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Atrapados en la Ley Federal
Existe en el país suficiente
consenso social respecto de la necesidad de revisar o reemplazar
las tres leyes sancionadas entre 1991 y 1995 (de Transferencia de
Servicios Educativos a las provincias; Federal de Educación y de
Educación Superior) y toda la normativa que de ellas deriva. Se
trata de revisar la legislación no sólo en los aspectos
"operativos" sino, fundamentalmente, en sus concepciones acerca de
la educación, la sociedad y el Estado. La existencia de esas tres
leyes es condición del Banco Mundial (BM) para otorgar nuevos
créditos, lo que explicaría manifestaciones de funcionarios del
área en el sentido de que "las leyes no se tocan" o "la Ley Federal no se
cambia".
A partir de los '90 desde el
Ministerio de Educación se definieron los problemas y las
soluciones. El espacio del diálogo social, del encuentro entre
diferentes concepciones, fue ocupado por "técnicos" y "expertos"
que aún siguen allí.
A partir de la política
adoptada, en cada una de las jurisdicciones (provincias y Ciudad de
Buenos Aires) se están desarrollando sistemas educativos
diferenciados respecto de la estructura, de las inversiones en el
sector, de los diseños curriculares, de la formación de los
docentes, etc. De no adoptarse con urgencia una política de fondo que
permita recuperar la unidad -respetando las autonomías en los
aspectos que corresponda- la agudización de los desequilibrios
generará consecuencias que pueden llegar a poner en riesgo la propia
existencia de un Estado nacional.
La educación técnica
Lo que sucedió con la enseñanza
técnica es una de las consecuencias de la reestructuración del
sistema educativo y, en última instancia, de una política
vinculada con el proceso de reestructuración social, económica,
política, cultural que, iniciada a mediados de los años '70, se
profundizó en la década pasada.
La Educación Técnica y la
Formación Profesional pueden analizarse tanto como alternativas
educacionales que pueden garantizar, o no, el derecho a aprender en
condiciones de igualdad real y no meramente formal, cuanto como
componentes idóneos, estratégicos, de una política nacional de
desarrollo productivo industrial y agropecuario. La historia de la
educación técnica, que se remonta a fines del siglo XIX, muestra
diversos modos en que ambos aspectos han sido encarados.
Desde el principio del
desarrollo industrial argentino la formación de técnicos de nivel
medio se realizó por medio del sistema educativo. El punto de
partida fue la creación de la actual Escuela Nacional de Educación
Técnica Nº 1 Otto Krause en 1899. Desde 1890, políticas
proteccionistas estimularon el desarrollo industrial y la
creación de escuelas de artes y oficios que, según el primer dato estadístico
disponible, tenían 290 alumnos en el año 1911. La diversificación y
mayor complejidad industrial en las dos décadas siguientes no
habrían podido ser satisfechas por la inmigración (primera fuente
de mano de obra calificada) ni por las instituciones educativas
existentes. Las llamadas "escuelas técnicas de oficio", que a
diferencia de las escuelas de artes y oficios exigían como
requisito de ingreso la escuela primaria completa, fueron creadas
en 1935 (Ley Nº 12.345): cuatro años de estudios y especialidades
relacionadas con las industrias de la madera, el hierro y la
construcción.
Durante la Segunda Guerra
Mundial continuaron creciendo las industrias que utilizaban
insumos agropecuarios, pero también las ramas metalúrgica, de
aparatos eléctricos y de vehículos y maquinarias. En forma
concurrente se modificaron y uniformaron los planes de estudios de
las Escuelas de Artes y Oficios, Técnicas de Oficios e Industriales,
que pasaron a ser denominadas Escuelas Industriales de la Nación.
