Le Monde diplomatique ÍndicesBúsquedaEste cdAyuda  
Home

Neoliberalismo y provincialización

Apoyándose en una interesante y polémica interpretación de los antecedentes históricos, el autor critica la provincialización de los recursos energéticos y la asimila a la privatización. El actual gobierno profundiza esta política, o en todo caso nada hace por revertir el proceso de desnacionalización iniciado en 1976 por la dictadura y completado por el gobierno de Carlos Menem en la década del ’90.

El programa de privatización y aniquilación del Estado como gestor, contralor y planificador del sector retoma su cauce en 1989 con las Leyes nacionales 16.696 (de Reforma del Estado); 16.697 (de Emergencia Económica) y los decretos 1.055, 1.589 y 1.212. Prosigue con la conversión de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) en sociedad anónima y la fijación del cronograma de privatizaciones para el sector, para cerrarse en 1992 con las Leyes 24.076 (privatización de Gas del Estado) y 24.145 (privatización de YPF S.A. y federalización de los yacimientos de hidrocarburos). No obstante haber privatizado las dos empresas claves del sector, el programa petrolero neoliberal habría quedado inconcluso sin la reforma a la Constitución Nacional de 1994 y su artículo 124, que sustenta el aspecto "federal" del dominio jurídico de los hidrocarburos.

Al ahondar la política del ministro de Economía de la dictadura militar (1976-83) José Alfredo Martínez de Hoz, erigiendo su sustento jurídico-constitucional y provincializando el recurso, el ex presidente peronista Carlos Menem daba el golpe de gracia al sector.

Los dos pilares de la estrategia fueron la aniquilación del Estado (desestatización) y la provincialización (descentralización-desnacionalización) de los recursos naturales e instrumentos socioeconómicos vitales. La lección histórica aprendida del peor golpe recibido por el liberalismo argentino, la unificación nacional en 1880, había sido asimilada. Diezmar al país era cuestión de combinar la demolición del Estado, la disgregación nacional y la pauperización del Interior.

Federalismo verdadero

Luego de la derrota de las tendencias político-ideológicas de Mariano Moreno y Manuel Belgrano, el monopolio del Rey fue reemplazado por el de la oligarquía porteña. Así comenzó la escisión de Buenos Aires del resto de las provincias, que para subsistir y prosperar requirieron enajenar la riqueza nacional a través del control de la aduana. El partido político de esa oligarquía estaba constituido por comerciantes e importadores (apoyados a su vez por los ganaderos) e interesada en el tráfico con Inglaterra y en el comercio exterior en general. Su más ilustre representante, Bernardino Rivadavia, será el auténtico fundador del Partido Unitario y precursor del mitrismo. Fue entonces en oposición a éste que emergió el verdadero federalismo, precisamente como la expresión y el accionar contrarios al despojo de la riqueza argentina por una sola provincia: la de Buenos Aires. En su lugar se propuso su redistribución equitativa entre todas las provincias confederadas, esto es, entre las masas excluidas y despojadas del Interior.

Si el federalismo popular (de masas) nació justamente en respuesta al unitarismo porteño, invocarlo como mecanismo para la apropiación provincial de un determinado recurso resulta al menos tan absurdo como cínico. Que los hidrocarburos queden en manos exclusivas de la provincia que los contiene (provincialización), como hizo la Buenos Aires del siglo XIX con la aduana, es hacer federalismo "de opereta"; es contribuir a la desintegración territorial y al equívoco de creer que el federalismo consiste en el derecho de cualquier gobernador a contraer empréstitos extranjeros, a enajenar el subsuelo o a hacer de su territorio un feudo inexpugnable.

Avalar esta última posición implica adherir al modelo de país unitario-neoliberal, históricamente opuesto a la industrialización, al nacionalismo democrático y a la participación del Estado como motor indiscutible del desarrollo socioeconómico colectivo (modelo federal-nacional). En este sentido, quizás resulte clarificador observar la genealogía jurídico-constitucional de uno y otro (cuadro 1).

