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Recuadros:

La conquista del Lejano Oeste

Como en las viejas películas del Far West, en las que la “fiebre del oro” empujaba a millares de individuos hacia el sueño de la rápida fortuna, Argentina ha devenido el nuevo Eldorado, aunque esta vez como coto exclusivo de grandes empresas multinacionales. El oro de la cordillera y precordillera desató una carrera entre las grandes corporaciones extranjeras y fijó en el país la nueva frontera minera. Espectacular crecimiento de un sector que cuenta con inmensas ventajas, apoyo internacional y la menor injerencia posible del Estado y la sociedad civil.

Argentina se transformó en un país de importancia en la minería mundial en 1997, cuando la mina Bajo la Alumbrera entró en actividad en la provincia de Catamarca. Hasta entonces la minería consistía esencialmente en la explotación tradicional de minas subterráneas enfocadas en los minerales usados para la construcción y la industria. El panorama actual no podría ser más diferente: gigantescas minas a cielo abierto van tomando cuerpo en todo el país, mientras cientos de proyectos esperan ser aprobados por la Secretaría de Minería de la Nación. El crecimiento del sector es tal que en el último año las inversiones aumentaron un 56,6% respecto de 2005. Por su parte, el crecimiento de las inversiones acumuladas en el período 2003-2006 supera el 490% 1.

Según un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 2 durante la década de los '90 América Latina se convirtió en el principal destino de las inversiones en minería aurífera del mundo y Argentina, a su vez, en uno de sus principales receptores. La Secretaría de Minería argentina estima que el crecimiento acumulado de proyectos para el período 2003-2006 se sitúa por encima del 800%. Esas inversiones, como la mayoría de los proyectos, están dirigidos a la extracción de oro y, en menor medida, de plata, cobre y metales estratégicos de muy alto valor utilizados en la industria aeroespacial de los países desarrollados. A diferencia de las de la minería tradicional, estas explotaciones constituyen casi exclusivamente minas a cielo abierto que utilizan el método de lixiviación en pilas con soluciones de cianuro (ver pág. 14) en procesos altamente contaminantes que plantean el riesgo de catástrofes ambientales si no son rigurosamente controlados.

El oro, reserva de valor internacional, tiene escasos usos industriales. Se lo utiliza para la joyería, pero sobre todo se lo atesora en los bancos centrales y su gran liquidez lo asemeja más a un instrumento financiero sólido que a una materia prima. De hecho, esta nueva fiebre del oro no es casual: a medida que el dólar y los bonos del tesoro estadounidense se devalúan, el precio del oro se ha disparado, pasando de un valor de 277 dólares por onza en 2002 a 630 dólares en la actualidad. Sin embargo, la ley argentina prohíbe explotarlo al propio Estado (Art. 9 y 346 del Código Minero).

Paradigma de explotación

A principios de la década menemista, un grupo de empresarios y políticos concibió una estrategia clara para apropiarse de uno de los últimos grandes recursos no renovables del país, a través de un mercado altamente concentrado y en condiciones muy ventajosas. Promovieron la creación de un marco jurídico que contemplara el ingreso de la gran minería mundial en Argentina bajo el paradigma neoliberal de explotación de los recursos naturales: las mejores condiciones posibles para las empresas involucradas y la menor injerencia posible del Estado y de la sociedad civil. Un impulso determinante a la ingeniería jurídica y técnica necesaria llegó por medio de dos grandes préstamos del Banco Mundial en 1996 y 1998, de 30 y 39,5 millones de dólares respectivamente.

La altísima concentración del sector a nivel mundial, sumado al hecho de que el oro es un recurso natural que no tiene un uso social ni industrial indispensable y se explota en zonas muy alejadas de los centros urbanos, contribuyeron a que el sector y las leyes que reglamentan la actividad minera se hayan desarrollado en las sombras y con una muy baja exposición pública.