En ese proceso se destacan las
políticas adoptadas en dos momentos del desarrollo industrial
argentino. El primero vinculado con la diversificación y
expansión productiva de las décadas de 1940 y 1950, con un predominio
de pequeñas y medianas empresas. El segundo, que se inicia a fines de
los años '50, con un importante desarrollo de nuevas industrias de
mayor complejidad y escala de producción. En el primer caso, la
Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP)
contribuyó a formar a una proporción importante de los
trabajadores y técnicos que requería esa etapa del desarrollo
industrial. De los 76.749 alumnos de la modalidad "Industrial"de
jurisdicción nacional en 1955, cerca del 40% cursaban sus estudios en
establecimientos dependientes de la CNAOP 1, cuya acción también
puede interpretarse como un proceso que contribuyó a la
democratización educativa y benefició a sectores sociales
emergentes del proceso de urbanización e industrialización 2. En
el segundo caso, el Estado acompañó el proceso con la creación,
consolidación y modernización de un sistema científico
tecnológico: el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas
y Técnicas (CONICET); el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA); el Instituto Nacional de Tecnología
Industrial (INTI); las carreras de Ciencias Exactas y Naturales; la
Universidad Tecnológica Nacional (UTN), y el mencionado CONET.
En 1959, con la creación del CONET,
se inició un proceso de homogeneización de la estructura
académica preexistente y se perfeccionó la articulación
horizontal con las otras modalidades de enseñanza media y con el
nivel superior, aunque este avance en la democratización formal del
sistema educativo no fue acompañado por una real igualdad de
oportunidades. Por último, el proceso de desindustrialización de
la década del '90 se tradujo en el "olvido" de la educación técnica
en la Ley Federal de Educación.
En 1993 el Banco Mundial (BM)
presentó un documento 3 en el que formulaba recomendaciones
para dos instituciones fundamentales del sistema
científico-tecnológico: el CONICET y la Comisión Nacional de
Energía Atómica (CNEA). Guiado por una lógica eficientista, proponía
la privatización del primero y la división, tercerización y
achicamiento de la segunda. Además, reforzar la necesidad de
vinculación de los organismos de investigación (incluidas las
universidades nacionales) con el sector de la producción en
términos de "eficientización y racionalización".
A lo largo de los '90 se adoptaron
en el país diferentes medidas tendientes al cumplimiento de las
recomendaciones, con graves consecuencias para el desarrollo del
sector educativo. El desfinanciamiento estatal (en magnitudes
inusuales a escala mundial) es consecuencia de las restricciones
presupuestarias y de la falta de interés por parte del sector
privado. Conviene recordar un trabajo de CEPAL-UNESCO 4 que
fundamentó muchas de las reformas educativas realizadas en
América Latina en la década del ‘90, el cual sugiere cuatro tipos de
medidas en materia de política tecnológica y de la
correspondiente infraestructura de apoyo: "Adquisición de la
tecnología extranjera más adecuada para reducir la diferencia
entre la mejor práctica local y el nivel internacional; uso y
difusión racional de la tecnología, especialmente con el fin de
reducir la dispersión de la eficiencia económica entre empresas en
diferentes sectores y entre sectores; mejoramiento y desarrollo
de tecnologías para mantener el ritmo de los avances más recientes, y
formación de recursos humanos que estén en condiciones de realizar
eficientemente las tareas señaladas".
Ese trabajo no propone acción
alguna que promueva la autonomía de los países o la elevación de su
capacidad generadora de conocimientos científicos y
tecnológicos. Por el contrario, estimula el consumo de tecnología
importada con el consecuente deterioro de los términos del
intercambio que profundiza la dependencia, condenando a los países
a mantener su papel de exportadores de commodities e importadores de productos con alto valor agregado.
La adopción de estas
recomendaciones tuvo y tiene consecuencias sobre las demandas -al
sistema educativo- de formaciones específicas para la
investigación y el desarrollo científico y tecnológico. No se
requiere de la educación superior la formación de científicos y
tecnólogos creativos y de alto nivel; tampoco de las escuelas
medias la formación técnica de cuadros calificados para operar con
esa tecnología y realizar las adaptaciones que correspondan.
