Le Monde diplomatique ÍndicesBúsquedaEste cdAyuda  
Home

El desafío del desarrollo integral

A pesar de la significativa recuperación y crecimiento de la economía argentina, persisten asignaturas pendientes, distorsiones y omisiones en políticas específicas que –de no ser adecuadamente atendidas– podrían generar una nueva frustración. Un desarrollo integral y sostenido requiere condiciones institucionales, de inclusión e innovación, de incentivos económicos, etc., todavía inexistentes en el país.

Si las crisis pueden ser interpretadas como oportunidad, con mucha más razón pueden serlo los períodos de recuperación y de excedentes. Sucede a menudo que los éxitos del presente nublan la visión de largo plazo. El momento es hoy. Encarar la agenda de los temas cruciales para el desarrollo integral de nuestra sociedad es evitar transitar por una nueva ocasión perdida.

Argentina lleva ya cuatro años de expansión sostenida, a un crecimiento anual promedio del 8,9% entre 2003 y 2006. Se redujo el nivel de desempleo a un dígito (de 21,5% en mayo de 2002 a 9,5% en el tercer trimestre de 2006); los niveles de pobreza disminuyeron en más de 30 puntos porcentuales (del 57,5% en octubre de 2002 a 26,9% durante el segundo semestre de 2006) y los de indigencia en más de 18 puntos (del 27,5% al 8,7% en igual período). El salario real se incrementó un 32% entre 2002 y 2006 1.

Las exportaciones superaron los 46.000 millones de dólares, las más altas de la historia argentina, y las importaciones treparon hasta los 34.000 millones. El saldo favorable de la balanza comercial, 12.000 millones de dólares, es significativo comparado con la serie histórica de los últimos 20 años, en tanto que el saldo de cuenta corriente de balanza de pagos es superavitario desde 2002, en franco contraste con el desempeño de las últimas décadas. Por otra parte, la pérdida de casi 20.000 millones de dólares de reservas del Banco Central (BCRA) durante la crisis se ha revertido, superando los 36.000 millones de dólares en la actualidad.

La inversión pública y privada excede ya el 20% del Producto Bruto Interno (10 puntos más que en 2002). Por otra parte, el peso de la deuda pública externa se alivió después de la fuerte quita lograda, e incluso el riesgo país, un indicador tan sintomático de otros tiempos, es el más bajo de los últimos 10 años: poco más de 180 puntos básicos.

Por último, la situación fiscal es inédita en casi toda la historia económica del siglo XX, con un superávit primario de poco más del 3% en 2006. El tipo de cambio se mantiene alto y estable debido a la intervención del Banco Central y el índice de inflación se ubica dentro de límites aceptables, teniendo en cuenta la memoria inflacionaria del último medio siglo.

Con semejantes indicadores positivos, hay ya quienes hablan de un "milagro argentino"; no obstante, que haya o no "milagro" dependerá de lo que se comience a hacer desde ahora.

 Matices y atenuantes

 Para no caer en interpretaciones simplistas, todo indicador económico o social debe analizarse en un contexto amplio. Por ejemplo, es necesario considerar que los índices de desempleo incluyen como empleados a los beneficiarios de planes sociales; o que la población alcanzada por la pobreza aún supera los 9 millones de personas y que más de 3 millones de argentinos permanecen aún en la indigencia. Del mismo modo, el crecimiento del salario real aún es insuficiente, ya que la participación del trabajo asalariado en el ingreso nacional era de 38,6% en 2005, seis puntos más baja que la de 1993.

Con respecto a las exportaciones, un tercio son manufacturas de origen agropecuario; otro tercio se divide entre productos primarios, combustibles y energía, y sólo el tercio restante está constituido por manufacturas de origen industrial.

La inversión está todavía por debajo del 25% del PBI, el porcentaje necesario para financiar un crecimiento a tasas elevadas, y exhibe una composición excesivamente sesgada hacia la construcción (63% en el primer semestre de 2006), en detrimento de la inversión productiva.

La recaudación fiscal no cesa de crecer, pero el aporte de las retenciones y del impuesto a las transacciones financieras es todavía muy significativo. Aun después de la quita, el nivel de endeudamiento post default sigue siendo alto (63% del PBI).