En este contexto, el viejo Código Minero ha sido modificado en varias ocasiones, comenzando por la Ley 24.196 de Inversiones Mineras del año 1993. Una lectura cronológica de la sanción de las leyes no deja lugar a dudas sobre su intencionalidad: recién en 1995, dos años después de que se legislara cómo se haría el reparto de las riquezas mineras y quiénes tendrían el control político del proceso, se sanciona la Ley 24.585 de Protección Ambiental en Materia Minera, que incorpora, al igual que legislaciones más avanzadas, los principales aspectos medioambientales de la industria, con llamativas omisiones como la de reglamentar el cierre de las minas. La diferencia es que no los hace instrumentar por organismos técnicos políticamente independientes y efectivamente capacitados, lo que hace difícil su ejecución.

Así, el financiamiento del Banco Mundial endeudó al país en 80 millones de dólares para diseñar y -según la terminología del Banco- "reconvertir" al sector, definiendo quiénes y cómo se quedarían con los recursos minerales mediante una legislación sorprendentemente similar a todas aquellas del Tercer Mundo en donde el BM intervino en el diseño de las políticas públicas del sector.

En el reporte del BM de 1998 que aprueba el crédito para la entonces Subsecretaría de Minería de la Nación el organismo admite -a pesar de estar directamente involucrado desde 1991 en el diseño e implementación de las políticas del sector-, que los estudios de impacto ambiental han sido procesados "a pesar de la relativamente débil capacidad y nivel técnico de las Unidades de Manejo Medioambiental Provinciales" 3, lo que sugiere que el propio Banco no se interesó en los aspectos sociales y ambientales hasta prácticamente una década después de haber impulsado la explotación y apropiación del recurso por las grandes corporaciones, en las cuales tiene un interés económico directo, a través de su brazo inversor, la Corporación Financiera Internacional (CFI). Irónicamente, el proyecto está catalogado bajo el ya famoso lema de la institución de "reducción de la pobreza"...

Negocio fabuloso

Resulta ilustrativo que la aduana no haya tenido durante casi una década, desde la entrada en vigencia de las Leyes 24.196 y 24.224, un simple laboratorio para determinar la cantidad de minerales que eran efectivamente sacados del país, remitiéndose para esto a una declaración presentada por las empresas mismas preparadas en laboratorios extranjeros.

La minería se encuentra protegida por una legislación tan favorable al interés de unas pocas empresas, que no puede ser explicada racionalmente desde un punto de vista económico. Las empresas mineras cuentan, entre otras ventajas, con estabilidad fiscal por treinta años, lo que implica que no podrán ver afectada su carga tributaria o arancelaria, ni disminuir sus beneficios, ni ver modificado su régimen cambiario pudiendo, además, deducir del cálculo del impuesto a las ganancias el 100% del monto invertido en determinar la factibilidad de un proyecto que incluye las actividades de prospección, exploración, estudios especiales, plantas piloto e investigación. Asimismo, las inversiones en infraestructura también pueden ser amortizadas del impuesto a las ganancias y en virtud de la Ley 24.228 sobre Acuerdo Federal Minero, las provincias y el Estado Nacional acordaron eliminar todo gravamen y tasa municipal e impuesto a los sellos. Además, las empresas están exentas de aranceles y tasas aduaneras, por lo que no pagan derechos de importación o de todo otro gravamen, derecho o tasa de estadística por la importación de bienes de capital, equipos o insumos. También están exentas del impuesto al cheque y a los combustibles, se encuentran especialmente favorecidas por la exención de retenciones a las exportaciones y por el trato diferencial a sus ganancias, ya que pueden transferir al exterior el capital y las ganancias en cualquier momento y sin pagar cargas o impuestos sobre dichas transferencias, sin tener que liquidar las divisas ni ingresar al país el 100% de lo producido por sus exportaciones.

En octubre de 1999 la Ley 25.161, modificatoria de la Ley 24.196 de Inversiones Mineras, agregó más incentivos, sin mayor fundamento, para las multinacionales mineras aún reticentes. A partir de esta modificación las empresas del sector podrán también deducir de las regalías -ya ínfimas de por sí- los siguientes gastos: costos de transporte, flete y seguros hasta la entrega del producto logrado, los costos de trituración, molienda, beneficio y todo proceso de tratamiento que posibilite la venta del producto final, los costos de comercialización hasta la venta del producto logrado, los costos de administración hasta la entrega del producto logrado, menos los correspondientes a la extracción, y finalmente los costos de fundición y refinación. En otras palabras, se puede dar el caso de que si los costos de comercialización involucraran a un trader en Londres o New York que cobra por sus servicios tres millones de dólares, éstos se pueden deducir de lo que queda en el país de las regalías...

