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Conflicto institucional en Italia

En vísperas de Navidad, Silvio Berlusconi firmó un decreto-ley que incumbe a una de sus empresas, el canal de televisión nacional Rete 4. Apodado “Salva-Rete 4”, dicho texto refleja el conflicto de intereses entre el Primer Ministro y el propietario de medios de comunicación. A pesar de haberse comprometido durante la campaña electoral a resolver esta contradicción en los primeros cien días de su mandato, Berlusconi alimenta la confusión entre funciones. De ahí un enfrentamiento institucional con el Presidente de la República y la Corte Constitucional.

¿Por qué firmó Berlusconi este decreto-ley que, según el artículo 77 de la Constitución, permite al gobierno legislar en "casos extraordinarios de necesidad y urgencia", con el fin de adoptar medidas aplicables durante dos meses? Para el juez Di Pietro, "este decreto tiene todas las características de un golpe de Estado" 1. El 2 de diciembre pasado se aprobó la ley sobre el sistema audiovisual italiano, impulsada por el ministro de la Comunicación, Maurizio Gasparri. Inmediatamente el ministro se alegró de haber logrado que se aprobara "una ley moderna, que acelera la modernización y amplía el pluralismo (...), garantiza la competencia y evita las posiciones dominantes".

Sin embargo, el 15 de diciembre el presidente Carlo Azeglio Ciampi se negó a firmar dicho texto y lo remitió al Parlamento, junto con un mensaje destinado a "llamar la atención sobre ciertas partes de la ley que, desde el punto de vista del respeto al pluralismo de la información, no están en concordancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional". Es preciso señalar que, en julio de 2002, Ciampi había alertado al gobierno haciendo un llamado solemne en favor del pluralismo de la información 2.

La reacción de Berlusconi fue muy lacónica: "No leí el texto, no lo leeré". Tal como había señalado de antemano su asesor Giuliano Ferrara, una eventual negativa del Jefe de Estado a firmar la reforma televisiva provocaría una gravísima "crisis institucional". Si la cuestión televisiva origina una crisis semejante, se debe a que en Italia política y televisión están estrechamente imbricadas desde los años 1960, e incluso se confunden desde el ingreso de Berlusconi a la política.

En su afán de garantizar el pluralismo, el legislativo italiano se mostró muy vacilante, interviniendo ya sea para defender la televisión de los partidos políticos, con la lottizzazione 3 de la Radiotelevisión italiana pública (RAI), ya sea para limitar o apoyar al "partido de la televisión", el de Berlusconi. Esta dificultad para legislar sobre lo audiovisual suscitó reiteradas intervenciones de la Corte Constitucional.

Luego de haber implementado un "pluralismo interno" en la RAI bajo la forma de la lottizzazione en 1975, el legislativo no intervino en el sector audiovisual durante quince años. En este período de "ausencia de reglamentación", Berlusconi, apoyado por el trío Craxi-Andreotti-Forlani, dirigentes socialdemócratas y democrata-cristianos, construyó su imperio televisivo, la Fininvest, que agrupa especialmente tres canales nacionales de televisión comercial (Canale 5, Rete 4 e Italia Uno) y la gran editorial de libros y periódicos Mondadori.

El poder de este conjunto le permite recaudar actualmente el 40% de los 7.500 millones de euros de inversiones publicitarias en los medios de comunicación. Cuando el legislativo intervino finalmente, el 6 de agosto de 1990, con la ley Mammi, apodada "ley Polaroid", fue para fotografiar el duopolio formado por la RAI y la Fininvest, cada una de ellas compuesta por tres cadenas nacionales.

Siete años más tarde, el gobierno de centroizquierda logró que se aprobara la ley Maccanico, del 31 de julio de 1997, para intentar reducir el peso del duopolio, limitando a dos el número de canales nacionales autorizados para un mismo grupo y creando la Autoridad Garante de la Comunicación (AGCOM). Pero la izquierda no supo ni tratar el "conflicto de intereses" generado por Berlusconi, ni reducir el imperio mediático de este último. De hecho, ambos actores del duopolio conservaron sus tres canales, controlando el 90% de la audiencia promedio y el 97% de los ingresos publicitarios de la televisión.

Junto a los canales de la RAI y los de la Fininvest agrupados desde 1996 en la filial Mediaset, surgieron dos nuevos actores: por un lado, el aliado de siempre del Cavaliere, Rupert Murdoch, que domina el mercado de la televisión codificada, disponiendo de la plataforma digital Stream, de la señal satelital Sky y de dos canales de aire, Tele+bianco y Tele+nero, dedicados al deporte y al cine, construidos por y según el modelo de Canal Plus, y, por otro lado, Telecom Italia Media, que recuperó los dos canales nacionales de Telemontecarlo, La 7 de información general y el canal musical MTV.