La lógica del modelo industrial
de las décadas del '50 y '60 estuvo de acuerdo con la lógica del
sistema nacional de innovación y la educación técnica acompañó la
creación de los órganos competentes para el desarrollo científico-tecnológico
en las áreas productivas. Hoy esto está ausente: existe una Ley
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -sancionada en el año
2000 y aún no reglamentada- que prevé un Plan Nacional de Ciencia y
Tecnología que, de ser aprobado por el Congreso, constituiría un
marco para la recientemente aprobada Ley de Educación Técnico
Profesional.
La actualización de los planes de
estudios de la enseñanza técnica, realizada por el CONET -y
seguida en gran medida por las jurisdicciones- a mediados de la
década del '60, condujo a una estructura curricular con un doble
anclaje. La "formación práctica" y la "formación conceptual"
posibilitaron a los egresados un desempeño exitoso en los
estudios de nivel superior, así como su empleo en plantas
productivas o en oficinas técnicas. Esta propuesta sólo se
mantiene vigente en la Ciudad de Buenos Aires, Río Negro y Neuquén,
jurisdicciones en las cuales la sociedad resistió la aplicación de
la Ley Federal.
Por otra parte, las escuelas
técnicas tradicionales no están exentas de problemas de larga data.
Si bien el CONET jugó un papel innovador, estimulante, también
estuvo sujeto a condicionamientos corporativos e inercias en
materia curricular y de rendimiento escolar 5. No se trata
entonces de "nostalgias del pasado", sino de intentar una mirada
superadora de ese modelo.
El Ciclo Polimodal
En la mayor parte del país la
enseñanza técnica quedó encuadrada como modalidad del Ciclo
Polimodal con el agregado de los Trayectos Técnico Profesionales
(TTP) supuestamente organizados en función de las "necesidades
regionales". A partir de 2004 el Instituto Nacional de Educación
Tecnológica (INET) difundió documentos de trabajo que presentan
los problemas originados por la reforma educativa en términos de
dificultades en la aplicación de las normas y de diseño curricular.
Pero aunque estas dificultades existen en gran escala, la cuestión
de fondo es la inconsistencia del modelo que sustenta la reforma.
Especialistas, directivos y docentes han señalado problemas de
articulación entre la Educación General Básica (EGB) y el
Polimodal: primarización de los octavos y novenos años de estudio,
excesiva carga horaria por la suma de los TTP y la Educación Polimodal;
perfiles profesionales adoptados que fueron definidos al margen de
las reales condiciones y necesidades productivas del país 6. A
estas cuestiones se suman problemas de aplicación derivados de los
tiempos de maduración de los estudiantes, la falta de capacitación
previa de los docentes, carencias en infraestructura y
equipamiento, etc. En muchos casos los establecimientos educativos
debieron decidir por sí mismos la modalidad del Ciclo Polimodal que
adoptaban y los contenidos de los TTP. En general lo hicieron
tratando de proteger el espacio laboral de sus docentes. Todos
estos hechos han incidido negativamente sobre la calidad de la
educación y sobre el valor de los certificados de esta modalidad en
el mercado de trabajo.
Las actuales autoridades del
INET parecen conscientes de la situación que atraviesa la educación
técnica de nivel medio y han realizado estudios que describen la
situación pero, contradictoriamente, mantienen el modelo
instaurado por la Ley Federal de Educación. En una reunión con la
Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, el 9-3-05, la
directora del INET, María Rosa Almandoz, después de una minuciosa
descripción que da cuenta del estado caótico en que se encuentra la
educación técnica en el país, afirmó que "(...) si bien las
instituciones de formación de técnicos medios son las que tienen más
identidad e historia, son también las que más han sido jaqueadas y
golpeadas desde que se introdujeron los cambios en los años '90. (...)