Estudiar dialécticamente el antagonismo entre provincialización y nacionalización permite descubrir sus influjos histórico-políticos, antagónicos aunque concurrentes desde 1810. Como se advierte en el cuadro, se subrayaron especialmente la reforma de 1994 y las Constituciones de 1853 y 1949, pues sintetizan la plataforma ideológica propia de cada modelo. Por ejemplo, existe una clara coincidencia entre el Código de Minería (CM) de 1886, el preámbulo de la Constitución de 1853 y la reforma de 1994. El CM prohibía al Estado explotar o disponer de las minas, definición presente en la Constitución de 1853 que, como coherentemente señala Guillermo M. Yeatts,  "logró sentar las bases para el crecimiento económico creando instituciones fundamentales. (...) La propiedad privada, la seguridad de las personas, los límites impuestos a la actividad gubernamental, la libertad de comercio y la supresión de aduanas constituyeron poderosas instituciones que estimularon la actividad adormecida por siglos de legislación colonial" 1.

Se comprende así la inclinación de esta "gente culta" por el federalismo "de opereta" y la privatización de los '90. Si bien el gobierno peronista de Carlos Menem arruinó social y económicamente a Argentina toda, el interior del país fue devastado sin misericordia. Defensor de un modelo perfectamente definido, ese gobierno volcó el espíritu secesionista y liberal de la Constitución de 1853 a la reforma del '94, que "legalizó" el programa privatizador y provincializador. En efecto, el artículo 104 de la primera es exactamente igual al 121 de la segunda. El texto común expresa: "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".

Así pasamos del modelo unitario-neoliberal de los Yeatts, Martínez de Hoz, Menem, etc., al modelo opuesto, representado por la Constitución de 1949 y su artículo 40, del cual se abastecerán (en su concepto sobre la propiedad nacional -nacionalización- de los recursos naturales estratégicos), las leyes de los años 1958 y 1967 2. Como señaló Carlos Tagle Achával: "La Constitución de 1949 implicaba una concepción sobre la actividad privada y la del Estado, en el campo económico, totalmente diferente y de sentido más progresista que la de 1853" 3. Arturo Sampay, padre de la Constitución de 1949, expresó: "(...) la nacionalización o estatización de los servicios públicos -que es lo mismo- (...) permite fijar el precio y la distribución del servicio (...) por criterios de utilidad social" 4.

En suma, reconocer la contradicción entre esos dos modelos y extrapolarla a la disyuntiva provincialización-nacionalización, permite: 1) distinguir la ideología política, el concepto y rol del Estado afines a cada una; 2) recuperar la noción de "federalismo" al quitarle la pátina liberal progresista, atribuyéndole un origen histórico definido y una política económica propia: la de asegurar el desenvolvimiento regional a través de la participación del Estado empresario y garante de la justicia social.

Cambio de objetivos

En 1862 el Poder Ejecutivo encomendó al político y diputado de minas sanjuanino Juan Domingo de Oro la redacción y elaboración del CM. Dicho proyecto, presentado a la comisión revisora en 1863, no fue tratado en el Congreso y quedó aplazado a causa de la oposición de las provincias.

La objeción no se explicaba por cuestiones de federalismo, sino por décadas de desconfianza de los caudillos provinciales hacia la Buenos Aires unitaria. Cabe recordar que coincidentemente con la elaboración del CM, el "gobierno federal" de Mitre -haciéndose eco de las recomendaciones sarmientistas de "no economizar sangre de gauchos" y de "quemar ordenadamente todos los edificios públicos de Paraná" 5- endeudaba al país con empréstitos de la banca londinense y abría las puertas de la aduana a las importaciones masivas de manufacturas y a los capitales extranjeros, eliminando cualquier posibilidad de desarrollo regional. Mientras tanto, Vélez Sársfield, padre del Código Civil de 1864, declaraba el principio rector de la política del gobierno: "Buenos Aires es piedra fundamental sobre la cual se construirá la nacionalidad argentina en todas sus relaciones interiores y exteriores" 6.