Así, a fines de 2003, el paisaje audiovisual italiano se compone de seiscientas televisiones locales y once canales nacionales autorizados: tres de la RAI, dos del grupo Mediaset (sin Rete 4, objeto de la ley Gasparri y del decreto-ley), los dos de Telecom Italia Media, dos canales de telecompra (Home Shopping Europe y Telemarket), el canal codificado Tele+bianco de Murdoch, pero no Tele+nero. El undécimo canal, Europa TV, se encuentra en una situación única en el mundo, ya que pese a estar autorizado desde 1999, carece de frecuencias para emitir. Finalmente, otros dos canales (que no cubren toda la península), Rete A y Rete Capri, continúan emitiendo sin autorización a la espera de una solución a las acciones iniciadas judicialmente. Esta situación televisiva es un verdadero embrollo jurídico, ya que dos canales ocupan frecuencias sin autorización, mientras que otro canal autorizado espera las frecuencias...

Ante la actitud del legislativo y el dominio persistente de la Fininvest, los magistrados de la Corte Constitucional debieron intervenir en varias oportunidades. Mientras que en los años 1970 la Corte había apoyado el desarrollo de las televisiones locales contra el monopolio público de la RAI, desde la creación del imperio Berlusconi solicita la implementación de dispositivos legislativos anticoncentración.

En 1988, la Corte declara que el duopolio contradice los principios constitucionales: "El pluralismo a nivel nacional no puede considerarse realizado por un polo público y un polo privado representado por un sujeto único que detenta así una posición dominante en el sector comercial". La Corte solicita al legislador garantizar "el máximo de pluralismo externo, con el fin de satisfacer, a través de una pluralidad de voces que compiten, el derecho del ciudadano a la información". La respuesta fue la ley Mammi de 1990.

La Corte Constitucional interviene nuevamente el 7 de diciembre de 1994, para declarar inconstitucional el hecho de que un mismo grupo controle tres canales nacionales de televisión: la Fininvest deberá desprenderse de un canal. La Corte insta al legislativo "a impedir la formación de posiciones dominantes en la televisión privada y a favorecer el pluralismo de voces en el sector televisivo". La respuesta fue la ley Maccanico de 1997.

Finalmente, en su sentencia del 20 de noviembre de 2002, la Corte comprueba "un agravamiento de la concentración" y exige que los canales Rete 4 y Tele+nero liberen sus frecuencias hertzianas, migrando sobre el satélite desde ese momento hasta fines del año 2003. Deseando un "desarme bilateral" del duopolio dominante, la Corte ordena que, en el mismo plazo, RAI 3 deje de percibir todo ingreso publicitario (aproximadamente 150 millones de euros). La respuesta es la ley Gasparri de diciembre de 2003.

Estrategias aritméticas

Utilizando como pretexto la llegada inminente de la Televisión Digital Terrestre (TDT), la ley Gasparri reorganiza el paisaje audiovisual italiano, manteniendo la situación de Rete 4, con su millar de empleados y sus 360 millones de euros de ingresos publicitarios. La ecuación a resolver fue la siguiente: ¿cómo respetar los umbrales anticoncentración fijados por la ley Maccanico y recordados por la Corte Constitucional, salvaguardando la integridad de Mediaset? Al ser imposible modificar los umbrales, ¡bastaba con ampliar la base sobre la cual se calculaban!

Así, la ley establece el Sistema Integrado de Comunicaciones (SIC), definido como un sector económico muy amplio que comprende las empresas de producción, programación y distribución audiovisuales, de edición de periódicos y libros, de edición electrónica, de cine, discos y publicidad. El SIC constituye una amplia gama de recursos heterogéneos que permite legitimar fácilmente una posición dominante en un sector de actividades.

"Es como si, para juzgar la posición dominante de Coca Cola en el mercado de bebidas, se incluyera en el cálculo el agua corriente", señaló Giuseppe Tesauro, presidente de la Autoridad garante de la competencia y del mercado 4... El artículo 15 de la ley precisa que "ningún operador de radiotelevisión puede obtener recursos superiores al 20% del monto total del SIC". Pero al estar valuado el SIC en más de 30.000 millones de euros 5, esto deja a la Fininvest la posibilidad de seguir incrementando su volumen de ventas aproximadamente en un 50%...