El fenómeno de la inflación parece no ser adecuadamente captado por un Índice de Precios al Consumidor (IPC) con pérdida de credibilidad 2 y convive con la distorsión de precios relativos. Este indicador, aunque cerró el 2006 en un dígito, está por encima del promedio mundial e incluso supera el de los países emergentes.

La recuperación y el crecimiento de la economía argentina son evidentes, pero es necesaria cierta perspectiva sobre lo que aún falta por hacer y remarcar la necesidad de aprovechar el actual desempeño económico y el entorno externo propicio para encarar un proceso deliberado de desarrollo con equidad.

 Un contexto favorable

 Hay acuerdo en que, además de las medidas de política económica, buena parte de la recuperación de la economía argentina se debe a un contexto internacional favorable. La economía internacional viene creciendo desde 2003 a tasas cercanas al 5% anual (entre las más altas de las últimas tres décadas), pero lo más favorable ha sido el incremento de los términos de intercambio argentinos, a razón de un 8% desde el primer trimestre de 2002 y de un 27% desde el primer trimestre de 1999.

Muchos investigadores 3 coinciden en que es altamente probable que este contexto favorable para Argentina continúe por varios años y que tres de los riesgos más analizados (una crisis financiera internacional por fuerte ajuste de la economía estadounidense; la reversión del ciclo de crecimiento mundial por los elevados precios del petróleo y la caída de los precios de las commodities agropecuarias), sean menores de lo pensado.

Esta combinación de acelerado crecimiento mundial y términos de intercambio favorables con riesgos de reversión relativamente bajos implica para Argentina una clara oportunidad para sentar las bases de una economía con capacidad de crecimiento propia.

Es posible identificar al menos seis desafíos clave para el desarrollo, que curiosamente tienen por inicial distintiva la letra "I": instituciones, incentivos, inclusión social, inversiones, innovación productiva e inserción internacional.

Los países que concretaron con éxito procesos de desarrollo integral avanzaron simultáneamente en: a) fortalecer la institucionalidad; b) definir incentivos económicos, políticos y culturales adecuados; c) trabajar para la inclusión de manera acelerada y sostenida superando contenciones sociales transitorias; d) generar condiciones propicias para la inversión productiva interna y externa, para financiar la expansión; e) elaborar una estrategia de inserción internacional e integración regional en un contexto cada vez más interdependiente pero también más dominado por los grandes bloques mundiales; y f) promover la innovación productiva, vinculando ciencia, investigación y desarrollo tecnológico con la resolución de problemas nacionales y como aporte de valor agregado a la producción.

Estos seis elementos configuran una concepción de desarrollo integral a partir de una mayor capacidad de generación de riqueza en condiciones de equidad.

 a) Institucionalidad

 Resulta evidente que los países con sólidas instituciones crecen y lo hacen más equitativamente, mientras que las carencias institucionales son causa de un desarrollo deficiente. Las instituciones son un conjunto heterogéneo de normas y convenciones formales e informales, prácticas individuales y colectivas, así como organizaciones y arreglos que constituyen un marco para las interacciones humanas, los intercambios y las relaciones sociales.

En lo político, las instituciones eficientes limitan los excesos y la discrecionalidad del Estado; a nivel social, favorecen la coordinación de acciones y la cooperación entre los distintos actores; y en el ámbito económico están orientadas a atemperar las "fallas de mercado". Lo que se conoce como "mercado" es, en cierto sentido también, un arreglo institucional histórico y concreto.

Cada vez que surgen intercambios en una sociedad, emergen los mercados. Sin embargo, no todos los mercados son de igual cuño y se hace necesario diferenciar su calidad institucional, porque de ello depende la capacidad de prosperidad y equidad de una economía. No son equivalentes mercados monopólicos, no transparentes, asimétricos, informales, a mercados competitivos, transparentes, equilibrados, formales, con fallas atemperadas.

La sola presencia de cualquier tipo de mercado no implica el cauce más eficiente, socialmente hablando, para los intercambios económicos. En cambio, la calidad institucional de los mercados es claramente distintiva de los desempeños prósperos de la economía.