Tenemos una dispersión muy grande de títulos. Estamos hablando de
cerca de 1.537 títulos diferentes y de 2.073 planes de estudio
diferentes. Es decir que no solamente existe una gran multiplicidad
de títulos en la forma de nombrarlos, sino que también hay planes
diferentes para un mismo título".
Nueva ley, viejas nociones
El pasado 7 de septiembre fue
sancionada la Ley de Educación Técnico Profesional (Nº 26.058) que,
llamativamente promulgada al día siguiente, no parece apartarse
de la orientación definida por las leyes de la década anterior. A
diferencia de las políticas educativas que con sus más y sus menos se
insertaban en políticas globales de desarrollo, en este caso se
trata de una propuesta acotada al objetivo de corregir aspectos de
la Ley Federal de Educación (que se mantiene) y de las graves
consecuencias de su aplicación. Sin embargo, el debate más general
sobre el futuro científico, tecnológico y productivo del país no
debería estar ausente, para no circunscribir la consideración de
la ley sólo al ámbito educativo.
Asumiendo un rasgo siempre
presente en la normativa conservadora, la ley define dos segmentos
inarticulables: por un lado el de la educación técnico profesional
de nivel medio y superior; por otro el de la formación profesional,
que ubica fuera del sistema educativo nacional. Es decir que, más
allá de declaraciones bien intencionadas, esta ley organiza
instituciones diferenciadas para la formación de adolescentes y
jóvenes provenientes de diferentes sectores y clases sociales. Por
otro lado, al enunciar los aspectos que comprende el "servicio
educativo profesionalizante" no olvida otro rasgo de la misma
tradición político ideológica: ubica, en primer lugar, a la
formación ética, aspecto éste directamente relacionado con los
valores de responsabilidad y autocontrol priorizados por el
empresariado.
Al enunciar los fines y
objetivos, la ley propone favorecer niveles crecientes de
"equidad, calidad, eficiencia y efectividad", conceptos estrella de
la política neoliberal, y "promover y desarrollar la cultura del trabajo
y la producción", ahora acompañada por la mención al "desarrollo
sustentable". Desde el punto de vista organizativo, continúa la
línea de un gobierno central fuerte que ha optado por delegar en las
jurisdicciones provinciales la responsabilidad por el
funcionamiento de las instituciones y se reserva una mayor cuota de
recursos nacionales e internacionales y de poder para regular,
reglamentar, definir criterios y parámetros, llevar a cabo
programas de formación de directivos y docentes, adquirir
equipamientos, etc. Mantiene al Consejo Federal de Cultura y
Educación como mera instancia de legitimación y aplicación de la
política educacional definida por el Poder Ejecutivo Nacional.
Si bien establece que "los planes
de estudio de la educación técnico-profesional de nivel medio
tendrán una duración mínima de seis años", la ley deja a criterio de
las diferentes jurisdicciones su estructuración. Es decir que, a
pesar de referirse a un nivel de enseñanza media, deja abierta la
posibilidad de que se mantenga la diversidad originada por
aplicación de la Ley Federal.
Ignorando la realidad
histórica, la norma enfatiza un potencial vínculo con las
empresas. Las iniciativas que tendieron puentes entre la educación
técnica y el sector productivo (Sistema de Aprendizaje de la CNAOP
en 1944; Sistema DUAL; Sistema de Crédito Fiscal que benefició a
grandes empresas), han sido poco exitosas y la formación de los
técnicos ha sido una actividad casi exclusiva del sector público.
En las últimas dos décadas el sector público atendía,
aproximadamente, al 70% de la matrícula de enseñanza media en el
total del país y casi al 90% del alumnado de la enseñanza técnica 7.
Esta realidad no se habría modificado en años recientes, según se
desprende de los datos que proporciona la información estadística
para la educación polimodal a partir del cuarto año de estudios 8.
Finalmente, al enunciar las
funciones del INET, la ley expresa la necesidad de "adecuación
permanente de la oferta educativa a las demandas sociales y
productivas". Así, el Estado se programa a sí mismo para responder a
las demandas y no para ofrecer educación a partir de un cierto
proyecto social, político, económico, cultural.
