son "confiscatorios", coincidiendo con Mesa.

Según el delegado presidencial para la capitalización (privatización), Francesco Zarati, con la propuesta de Cossío Bolivia se quedaría con el 80% de las ganancias y eso sería confiscatorio. Pero la realidad dice otra cosa: Aruquipa demostró que varias empresas que operan en Bolivia desde antes de la capitalización pagan el 50% de regalías y aun así ganan dinero. Por ejemplo, Texaco Explotation Azero Inc. Sun Oil Bolivia Limited, que opera en el bloque  Azero; o Andina, que paga 50% de regalías en los campos Río Grande, Víbora, Sirari y Yapacaní. Lo mismo Chaco en Carrasco y Vuelta Grande. También entregan al Estado la mitad de lo que ganan Vintage en el campo Porvenir; Petrobras en Caranda y Colpa; Pluspetrol en el campo Bermejo; y BG Bolivia en La Vertiente y La Escondida.

Las petroleras no quiebran, debido a las ventajas de operar en Bolivia. YPFB y Amoco presentan los costos de producción y de exploración de hidrocarburos más bajos entre 200 empresas de todo el mundo. El costo promedio para la producción de un barril equivalente de petróleo es 5,6 dólares a nivel mundial, pero en Bolivia se reduce, en el caso de Repsol, a un dólar y en el de Amoco a 97 centavos de dólar, según la publicación Global Upstream Performance Review 2003, en la que se basó el ex delegado para la revisión de la capitalización, Juan Carlos Virreina, para elaborar los informes que le costaron el cargo en 2004.

Los costos de las privatizadas Chaco y Andina son hasta 74% menores al promedio de 20 empresas internacionales y sus gastos administrativos, entre 45 y 59% inferiores. La rentabilidad de Andina llegaría al 36%; la de Maxus al 26%; Total Fina obtendría 31%, mientras que Petrobras lograría 49%; BG Bolivia 19% y Chaco 14%.

Las otras transnacionales asentadas en el país, como British Gas y Shell también se benefician con bajos costos operativos, de mantenimiento de pozos, infraestructura y equipamiento. Sin embargo, los precios internos de los hidrocarburos siguen en función de los índices internacionales.

 Con el enemigo en casa

 Desde la Independencia, la defensa de los recursos naturales dividió en dos bandos opuestos a la burguesía rentista aliada al capital extranjero y dueña del poder político, y a los sectores subalternos. El enfrentamiento de esas dos Bolivias es lo que la doctrina nacionalista boliviana -con pensadores como Carlos Montenegro o Sergio Almaraz- denomina la "nación" versus la "antinación". Esa lucha permanente derivó en la primera nacionalización de los hidrocarburos en 1937, cuando el general David Toro expropió a la Standard Oil; y en 1969 Alfredo Ovando expulsó a la Bolivian Gulf Oil Company. Treinta y cuatro años después, el enfrentamiento político nacido a partir de la lucha por el control de los hidrocarburos vuelve a estallar.

Aunque la resolución 1803 de la Organización de Naciones Unidas (ONU) reconoce que las naciones tienen el legítimo derecho a la expropiación de sus recursos naturales cuando ésta se funda en razones o motivos de utilidad pública, de seguridad o de interés nacional, para Mesa una tercera nacionalización es una "provocación" irresponsable e inviable, porque violentaría los intereses de las empresas y el Estado no tendría recursos para operar por sí mismo el negocio energético ni para indemnizar a las petroleras, un argumento que sobrevive desde que la Standard llegó a Bolivia.

A pesar del referéndum, Mesa mantiene intactos los contratos que Sánchez de Lozada otorgó a las petroleras y diseña una nueva política energética cuyo fundamento sigue siendo la venta de gas al norte, "sea como materia prima, sea como producto industrializado", y de la mano de los mismos oligopolios 9.

Las salidas dramáticas que Mesa ensayó entre el 6 y el 16 de marzo -renuncia, intento de adelanto de elecciones y luego su decisión de quedarse a cumplir su mandato- se explican como un conjunto de medidas desesperadas, destinadas a movilizar a las clases medias y evitar así que la presión de los movimientos sociales logre la aprobación de una ley que recorte los privilegios de las petroleras:"él (Mesa) renunció porque no está dispuesto a encabezar un gobierno que perjudique a las empresas petroleras", declaró el ex presidente Jaime Paz Zamora.

La Ley de Hidrocarburos se sigue discutiendo en el Senado; el gobierno de Mesa ha llamado, por enésima vez, a un pacto social y los movimientos sociales han logrado reunificarse y fortalecerse en la oposición dura. Sin duda la crisis por el control y usufructo de los beneficios que deja la explotación de los hidrocarburos seguirá conmoviendo a Bolivia y a la región.

  1. Pablo Ramos, "Los recursos hidrocarburíferos en la economía boliviana", en Revista de Sociología, Nº 22, UMSA, La Paz, 2001.
  2. Carlos Villegas Quiroga, Privatización de la industria petrolera en Bolivia. Trayectoria y efectos tributarios, Ed. Cides - UMSA/Cedla/Plural, La Paz, 2004.
  3. Hay que precisar que los pozos de gas bolivianos son de secano, en otras palabras que están listos para ser explotados como gas natural. En cambio en Venezuela las reservas de gas están ligadas a la explotación de petróleo; sólo así son superiores a las bolivianas, pero su explotación no puede ser inmediata.
  4. Todos los pormenores de estas gestiones fueron reveladas por el ex cónsul de Chile en Bolivia Edmundo Pérez Yoma en su libro Una misión, las trampas de la relación chileno-boliviana, Debate, Santiago de Chile, 2004.
  5. Walter Chávez, "Bolivia, una revolución social democrática", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, noviembre de 2003.
  6. Guillermo Aruquipa, "Fundamentación de la propuesta de regalías y participaciones del 50% para el Estado boliviano", Comisión de Desarrollo Económico de la Cámara de Diputados, La Paz, marzo de 2005.
  7. La Devolución Impositiva a las empresas exportadoras de hidrocarburos normada por el Artículo 6 de la Ley 1731 representa para el Estado una deuda de 238,9 millones de bolivianos. El DS 25465 de 1999 indica que los Cedeim son títulos valores transferibles, con vigencia indefinida y útiles para el pago de cualquier tributo a cargo de la Aduana o del Servicio de Impuestos Nacionales: IVA, IT, IUE, IUE-RE, IEHD, ICM y Gravamen Arancelario.
  8. Las empresas petroleras no pagan el 3% del Impuesto a las Transacciones por la compra y venta de petróleo y gas natural gracias a la Ley 1731 (25-11-96).
  9. Repsol controla la explotación de reservas en Tarija, participa en el transporte, comercializa, genera y distribuye electricidad en Argentina y además tiene acciones en el reservorio de Camisea de Perú.
Autor/es Walter Chávez, Miguel Lora
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 70 - Abril 2005
Páginas:6,7
Temas Desarrollo, Política, Economía
Países Bolivia