Los mecanismos institucionales que promueven la transparencia, el acceso a la información, la eliminación de posiciones dominantes, la regulación y garantía de la competencia, la limitación de la incertidumbre y la corrupción, la seguridad de ejecución de contratos, la eliminación de la informalidad, entre otros, conducen a mercados menos imperfectos.

Los mercados necesitan instituciones sólidas y eficientes. Las intervenciones institucionales en los mercados para mejorar su calidad deben tener un contenido político y socialmente equitativo, pero a su vez deben ser técnicamente consistentes con el funcionamiento adecuado de los mismos. Si en aras de mejorar su funcionamiento se producen intervenciones impropias y discrecionales contrarias a su calidad institucional, los propósitos se verán diluidos, cuando no desvirtuados.

Argentina soportó durante décadas interrupciones del orden constitucional, influencias y dependencias entre los poderes del Estado, relativismo de normas, ruptura permanente de contratos, cambios en las reglas de juego, confiscación de ahorros, discrecionalidad gubernamental, prácticas corporativas, devaluaciones, entre otras debilidades institucionales graves.

Si bien ahora se avanzó en depurar la justicia, en especial el mecanismo de incorporación de los nuevos integrantes de la Corte Suprema, la verdadera independencia, el buen funcionamiento y la transparencia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial es aún una tarea no del todo cumplida. La reforma política integral está aún pendiente y persisten los problemas de representación política, no sólo a nivel de los instrumentos de elección de los candidatos (listas sábana) sino también en instancias de participación ciudadana, así como resta encarar el financiamiento y la transparencia de la actividad política.

Desde el punto de vista de la institucionalidad fiscal, la creciente restauración de la legitimidad del Estado para recaudar debe complementarse con una reforma impositiva integral con criterios de simplicidad y de equidad que incentive el trabajo, la inversión y las exportaciones, y desaliente la evasión. Deberá encararse, además, la problemática del federalismo fiscal, la descentralización de responsabilidades fiscales de los gobiernos y la discusión de la ley de coparticipación federal que otorgue al manejo de fondos centralizados un margen menos de discrecionalidad política.

 b) Incentivos económicos

 El sistema de incentivos para el desarrollo es complejo y abarca los planos político, económico, social y educativo. Los incentivos económicos deben dirigirse hacia la producción, el trabajo, la generación y distribución de la riqueza, el ahorro y la inversión.

Mancur Olson estudió la correspondencia entre incentivos y desempeño económico y observó que los sistemas de incentivos que fomentan la ganancia derivada de la depredación o de actividades rentísticas por sobre los incentivos a la producción, acaban hundiendo irremediablemente a las sociedades que los practican 4.

Actualmente los agentes económicos encuentran más incentivos para producir en Argentina. No obstante, se hace necesario generar señales de mayor previsibilidad o certidumbre a largo plazo sobre qué y cómo producir, para revertir estrategias empresariales defensivas u oportunistas, reacias a invertir en activos específicos y a apostar por el largo plazo. Estos incentivos de certidumbre en las reglas de juego futuras, en la infraestructura, en la dotación de energía, etc. son particularmente importantes para la ampliación de la capacidad de producción industrial (que restringe la oferta e impulsa el alza de precios por mayor demanda), para la producción ganadera y para toda actividad productiva que requiera horizontes previsibles para la inversión.

Por otra parte, se requiere incentivar la generación de un entramado pyme de clara especialización industrial con ventajas competitivas en series cortas de producción y con beneficios provenientes de la cooperación entre ellas para promover el desarrollo local y territorial. Más allá de los programas de apoyo vigentes, aún falta un régimen de incentivos integral para las pymes que abarque todos los aspectos de su funcionamiento (fiscal, laboral, competitivo, crediticio) y que involucre también incentivos para aquellas grandes empresas que desarrollen un entorno pyme competitivo, inclusivo e integrado a sus actividades.