La normativa aprobada tiene pues
como consecuencia otorgar el poder real al INET. Ahora bien, ponerse
en el lugar del saber y la omnipotencia es un camino riesgoso, si esa
es la tesitura a adoptar. Cuando se diseñó y aplicó la denominada
"transformación educativa", una actitud semejante tuvo
consecuencias altamente negativas que afectaron y afectarán, de no
mediar rectificaciones, a varias generaciones.
Es posible extraer una conclusión
innegable: desde una concepción democratizadora, la denominada
"transformación educativa" de los ‘90 es un fracaso manifiesto,
observable con mayor nitidez en la educación de adolescentes y
jóvenes que abarca el territorio de lo que fuera la educación media y
que, con las excepciones señaladas, corresponde a la EGB 3 y el
Polimodal.
La prioridad debería pues pasar
por concebir una propuesta de enseñanza media integral, en la que la
enseñanza técnica se inserte. Esto sólo podrá lograrse evaluando
sustantiva y participativamente la situación actual. Es
necesario repensar una enseñanza media que asegure a una población
heterogénea mejores posibilidades de acceso al capital
cultural de la sociedad y, al mismo tiempo, se corresponda con una
estrategia global nacional de desarrollo.
- D.L.
Wiñar, Poder político y educación.
El peronismo y la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación
Profesional, Centro de Investigaciones en Ciencias de la
Educación, Buenos Aires, 1970.
- D.L.
Wiñar, op. cit., y M. Pronko, Universidades del Trabajo en
Argentina y Brasil: una historia de las propuestas de su creación:
entre el mito y el olvido, Montevideo, CINTERFOR, 2003. En el
caso argentino cabe señalar que los alumnos recibían una asignación
mensual en concepto de ayuda escolar, tanto en el caso de alumnos de
jornada completa como de medio turno. Estos últimos, menores que
trabajaban y eran remunerados por las empresas. D. L. Wiñar, op. cit.
- Banco
Mundial, "Argentina: From Insolvency to Growth", Washington D.C., 1993.
- Cepal-Unesco, Educación y conocimiento. Eje de la Transformación
Productiva con Equidad, Santiago, 1992
- Los
graves problemas de rendimiento de la E.T. perduran a través del
tiempo. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, cuando se comparan
cohortes recientes con otras de hace alrededor de treinta años se
observa que el desgranamiento (que incluye a la repetición y el
abandono) en el ciclo básico alcanzaba en ambos casos a un tercio del
total. También era elevado este fenómeno en el ciclo superior. Ver,
al respecto, D.L. Wiñar, Las
escuelas técnicas públicas de la Ciudad de Buenos Aires, U.N. de
Luján, Sec. de Educación del GCBA, 2002.
- Las
evidencias empíricas que surgen de estudios realizados por
investigadores del Centro de Estudios e Investigaciones
Laborales (CEIL/CONICET) cuestionan los supuestos en que se basan
esos perfiles. Ver Testa y otros, Programa
Cambio Tecnológico y transformaciones de los perfiles
profesionales en la industria química, CEIL/PIETTE/CONICET,
Buenos Aires, 1999/2005.
- Ministerio
de Educación y Justicia de la Nación, Departamento de Estadística
Educativa, 1986.
- Anuarios
Estadísticos Educativos, MECyT, de fines de los años '90 y principios
de 2000.
Inserción ocupacional
Vior, Susana y Wiñar, David
En nuestro país, los estudios sobre el tema son escasos, con una cobertura geográfica limitada y distantes en el tiempo. A pesar de ello, es conveniente mencionar algunas conclusiones que surgen de esos trabajos 1. Por un lado, afirman que se observa bastante dispersión entre la especialidad cursada en la educación técnica y la rama o sector de actividad en que se desempeñan. Pero cuando se consideran las tareas que realizan, una gran parte de los técnicos utiliza su formación específica y su formación tecnológica general –que les otorgan versatilidad para su desempeño en oficinas técnicas– en actividades por cuenta propia, supervisión y, también, en tareas operativas.