Un segundo dispositivo anticoncentración fue fijado por dicho artículo 15: "El número de señales de televisión autorizadas a un mismo operador está limitado al 20% del número total de señales autorizadas o difundidas a nivel nacional, hertzianas analógicas o digitales". Si se aplica este umbral a los once canales nacionales actualmente autorizados, como hizo la Corte Constitucional, Mediaset sólo debería conservar dos. Para eliminar esta obligación, basta con que la ley multiplique los canales... trasladando este umbral a una base ampliada a todas las señales "nacionales" (las recibidas al menos por la mitad de la población), tornando definitivas las autorizaciones provisorias y obligando a la RAI a crear dos multiplex digitales en enero de 2004.

Finalmente, si la concesión de servicio público a la RAI se renueva por doce años, el artículo 21 introduce su "mini-privatización". Su capital será pulverizado en una multitud de accionistas, no pudiendo una misma persona poseer más del 1% del capital ni establecerse ningún acuerdo de accionistas superior al 2% del capital. Este modo de privatización no permite a la RAI definir una verdadera estrategia empresarial, menos aun cuando el artículo 25 la obliga a invertir fuertemente en la TDT, a pesar de su elevado endeudamiento.

La aprobación de la ley Gasparri fue bien recibida por Fedele Confalonieri, presidente de Mediaset: "Está claro que estamos satisfechos". Pero la negativa del presidente Ciampi a promulgarla obligó al gobierno a dictar el decreto del 23 de diciembre, para permitir a Rete 4 permanecer en la red hertziana y a RAI 3 seguir recaudando de la publicidad, al menos hasta el próximo 30 de abril. La AGCOM dispone de cuatro meses para "verificar" el estado de desarrollo del sector digital en Italia, prorrogando de facto el plazo inicialmente fijado por la Corte Constitucional.

Para entonces, el gobierno podrá transformar el decreto-ley en una ley formal en un plazo de 60 días; o bien reanudar el diálogo con la Presidencia de la República y revisar la ley para tener en cuenta las observaciones del Jefe de Estado. Otra posibilidad, poco probable, sería profundizar la "crisis institucional" y hacer que el Parlamento confirme la aprobación de la ley Gasparri en sus mismos términos: en este último caso, el Jefe de Estado está obligado a firmar la ley.

Cualquiera sea el camino que tome la nueva legislación, Italia habrá experimentado en treinta años cuatro formas del pluralismo de la información: el pluralismo "interno" en el monopolio de la RAI, el pluralismo "externo" entre una pluralidad de competidores, el "pluralismo duopólico" RAI-Fininvest, y finalmente el "pluralismo monopólico" del Primer Ministro-empresario Silvio Berlusconi. 

  1. La Stampa, Roma, 24-12-03.
  2. El mensaje del Jefe de Estado al Parlamento el 23-07-02 (primero y único del Presidente) demandaba más pluralismo e imparcialidad de la información, "esencial para la consolidación de una democracia"; recordaba "la prohibición de posiciones dominantes" que constituyen "obstáculos para el ejercicio efectivo del pluralismo" y deseaba una ley que "regule el sistema de información en su conjunto, salvaguarde el rol de servicio público y fomente la participación de las regiones".
  3. La lottizzazione es el reparto del poder entre las grandes agrupaciones políticas en las direcciones de los tres canales y las redacciones de la televisión pública, la RAI.
  4. Carlo Rognoni, Inferno TV. Berlusconi e la legge Gasparri, Marco Tropea Editore, Milán, 2003.
  5. Estimado entre 25.000 y 32.000 millones de euros según los institutos (Italmedia Consulting habla de 25.000 a 30.000 millones, el IEM de la Fundación Rosselli de 27.000 a 30.000 millones); la estimación de Il Sole 24 ore (1-12-03) es de 32.000 millones de euros, distribuidos de la siguiente manera: total de las inversiones publicitarias en los medios de comunicación (7.900 millones) y en la publicidad directa (8.800 millones), canon RAI (1.300 millones), ingresos de la televisión codificada en Sky Italia (1.100 millones), volumen de negocios de la industria musical (2.500 millones), de la prensa gráfica (3.000 millones), del sector editorial de libros (3.700 millones), del cine (600 millones), ingresos del "home video" (700 millones) y de la telecompra (800 millones) y otros recursos (500 millones).
Autor/es Pierre Musso
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 56 - Febrero 2004
Páginas:28,29
Traducción Gustavo Recalde
Temas Televisión, Estado (Política)
Países Italia