Se requiere también reforzar los incentivos al trabajo, estimular a quienes brindan oportunidades laborales, promover la calificación laboral, el desarrollo de capacidades laborales y la realización personal. Los actuales "planes trabajar", por ejemplo, han sido y son necesarios como paliativo de emergencia, pero no deben perpetuarse porque no incentivan adecuadamente el trabajo, diluyen el contexto laboral, las tareas exigidas como contraprestación son difusas y los controles de las actividades se relajan. Los recursos de estos planes sociales deberían canalizarse hacia pymes y cooperativas productoras de bienes o servicios, concebidas como "contextos laborales" y obligadas a completar el monto del beneficio ofreciendo una remuneración digna con contraprestación efectiva, que las propias organizaciones laborales se encargarían de controlar. Estas situaciones deberían recibir un régimen impositivo especial y transitorio, capaz de evitar las cargas de la ley laboral actual.

Los desempleados que no estén en condiciones de calificar laboralmente para las tareas ofrecidas deberían recibir incentivos para realizar formación en instituciones que provean, no ya mano de obra, sino capacitación y educación no formal, es decir, entrenamiento en la vida del trabajo.

Del mismo modo, si una sociedad desalienta la generación de riqueza derivada de la inversión y la producción, las fuerzas económicas se despliegan deficientemente. Los mercados siguen existiendo, pero son de baja calidad, informales, oportunistas y por lo tanto no aptos para generar condiciones propicias para el desarrollo, la prosperidad y mucho menos la equidad. Deberían imitarse sin complejos los aspectos más significativos de regímenes que desincentivan las inversiones financieras de corto plazo, como ocurre en Chile y otros países. En otro ámbito, deberían establecerse instrumentos que canalicen los excedentes agropecuarios incentivando la construcción de viviendas orientadas a mitigar el déficit habitacional y no sólo aquellas de lujo que cumplen el rol de reserva de valor de la inversión (siempre que no se "pinche" la burbuja).

De poco sirven los incentivos para la generación de riqueza si no se atienden los aspectos de la distribución. Estos mecanismos deben ser compatibles con el funcionamiento eficaz de mercados de calidad, pero sin dejar de instalar cierta responsabilidad social coercitiva a través de instituciones eficaces y transparentes. La mera utilización del superávit fiscal en programas de asistencia social no resuelve integralmente el problema. Se requiere del diseño de un adecuado sistema impositivo de carácter progresivo y sesgo productivo como instrumento más eficiente para inducir procesos redistributivos.

Los incentivos para ahorrar e invertir son centrales a los efectos de financiar el desarrollo. Las reiteradas intervenciones en décadas pasadas (Plan Bonex, "corralito", "pesificación" de depósitos bancarios, entre otras), generaron incentivos negativos en aquellos que no pudieron resguardar sus activos, desconfianza y caída del ahorro y de la inversión.

 c) Inclusión social

 Los beneficios de la recuperación económica se extienden de manera muy dispar entre los distintos sectores sociales y regiones del territorio nacional 5. Pero la inclusión social es ineludible en un proceso de desarrollo integral, y habrá de ser tanto más equitativa y duradera si no se limita a garantizar empleo, alimentos, salud, educación o derechos civiles, sino también a generar condiciones para que los individuos tengan un proyecto y lo lleven a cabo.

De este modo, hacer sustentables o duraderas estas condiciones implica involucrar también a las futuras generaciones. La dimensión temporal del proyecto social obliga a generar las condiciones de igualdad o de equidad entre las generaciones actuales y venideras. Las modificaciones realizadas en la actualidad al régimen previsional deben buscar la equidad, la ampliación de la base de beneficiarios y la libertad de elección, pero sin afectar la sustentabilidad futura del sistema.

La fragmentación es enorme y general, por lo que el mapa de la inclusión deberá trazarse desde variados horizontes. Debe incluirse a la niñez, la juventud, las mujeres, los desempleados, los ancianos, los carentes de educación y los indigentes. Todos deberán estar contenidos en un proyecto de desarrollo con equidad.

 d) Inversiones

 Todo emprendimiento social de magnitud requiere financiamiento. Tan importante como el origen o la magnitud de las inversiones es la lógica subyacente a la decisión de invertir, que conlleva la presunción de un horizonte temporal extenso, el requisito de cierto grado de certidumbre y el mantenimiento de reglas. Esto genera por sí mismo efectos positivos sobre la conducta de los agentes económicos, además del impacto económico directo.