Cuando se trata de valiosos recursos naturales no renovables, no es necesario atraer inversiones; muy por el contrario, éstas se dirigen por sí mismas hacia el recurso, tanto en el marco de la más estricta de las legislaciones y controles, propias de los países avanzados, como en el de los más recónditos rincones del planeta, tengan estos últimos ventajas, desventajas o aun guerras civiles. El discurso imperante de los años '90 legitimó la apropiación de los recursos de los países subdesarrollados mediante la retórica de la atracción y la seguridad jurídica de las inversiones extranjeras, cuando en realidad su explotación es generalmente un negocio fabuloso hasta en la más desventajosa circunstancia jurídica o política. Confiar en que sin controles estrictos por parte del Estado las empresas van a cumplir leyes muy laxas y responder a cuestionados organismos de control es cuanto menos ingenuo, máxime teniendo en cuenta que algunas de estas empresas están involucradas en graves hechos de fraude en Canadá y de contaminación y violación de derechos humanos en África y Asia.

Las empresas mineras funcionan en Argentina con un contacto económico mínimo con su entorno. Los métodos actuales de explotación y la legislación vigente hacen que la extracción del oro del subsuelo no se inserte dentro de una cadena productiva amplia e integrada económicamente. ¡Los proyectos actualmente en funcionamiento ni siquiera prevén el proceso de los minerales en el país! Debido a que la tecnología necesaria se importa al país libremente y el proceso industrial y las ganancias son llevados al exterior, lo que queda en el país es la regalía de un máximo del 3%; el costo de la mano de obra local más una módica actividad económica generada con la compra de insumos de escaso valor industrial provistos por empresas locales, sumas muy marginales respecto del valor de los recursos extraídos.

¿Para quiénes brilla el oro?

En los últimos dos años, ante la concreción de cada nuevo proyecto, los principales medios de comunicación han aclamado las cifras multimillonarias que se invierten en el sector, al tiempo que varias voces de la industria remarcaban que la minería ya superó en exportaciones al tradicional sector cárnico o difundían las impresionantes cifras que demuestran su notable crecimiento anual.

Pero un análisis más pormenorizado muestra una realidad muy diferente. En la recientemente inaugurada mina Veladero, explotada por Barrick Gold en la provincia de San Juan, se hizo público que se esperaba que el valor de los minerales extraídos y una vez procesados fuera del país fuese aproximadamente de 12.000 millones de dólares. A cambio de semejante riqueza la provincia de San Juan espera recibir como regalía, a lo largo de 20 años, 70 millones de dólares... 4. La situación de Veladero no es una excepción; esta cifra irrisoria es reflejo del porcentaje que las corporaciones multinacionales deben pagar por todo concepto, según la ley vigente, por la apropiación de un recurso no renovable. Además, el Estado no ejerce un verdadero poder de policía que asegure que la ya de por sí exigua regalía sea efectivamente representativa de la cantidad real de minerales extraídos y sacados del país. Del mismo modo que las empresas petroleras, las mineras dan cuenta de sus exportaciones mediante una simple declaración jurada...

La respuesta es evidentemente que no. Un muy alto porcentaje de todo el valor de los minerales extraídos nunca verá el suelo ni el sistema financiero argentino. Se trata entonces de un acuerdo muy particular que transfiere el riesgo al Estado, al reasegurar éste por treinta años a las corporaciones multinacionales frente a todo lo que previsiblemente pueda afectar sus inversiones, sus ganancias, su rentabilidad y hasta el mínimo riesgo eventual. Un verdadero capitalismo de rapiña.