La irresolución del enfrentamiento gobierno nacional-provincias, trasladada al plano minero, demoró una década la reforma del CM. Sus puntos sobresalientes: la provincialización del recurso y la prohibición del Estado de explotarlo o disponer de las minas.

Habrían de transcurrir casi veinte años para que el descubridor del petróleo en  Argentina, el ingeniero Enrique Hermitte, propusiera desde 1905 las primeras reformas al CM. Apenas dos años antes del hallazgo se logró la incorporación de la Ley de Tierras y con ella la habilitación estatal para crear reservas fiscales y explotar los yacimientos por descubrir.

Si las reformas de Hermitte al CM fueron incorporadas con éxito, los próximos intentos tendientes a profundizar la intervención estatal y la nacionalización de los recursos chocaron de bruces con una barrera infranqueable. En efecto, entre 1907 y 1930, una sucesión de acontecimientos trascendentales, entre los que vale destacar la creación de YPF por Enrique Mosconi y Alonso Baldrich, agudizaron la división provincialización-nacionalización a extremos inéditos. Fue durante ese período que el concepto de federalismo esgrimido por las elites provinciales del Interior, en connivencia con el capital extranjero y con ciertas facciones liberales porteñas, renunció a su sentido original. Las clases sociales y los objetivos detrás del federalismo habían cambiado.

Casi un siglo de postración, prácticamente nulo desarrollo de las fuerzas productivas y la falta de una economía convergente hacia un centro interior fundado en la producción capitalista industrial, engendraron en ciertas provincias (sobre todo del noroeste) oligarquías exportadoras contrarias a la unificación nacional. Nada les importaba a sus referentes incorporarse a un mercado centralizado, mucho menos comandado por un gobierno como el yrigoyenista, pues ello implicaba perder los resortes económicos que los alternaba indefinidamente en el poder.

Como sintetiza magníficamente Yeatts: "Una vez más, el único freno a la política estatizante fue el federalismo. Una vez más, durante los debates parlamentarios de 1927 y 1928, en los que se discutió y dio media sanción al proyecto del monopolio petrolero estatal, se repite la existencia de la aproximación entre empresas privadas y elites provinciales, que juntas levantaron las banderas del federalismo y de la defensa de los derechos constitucionales provinciales" 7.

Es la propiedad pública del subsuelo (derivada del sistema regalista español) lo que habilita la intervención del Estado y por ende su accionar: estatizar y centralizar recursos y mercado. La intervención del Estado en un país federal promueve la unificación de la nación.

En consecuencia, se puede afirmar que ha sido la herencia española la que actuó como freno histórico a la privatización del subsuelo. Sin embargo, producto del igualmente heredado atraso del sistema mercantilista español y de la victoria del mitrismo durante el siglo XIX (a pesar de la unificación de 1880), las provincias se constituyeron en enclaves desconectados entre sí, sin un mercado unificado que las contuviera y controlara.

Resuelto como siempre y descartando  la privatización del subsuelo, el liberalismo argentino supo aprovechar esa debilidad. Trasladó la discusión sobre la conveniencia de la propiedad pública o privada del subsuelo a la pregunta sobre a cuál de los dos ámbitos del Estado le correspondía su dominio, si a la nación o a las provincias. ¿Por qué? Pues porque a diferencia del régimen de tierras, donde el propietario de la superficie constituye un contrapeso más que poderoso frente al avance de una eventual nacionalización, en el régimen de subsuelos -al no existir propietarios interesados en frenar dicho avance-, resultaba perentorio inventar una barrera lo suficientemente poderosa como para frenar al enemigo número uno, el Estado nacional.

Con tal de no ver amenazada su supervivencia, las oligarquías nativas o burguesías comerciales tomarían la posta como obstáculo natural al aborrecible centralismo. La unidad en un frente común de intereses entre el capital privado, los grandes terratenientes nativos y la clase dominante (las más de las veces funcionarios directos o indirectos a través de lazos familiares), haría las veces de pseudo-propietarios privados, de montoneras unitarias contra la amenaza del gobierno central.