Douglass North, Premio Nobel y padre de la corriente institucional de la economía ha señalado que sólo hay desarrollo económico integral y sostenido sobre la base de inversiones a largo plazo y limitaciones a las inversiones oportunistas y a corto plazo.

Embarcada en un proceso de generación y captación de ahorro e inversión pública y privada, ¿en qué debería invertir Argentina? En capital físico, la infraestructura, activos y bienes de capital necesarios para el proceso productivo; en capital humano, esto es, educación formal y no formal, desde la escuela primaria hasta la universidad y las diversas capacitaciones laborales y profesionales; en capital social, que surge de la cooperación entre agentes económicos públicos y privados favorecidos por cercanía territorial; en capital tecnológico e innovación. En estos cuatro componentes el Estado, a través de la inversión pública, cumple un rol protagónico.

Un proceso de desarrollo integral requiere inversiones que generen empleo, impulsen actividades de especialización productiva, mejoren la oferta exportable y abastezcan al mercado interno. Para lograr ese objetivo, el ahorro y la inversión pública y privada deberán ser mayores al promedio de las últimas décadas.

 e) Innovación productiva

 La economía nacional debe identificar qué tipo de oportunidades se le presentan en estos momentos y qué es lo que podrá llevar a cabo. Para desarrollarse como una economía competitiva internacionalmente, y hacerlo de manera sustentable, no podrá mantener las actuales severas distorsiones en su funcionamiento, ni seguir apostando sólo a la exportación de productos no diferenciados (commodities). Deberá, por lo pronto, buscar la generación de ventajas competitivas dinámicas, basadas en la innovación y en la especialización de su aparato productivo para intentar proveer bienes de alto valor agregado en los mercados externos.

Argentina tiene ventajas económicas comparativas a nivel de sus recursos naturales y de la provisión de algunos insumos industriales, pero no podrán necesariamente sostenerse en el tiempo. El país cuenta aún con una dotación relativamente calificada de sus recursos humanos, pero no posee un tamaño suficientemente grande de mercado para aprovechar economías de escala, ni ha desarrollado una vigorosa burguesía nacional con buena cantidad de grandes empresas internacionalizadas de origen nacional.

Por otra parte, aún dispone de un importante sistema científico-técnico (aunque en declive y necesitado de inversión y reformas), que aún conserva capacidad e infraestructura de capital humano aplicable a la producción. A su vez, la estructura productiva descansa en centenares de miles de pymes que contribuyen, no sólo como unidades productivas, sino también como generadoras de empleo, y que funcionan como una trama de contención e integración social y territorial.

El mundo se dirige hacia una sociedad del conocimiento, por lo que el desafío será estructurar una red de capital humano, social y productivo entre empresas, actores del sistema científico-técnico y recursos humanos calificados para aprovechar ventajas en áreas de agroalimentos, biotecnología, software, química fina y bienes culturales, entre otras.

En este sentido, el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación "Bicentenario" (2006-2010) constituye una buena plataforma para apalancar un proyecto de desarrollo.

 f) Inserción internacional e integración regional

 Conviene reparar en la percepción que la población tiene de la mundialización. La sociedad argentina se encuentra hoy dividida respecto a la inserción del país en el mundo. Aproximadamente un tercio de la población aspira a integrarse. Se trata de aquellos que ya han incorporado competencias laborales y profesionales y cuya visión no hace más que expresar su integración "de hecho" al mundo. Otro tercio demanda, por el contrario, protección frente a la mundialización. Son los que han descendido abruptamente en la pirámide social y han visto menguadas sus capacidades laborales. Se sienten perjudicados por este proceso y reclaman al Estado que los proteja. Por último, el tercio restante se muestra indiferente "porque carece de una perspectiva de espacio suficientemente amplia y tiende a ser excluido en cualquier caso" 6.