Una de esas investigaciones 2 realiza un análisis en el marco de las estrategias de modernización de las grandes empresas locales en los últimos 15 años y su vinculación con las configuraciones profesionales, entre ellas las de los técnicos. Las estrategias desarrolladas por las empresas operan tanto en el plano técnico organizacional como en el simbólico cultural. Respecto de las primeras, la autora señala que los saberes y las interacciones de los trabajadores se modifican drásticamente con la incorporación de la microelectrónica y la informática. El pasaje de la electromecánica a la electrónica incide sobre la desaparición de muchos puestos de trabajo. La primera requería competencias clave de ajuste que sólo la experiencia proporcionaba. De los puestos individuales se pasa a procesos continuos sobre los cuales el técnico ya no decide. Las tecnologías de la información permiten la íntercambiabilidad de los trabajadores. El control técnico y el control burocrático quitan al taller y al puesto de trabajo autonomía en los procesos y el ritmo de trabajo, que son regulados de modo sistémico.
En el plano simbólico cultural juega un papel central la lógica de la mejora de la calidad, que la tesis aborda desde una perspectiva crítica. Señala que en el neoliberalismo el concepto de calidad oculta su naturaleza política bajo un soporte técnico. En esta perspectiva, el trabajador flexible, adaptado a la competitividad vigente, autocontrolado, etc., es el modo en que se distribuye el riesgo empresario en cada grupo socio-profesional. La comunicación y la capacitación son los medios a través de los cuales se plantean las evaluaciones permanentes. De este modo la función evaluadora se instala en el trabajador mediante un comportamiento ajustado a lo instituido por la empresa.
En lo que respecta a los técnicos, los empresarios manifiestan su preferencia por los técnicos jóvenes –aun cuando no se requieran calificaciones complejas– por el grado de ductilidad para aceptar las reglas de juego de la racionalización e incorporar las competencias sociales que les son requeridas. Las demandas a la escuela están relacionadas con los saberes analíticos: capacidad de aprender y razonar, de tomar decisiones para solucionar problemas, tener pensamiento creativo, saberes asociados íntimamente con las tecnologías de la información. Los saberes específicos tienden a ser desarrollados en los sectores de trabajo, en los que los más experimentados tienen el rol de capacitadores. Pero, en el fondo, la selección se basa en el potencial de los jóvenes para acatar las reglas de juego y responder en tiempo real a los requerimientos de flexibilidad y la adaptación continuas.
A partir de las conclusiones a las que arriba la tesis de Figari, es necesario preguntarse: ¿cuál debería ser el papel de la educación respecto de esta realidad? Acercar la enseñanza a la lógica de la producción, ¿no convalida y avanza en el proceso secular de expropiación de conocimientos del trabajador por parte de las estructuras técnicas y de conducción de la empresa? Una sólida formación en los principios científicos y tecnológicos que puedan ser enseñados en el nivel medio parece ser el antídoto adecuado para oponerse a ese proceso y la garantía para una exitosa continuidad de estudios en el nivel superior. De igual modo, la educación debería favorecer una actitud crítica frente a las nuevas formas de organización y control del trabajo.
- M.A. Gallart, Veinte años de Educación y Trabajo. La investigación de la formación y la formación de una investigadora, CINTERFOR/OIT, Montevideo, 2002, y M. Spinosa, La formación del saber técnico, entre la escuela y la empresa. Estudio de casos sobre los técnicos químicos, Tesis de Maestría, UBA, 2004.
- Claudia Figari, Saberes, sujetos y posiciones en el nuevo orden empresario: dispositivos de control y configuraciones profesionales emergentes, Tesis Doctoral, UBA, Buenos Aires, 2004.
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