En otras palabras, la provincialización no sólo es y ha sido la instancia más próxima a la privatización del subsuelo, sino que significa una privatización encubierta.

Agotar yacimientos

El 3 de enero de 2007 se promulgó la Ley 26.197 que legitima el artículo 1 de la Ley de Privatización de YPF S.A. y federalización de los yacimientos de hidrocarburos, desplazando al Estado nacional como propietario del dominio original y útil de los hidrocarburos. De ahora en adelante, las provincias asumen en forma plena el ejercicio del dominio originario y la administración sobre los yacimientos presentes en sus territorios, estando además facultadas para ejercer en forma plena e independiente las actividades de control, fiscalización y agente policial.

La política petrolera argentina depende de Tierra del Fuego, Chubut, Santa Cruz, Río Negro, Neuquén, Mendoza, La Pampa, Formosa, Salta y Jujuy, provincias cuya población representa menos del 15% del país 8. Todas cuentan con regímenes jurídicos y la mayoría con empresas de hidrocarburos propias; todas se congregan en una Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI).

Las provincias mencionadas (a las que se les suman Córdoba, San Juan, San Luis y La Rioja), se encuentran en estadios avanzados de negociaciones, licitaciones y prórrogas de las áreas revertidas por el decreto 546/2003, las concesiones otorgadas durante el menemismo y nuevos bloques. Los pliegos permitirán a las operadoras extraer hidrocarburos hasta el agotamiento definitivo de los yacimientos, sin importar los márgenes dejados a la provincia o al Estado nacional, ni qué se hará con el crudo extraído, pues las elites provinciales ganan cuando ganan las operadoras; el win-win tan promocionado por los gurúes del marketing internacional.

La política depredadora de los '90 recibe nuevo impulso. Nada importa a los miembros de la OFEPHI que el país reciba la más retrógrada participación de la renta hidrocarburífera del globo (36%); tampoco incomoda que las empresas liquiden en el exterior el 70% de las divisas por exportación; mucho menos que se exporte petróleo y gas natural a sabiendas del escaso y difícilmente reversible horizonte de 7 años de reservas. Ni siquiera les preocupa incrementar sus propios ingresos: ¿subir las regalías (las más bajas de la región) del 12 al 50% (promedio regional)? ¿Invitar a ENARSA para juntos alcanzar mejores acuerdos con las operadoras? ¿Optimizar el federalismo? Ni hablar.

En este sentido, no puede dejar de mencionarse la reciente prórroga -hasta el 2047- de la concesión Anticlinal Grande-Cerro Dragón (Chubut) a la empresa PanAmerican Energy (PAE) (40% Bulgheroni y 60% de la inglesa British Petroleum, BP): se trata de la concesión de mayor extracción de crudo del país -participó en diciembre de 2006 con un 13,78% y 5% de la producción nacional de petróleo y gas natural, respectivamente (Instituto Argentino de Petróleo y Gas, IAPG)-, y contiene aproximadamente un tercio de las reservas comprobadas de petróleo nacionales.

¿Sabía o no sabía la legislatura chubutense que su titular no realizó inversiones de capital de riesgo en exploración en los últimos cinco años? ¿Sabe o desconoce que esta falta es causal de caducidad por incumplimiento de la Ley 17.319? ¿Sabrá Néstor Kirchner que el valor potencial del área equivale a unos 23.686 millones de dólares? 9.

Anacronismo histórico

Argentina es el único país del mundo que provincializó sus recursos petroleros. Ni en Rusia, México o Brasil -por nombrar tres países petroleros con superficies mayores a Argentina- se da el caso legislaciones o empresas provinciales de hidrocarburos o energía. Ni siquiera en Estados Unidos los Estados productores cuentan con legislaciones propias.

La provincialización en la Argentina marcha irresponsablemente a contramano de la tendencia mundial orientada hacia la fusión y centralización de las compañías petroleras y energéticas (estatales y privadas); la aglutinación de naciones en bloques culturales, político-económicos y hasta militares, movilizadas fundamentalmente por factores geopolíticos energéticos.