Esta heterogeneidad también se observa entre los agentes económicos. En el sector industrial coexiste un grupo de empresas que creció y aumentó sus niveles históricos de competitividad hasta alcanzar estándares internacionales, con otras que desarrollaron estrategias de supervivencia y que, a pesar de mejorar su productividad, están alejadas de la frontera internacional y mantienen una escala de producción reducida y de escasa especialización. No será sencillo entonces encolumnar a todas en un proyecto de inserción internacional.

Se pueden mencionar cuatro senderos de inserción internacional. A nivel del comercio, expandiendo las exportaciones y mejorando su composición con productos de valor agregado, además de fomentar alianzas estratégicas entre las empresas del país y empresas mundiales líderes. Los flujos de capitales necesarios para un proyecto de desarrollo deberán resguardar la economía de la vulnerabilidad que generan los mercados financieros. Los flujos tecnológicos debieran promover el aprendizaje productivo a partir de la difusión de tecnologías, algunas provenientes de cierta inversión extranjera directa. Por último, la cooperación internacional debería, sin limitarse a ello, fortalecer el Mercosur para coordinar políticas comerciales complementarias.

Según Bernardo Kosacoff 7, las dimensiones del desarrollo económico para nuestro país deberían estar dadas por la capacidad de explotar las ventajas comparativas derivadas de la disponibilidad de recursos naturales y de la calificación de los recursos humanos; así como por la habilidad para desarrollar una estrategia de especialización industrial y de diferenciación de producto apoyada en las pequeñas y medianas empresas, fomentando la generación de servicios de alto valor agregado vinculados con el conocimiento.

Todo ello bajo condiciones de equidad e inclusión social y evitando opciones falsamente excluyentes; esto es: articulando políticas públicas activas en mercados de calidad institucional, integrando al agro, la industria y los servicios sobre la base de un tejido productivo con empresas grandes y pymes para favorecerse tanto de las economías de escala como de las de especialización, y llevando a cabo estrategias comerciales y competitivas integrales en las que el mercado externo no vaya en desmedro del mercado interno, donde la competitividad no venga otorgada por el tipo de cambio ni por salarios bajos, sino por la calidad del empleo y la capacidad de innovación.

El desempeño económico actual es muy bueno, pero sigue siendo el resultado de una fortísima devaluación, de bajos salarios, ventajas comparativas naturales y una favorable coyuntura internacional. Sólo apuntando a materializar las seis "I" se logrará concretar y consolidar un verdadero desarrollo integral, sostenido y sustentable. Para ello falta mucho, muchísimo, y es por eso que resulta imprescindible comenzar a avanzar cuanto antes en esa dirección. Es la gran oportunidad para Argentina.

  1. Datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos  (INDEC) del Ministerio de Economía y Producción de la Nación, www.mecon.gov.ar
  2. En febrero pasado, el brusco desplazamiento de la funcionaria a cargo del área que mide la inflación en el INDEC provocó una polémica que aún perdura y cuyo resultado ha sido una desconfianza general hacia los resultados periódicos que esa entidad da a conocer sobre la inflación. Ismael Bermúdez, "INDEC: la trastienda de una jugada que tiene un alto costo político", Clarín, Buenos Aires, 5-2-07.
  3. Hausmann, Ricardo y Sturzenegger, Federico, de la Universidad de Harvard; Dhawan, Rajeev y Jeske, Karsten, de la Reserva Federal de Atlanta; y Blejer, Mario, del Banco de Inglaterra, entre otros.
  4. Olson, Mancur, Poder y prosperidad. La superación de las dictaduras comunistas y capitalistas, Siglo XXI, Buenos Aires, 2001.
  5. Rofman, Alejandro y García, Ariel, "Reparto desigual de beneficios", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, diciembre de 2006.
  6. Mora y Araujo, Manuel, "La Argentina: una víctima de sí misma. Débil gobernabilidad y bajo consenso social", ponencia presentada en el Seminario Rusia-Argentina, Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 2002.
  7. Bernardo Kosacoff, "Desarrollo y perfil productivo", Grupo de estudio Pugwash, CEPAL, mayo de 2006. 
Autor/es Manuel San Pedro
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 94 - Abril 2007
Páginas:6,7,8
Temas Ciencias Políticas, Desarrollo, Política, Estado (Política), Economía
Países Argentina