Debido a que la minería en gran escala requiere de cuantiosas inversiones iniciales, tiene sentido que la legislación impulse la iniciativa privada y el capital de riesgo en el sector como una opción más entre otras posibles formas de explotación, pero no así que ésta sea la única forma legítima por expresa normativa, en detrimento de la participación de otros actores. En otros países existen empresas mineras estatales y de participación mixta (el ejemplo es el cobre en Chile, que ni Augusto Pinochet se atrevió a privatizar), que son exitosas y competitivas y están sujetas a un proceso de control que contempla los diferentes intereses en pugna. Se favorece así una política pública más transparente respecto de un recurso estratégico.

Bien al contrario, los procesos cerrados, en los que la legislación no permite un chequeo de otras fuerzas e intereses que no sean los que están designados a priori para tales efectos, incentivan prácticas que se alejan del bien público, a medida que controladores y controlados se encuentran separados por una línea cada vez más difusa.

Materias primas y desarrollo

Mientras el precio de los minerales en el mercado internacional sigue incrementándose sostenidamente empujado por la gran demanda de China, India y otros países emergentes, la oferta no puede reaccionar con suficiente velocidad a este nuevo escenario, por lo que las empresas del sector amasan verdaderas fortunas. Las operaciones de la anglo-australiana BHP Billiton en Chile la convierten en la empresa más rentable de América Latina; sin embargo, su masa salarial es de 70 millones de dólares, ¡menos del 1% de las ganancias del grupo y sus socios! 5. Éste no es un dato menor, ya que las empresas buscan una amplia legitimación social mediante la promesa de creación de puestos de trabajo, especialmente en las zonas más pobres y alejadas de las grandes ciudades, donde la llegada de los nuevos emprendimientos suele dividir a las comunidades entre quienes los apoyan por las oportunidades laborales que prometen y quienes prefieren no arriesgar el futuro ante la amenaza de contaminación y la pérdida de los medios de vida sustentables, como la agricultura y el turismo.

Las externalidades de la gran minería son tan altas, que desarrollar el sector como política de Estado priorizando los puestos de trabajo y las inversiones requiere de una seria reconsideración de los costos y beneficios que otorga el marco jurídico actual. La industria minera emplea en el mundo al 0,9% de los trabajadores; sin embargo según la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es responsable por el 5% de las muertes laborales reportadas y dadas las prácticas del sector en los países en desarrollo, el número suele llegar hasta el 7% teniendo en cuenta las muertes no reportadas y la alta morbilidad de los trabajadores por las enfermedades laborales que se manifiestan tardíamente. Además, Argentina no ratificó la Convención Nº 176 sobre "Seguridad y salud en las minas a cielo abierto" de la OIT, a pesar de que el texto es operativo desde 1991 para los países que quieran ratificarlo.

Por otra parte, las experiencias de otros países parecen no haber suscitado el interés de los legisladores locales a la hora de reglamentar el sector. En los países desarrollados, la minería a cielo abierto surgió a mediados de la década del '70. Si se tiene en cuenta que estas minas tienen una vida útil promedio de 20 años, allí pueden estudiarse los primeros resultados económicos, sociales y ambientales de esta tecnología. A modo de ejemplo, en 1992 la pequeña mina de Summitville, en Colorado, Estados Unidos, que sólo pudo explotar minerales por un valor de 130 millones de dólares, significó para los contribuyentes locales un costo de 200 millones de dólares (hasta la fecha) para limpiar el río Alamosa, contaminado con cianuro desde el primer día de operaciones. Los ejemplos abundan, y queda claro que las ínfimas regalías que van a dejar los nuevos megaproyectos de la cordillera no podrían cubrir el costo de la más mínima eventualidad o accidente. Se trata del gran saqueo del último recurso natural de la Argentina, "el cofre sellado de la minería Argentina", como dijo Joaquín V. González al hablar de las riquezas del país. Un cofre que se está comenzando a abrir. 

  1. Información provista por la Secretaría de Minería de la Nación.
  2. Ariela Ruiz Caro, Situación y tendencias de la minería aurífera y del mercado internacional del oro, Cepal, Naciones Unidas, Santiago de Chile, julio de 2004.
  3. Argentina: Second Mining Development Technical Assistance, Report Nº 6709, World Bank, Washington DC, 1998.
  4. "Arrancó la mina de oro Veladero", Clarín, Buenos Aires, 12-10-05.
  5. "Chile: huelga en la mayor mina de cobre del mundo", Clarín, 27-8-06.