En cambio, desde 1999 en Argentina se viene creando a razón de una nueva empresa provincial por año, con el fin de sacar una migaja de la renta y negociar con las grandes empresas internacionales lo poco que queda en el país de hidrocarburos. Más grave aún, la provincialización en Argentina también marcha a contramano del proceso de unificación política y energética en Sudamérica.

La provincialización logró remover al país de la mesa de negociaciones, colocando en su lugar a provincias que nada pueden hacer ante la opulencia de ingresos y ganancias de las compañías. Además, comparativamente con la nación (y las operadoras), sus magros productos brutos, su escasa población y posibilidades físicas de crecimiento y desarrollo económico autolimitan sus argumentos a la hora de solicitar mejores condiciones o mayores porcentajes de la renta (cuadro 2).

La provincialización en Argentina conlleva además un anacronismo histórico perjudicial para la integridad nacional. Aseveración verificable al chequear las últimas manifestaciones de corte segregacionista, antidemocráticas y neoliberales tanto del gobernador Jorge Sobisch como del secretario de Estado de Energía y Minería de Neuquén, Eduardo Carbajo 10. De ellas se deduce: 1) una clara desvinculación entre lo neuquino y lo argentino. Lo neuquino pasa a ser lo nacional; 2) unitarismo neuquino: lo nacional se subordina al interés de la clase dirigente; 3) exclusión economicista; 4) absoluta conformidad con los intereses de las empresas operadoras, desatendiendo el verdadero interés provincial y nacional; 5) freno unilateral a la participación de la empresa nacional de energía ENARSA; 6) oposición al proceso de unidad energética en Sudamérica.

Al margen del correcto empleo del concepto de federalismo, la contradicción entre provincias y Estado nacional refleja la irresolución de uno de los aspectos fundamentales del problema argentino: su desarrollo desigual y falta de cohesión, legados de nuestra condición semicolonial y de la balcanización latinoamericana del siglo XIX.

Sólo partiendo de un auténtico federalismo se podrá superar la marginación y la pobreza de las provincias (incluyendo la de Buenos Aires) diezmadas por el federalismo "de opereta". Pues es el federalismo popular el único capaz de hacerlo, el único capaz de fortalecer el país contribuyendo paralelamente a forjar la unidad latinoamericana.

  1. Guillermo M. Yeatts, El Robo del Subsuelo, Ediciones Theoría, Buenos Aires, 1996. 
  2. Los fundamentos de la Ley 14.773 (1958) se encuentran en el art. 40 de la reforma de la Constitución de 1949. A tal fin consagró que los hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos pertenecían a la nación. La Ley 17.319 de 1967 mantuvo la misma concepción "federal".
  3. Citado en el excelente trabajo del Dr. Jorge Francisco Cholvis, El Puerto Federal Argentino, noviembre de 2005, www.puertobuenosaires.gov.ar
  4. Arturo E. Sampay, Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, año 1949, 24 de enero-16 de marzo, Tomo I, Debates y Sanción, Buenos Aires, 1949.
  5. Carta de Domingo F. Sarmiento a Bartolomé Mitre, septiembre de 1861. A. J. Pérez Amuchástegui, Crónica Argentina, Tomo 4, Editorial Codex, Buenos Aires, 1972.
  6. A. J. Pérez Amuchástegui, "Más allá de la crónica. Marcha y tropiezos", op. cit.
  7. Yeatts, ibid.
  8. INDEC, Censo Nacional de 2001.
  9. Según reservas probadas a diciembre de 2006 y calculando a 58 dólares el barril WTI, promedio del primer trimestre de 2007.
  10. Neuquén Hoy, mayo, agosto y octubre de 2006.
Autor/es Federico Bernal
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 97 - Julio 2007
Páginas:4,5
Temas Ciencias Políticas, Neoliberalismo, Privatizaciones, Estado (Política)
Países Argentina