Ola minera neoliberal en América Latina

Gutman, Nicolás

La situación argentina no es la excepción, sino la regla. Las leyes que regulan la industria minera en países tan diversos como Perú, Guatemala, Filipinas o Indonesia tienen tantas similitudes –todas producto de reformas hechas con pocos años de diferencia durante la década de 1990– que es muy difícil no encontrar en ellas las huellas digitales del Banco Mundial. Pero más allá de las leyes, impresiona el paralelismo de lo que sucede en América Latina a la hora de ver quiénes ganan con la extracción de la riqueza de la tierra.
Cuando la mina Yanacocha se instaló en 1993 a una hora de ruta al norte del pueblo de Cajamarca, Perú, los habitantes se entusiasmaron con la llegada del ansiado desarrollo y los puestos de trabajo que la mina traería. Las promesas seguían sin materializarse cuando el 2 de junio de 2000 corrió la voz de que un camión de la mina, la segunda mayor de oro del mundo, venía desde hacía varios kilómetros derramando una sustancia a través de los pueblos de San Juan, Magdalena y Choropampa. Varios vecinos entraron en contacto con la llamativa sustancia, que resultó ser mercurio… Choropampa se convirtió en un desastre ambiental. Martina, una de sus habitantes, recuerda que “brillaba como un espejo, como algo hermoso” y que “los niños la juntaban en botellas y jugaban”. Aproximadamente 925 personas fueron afectadas y muchos de quienes fueron envenenados con mercurio todavía sufren sus efectos. La empresa y el Banco Mundial, propietario minoritario de la mina a través de la CFI, lograron arreglos extrajudiciales con los afectados ofreciéndoles un pequeño monto de dinero a cambio de no accionar en su contra en la justicia. Una jugada cuanto menos llamativa la de dejar sin acceso a la justicia y a una reparación digna a los más pobres para una institución que proclama “trabajar por un mundo sin pobreza”.
Fue en Cajamarca, en 1532, donde Atahualpa, el último emperador Inca, ofreció a los conquistadores españoles un cuarto lleno de oro a cambio de su libertad. Francisco Pizarro se quedó con el oro y ejecutó a Atahualpa. 475 años después las mayores corporaciones estadounidenses y canadienses siguen extrayendo miles de millones de dólares en oro y metales preciosos; los pueblos cercanos siguen tan pobres como siempre.
Los servicios públicos de Cajamarca se encuentran colapsados por el incremento de trabajadores que llegan enfermos de la mina, y los campesinos denuncian que el agua baja de la montaña “color marrón”. Cuando la empresa decidió extender la mina al cerro Quilish, sin más esperanzas infundadas y con el sabor amargo de las promesas incumplidas, los pobladores de la zona bloquearon las rutas para impedirlo. Saben que el desarrollo es sólo para unos pocos y que cuando se acabe el oro, sus tierras cultivables van a estar arruinadas y no van a valer nada.

Amenazas, dádivas y violaciones de derechos. El caso de Guatemala –reformuló sus leyes mineras en 1997–, donde las mineras pagan una regalía saqueadora del 1%, es también ilustrativo. En 2003 la empresa canadiense Canadian Glamis Gold Ltd. obtuvo el permiso para explotar la mina Marlin, en el sur del país, con reservas superiores a 2.000 millones de dólares, pese a que la población, en su mayoría campesinos de subsistencia de las etnias indígenas Mam y Sipakapense (en una región donde un 95% de la población vive en situación de pobreza extrema), se oponía al proyecto. Unos meses después la empresa recibió 45 millones de dólares de la CFI.
En un clima enrarecido, en enero de 2005 más de 1.300 soldados y policías chocaron violentamente con los pobladores que bloqueaban pacíficamente la ruta Panamericana en protesta por la instalación de la mina, con un resultado de varios heridos y un campesino muerto y la comprobación de los planes para matar al obispo del pueblo de San Marcos, quien se oponía activamente a la mina.
En noviembre de 2004, representantes de las comunidades indígenas de Sipacapa y San Miguel Ixtahuacán pidieron al Banco Mundial que se suspendiera el crédito de 45 millones de dólares de la CFI a la compañía Exploradora Montana S.A., por violar el artículo 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y que la licencia fuera revocada. En 2005 también se presentó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas en Ginebra (Suiza) un informe de la represión a las protestas de los campesinos.
La Procuraduría de Derechos Humanos de ese país y varias Organizaciones No Gubernamentales internacionales concluyeron que la mina aurífera a cielo abierto Marlin violaba los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en lo referente al derecho al agua y a los alimentos, como así también el artículo 169 de la OIT, que reconoce el derecho de los pueblos indígenas a ser informados y consultados previamente.
A pedido del Banco Mundial la minera creó, a través de una organización estadounidense, la “Fundación Sierra Madre” para, en sus palabras, ayudar al desarrollo sustentable de la comunidad. Los proyectos de la fundación eran, por ejemplo, una panadería o cursos de costura, para los que las mujeres debían comprar las máquinas de coser a la propia fundación. Ésta dependía por completo de la minera y se centraba más en promover sus intereses en la región que en el bienestar de los pobladores. Por ejemplo, la empresa organizaba reuniones en las que los pobladores firmaban para recibir almuerzos gratis, firmas que después eran utilizadas como prueba de que habían informado a la población y obtenido su consentimiento para el proyecto.
Las comunidades llevaron a cabo un referendo, en el que un 96% de la población se manifestó contraria a la mina, a pesar de las amenazas y la violencia contra los opositores al proyecto. Sin embargo, y en contra de la posición de la Corte Constitucional de Guatemala, el gobierno nacional desestimó el referendo como no vinculante.
En el Valle de Siria, Honduras, donde la misma empresa tiene una mina a cielo abierto, los pobladores están sujetos a las mismas tácticas de amenazas, dádivas a los líderes comunitarios y pequeños regalos y prebendas a pobladores y funcionarios locales. La empresa se defiende cínicamente, afirmando que quienes se oponen a la minería lo hacen en contra de los pobres, sin mencionar, por ejemplo, que Caritas Honduras denunció que más del 70% de la población del Valle sufre severas enfermedades dermatológicas desde que la mina comenzó a operar en 2001 y que el uso de agua subterránea es tan intenso que ya secó varios ríos dejando a los campesinos al borde de la pobreza y el desamparo más absolutos.


Esquel dice “No a la mina”

Gutman, Nicolás

En marzo de 2003, el pueblo de Esquel, conocido por sus atractivos turísticos como el centro de ski de La Hoya y el Parque Nacional Los Alerces, además de una actividad económica centrada en la agricultura y el turismo, decidió decirle no a la explotación de un yacimiento de oro y plata localizado a 6 kilómetros de la ciudad, entonces en manos de la empresa Meridian Gold de Canadá.
Los vecinos constituyeron un movimiento transversal, que integra a todos los sectores sociales de la localidad y en un debate público sin precedentes optaron por rechazar, a través de manifestaciones masivas, la instalación de la mina en favor de un desarrollo local más equitativo y sustentable. Sin embargo, la lucha se reveló desigual frente a los recursos de las grandes corporaciones para decidir cuándo y dónde explotar los recursos minerales.
El 23-3-03 el 81% de los habitantes de Esquel votó en contra de la instalación de la mina, en un plebiscito no vinculante. Sin embargo, todavía no esta dicha la última palabra, y las denuncias por violencia e intimidación a aquéllos que se oponen a la mina ya son parte de la vida de Esquel 1.

  1. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación rechazó un recurso de queja de la empresa El Desquite S.A. y dejó firme la prohibición de “desarrollar trabajos de explotación de un yacimiento a cielo abierto con la utilización de cianuro en los procesos de producción”, Página/12, Buenos Aires, 18-4-07.


Autor/es Nicolás Gutman
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 95 - Mayo 2007
Páginas:12,13,14
Temas Nueva Economía, Política
Países Argentina