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Crecimiento sin cambios de fondo

El próximo gobierno argentino hereda un cuadro económico envidiable: en los últimos cuatro años la economía tuvo un crecimiento sin precedentes, con mejoras en el consumo y la inversión, la actividad interna y la exportación, el empleo y las condiciones de vida. Pero si no se toman medidas estructurales y se realiza una planificación estratégica, peligrarán la sustentabilidad y calidad del crecimiento y la equidad distributiva.

El crecimiento y las mejoras en el ingreso se produjeron sin cambios en la organización económica heredada. La economía funciona en base a la fijación de variables macroeconómicas y no existe programación del desarrollo en áreas críticas como producción, exportaciones, energía o conocimiento; no se modificó el ruinoso aparato estatal ni el sistema de regulaciones de servicios públicos; el sistema financiero sigue funcionando de acuerdo a la lógica de mercado de los '90 sin proporcionar financiamiento de largo plazo para la inversión, y la estructura fiscal regresiva no se ha modificado.

En el último quinquenio la economía, medida por el Producto Bruto Interno (PBI), aumentó a un promedio anual cercano al 9%, es decir a las denominadas "tasas chinas". Un dato importante y generalmente poco atendido es que este crecimiento ha sido continuo y estable, sin las oscilaciones espasmódicas que caracterizan a la economía argentina.

Causas de la recuperación

Hasta el momento el crecimiento fue sustentable porque se basó en una fuerte recuperación de la inversión privada. En el último quinquenio, la inversión bruta interna fija se duplicó, creciendo por encima del PBI. Actualmente la inversión representa el 23% del PBI, un porcentaje elevado para la experiencia argentina, pero menor que el necesario para sustentar tasas de crecimiento como las actuales sin crear restricciones en la infraestructura y en la provisión de bienes y servicios indispensables.

Durante la actual gestión, la desocupación pasó del 17% al 10% y la pobreza se redujo del 50% al 23,4%. La recuperación del empleo fue consecuencia de la reactivación de la economía y, fundamentalmente, de la revitalización de empresas industriales que habían retrocedido durante los '90 y entrado en crisis a partir de 2001. No hubo políticas consistentes de reinserción laboral, lo que se refleja tanto en la creciente escasez de mano de obra calificada y técnicos como en la persistencia de un núcleo duro de personas que permanecen desempleadas porque no tienen capacidades suficientes. Por otra parte, si bien el empleo no registrado (en "negro") se redujo, abarca todavía al 40% de los ocupados, una cifra escandalosa.

Uno de los factores decisivos fue heredado por el actual gobierno: la decisión de sostener un tipo de cambio elevado, llamado "competitivo", adoptada por Roberto Lavagna como ministro de Economía de Eduardo Duhalde. El sostenimiento del tipo de cambio garantizó (por el nivel de precios que estableció para la importación) una protección básica para la industria local ante la competencia externa. La protección cambiaria permitió la recuperación de las industrias y de los servicios que dependen de ellas.

Otro elemento crucial fue el canje de la deuda, lo cual requirió, en primer lugar, valentía política para enfrentar a los acreedores, al establishment financiero internacional, a los gobiernos de los países con tenedores de bonos y, no menos importante, a la derecha vernácula, abogada infatigable de los acreedores y del ajuste. Esta verdadera medida de fuerza habría sido impensable no ya en un gobierno neoliberal, sino incluso en cualquier versión del democratismo o el progresismo temerosos de los poderes establecidos.

El canje redujo un 65% la deuda pública, colocándola en un nivel manejable. Si hubiese fracasado, como pronosticaba, deseaba y promovía la derecha, el Estado habría quedado con una deuda impagable, en default estructural y de largo plazo. Aun después de la quita de la deuda, en un contexto de crecimiento elevado y luego de haber cancelado la deuda con el FMI, el Estado todavía tiene que destinar cada año casi un 3% del PBI al pago de intereses de la deuda.

Otra política clave es la de acumulación de reservas, una estrategia básica de preservación en el contexto de un mercado financiero internacional volátil y de la mala imagen argentina por el default y las políticas económicas heterodoxas.

Mercado vs. programación

Tanto la recuperación de la industria como de las exportaciones se debieron básicamente a un adecuado sistema de precios relativos, es decir al sostenimiento de un tipo de cambio alto, en el contexto de una demanda externa en expansión.

Aunque el gobierno actual es caracterizado como "neodesarrollista", no implementó políticas activas consistentes y de largo plazo para la industrialización de la producción y de las exportaciones. Los programas dispuestos para la promoción de las inversiones o de las ventas externas tienen un alcance reducido y en general tienden a beneficiar más a las empresas grandes.

De este modo la estructura productiva y de comercio exterior sigue determinada en lo fundamental por los precios del mercado, lo que impide o retarda la capitalización de la producción y de las exportaciones.

Esta situación puede resultar gravosa por dos razones: en el corto plazo, porque a pesar de la recuperación de sectores industriales la estructura productiva es muy dependiente de las importaciones, lo que está presionando una progresiva reducción del superávit comercial. Esta tendencia es peligrosa porque el superávit comercial es la principal fuente de divisas, indispensables para sostener la solvencia fiscal y las reservas.

En el mediano plazo, porque el sistema de precios del mercado mundial, influido por la demanda asiática de materias primas, promueve la especialización en productos primarios en detrimento de los de mayor valor agregado, aun con el efecto compensador de las retenciones y del tipo de cambio elevado que favorece la industrialización.

El ciclo ascendente de las materias primas inevitablemente va a suavizarse o a revertirse, por lo que es imprescindible prepararse para cuando eso suceda y el "viento de cola" externo amaine o desaparezca. De no hacerse, la economía argentina no tardará en descubrir que no está equipada para crecer en base a otro tipo de exportaciones.

La política industrial y tecnológica pasiva seguida hasta el momento contradice las recomendaciones de las nuevas teorías del desarrollo y de las imperfecciones del mercado -compartidas por muchos economistas del gobierno- según las cuales la industrialización y tecnificación de una economía atrasada requiere políticas que modifiquen el sistema de precios "natural" para estimular el desarrollo de actividades consideradas estratégicas por su impacto productivo o social.

Precios, subsidios y rentas

A pesar de la recuperación de la economía y de los ingresos, el gobierno decidió mantener congeladas las tarifas de servicios públicos y de los combustibles para evitar el deterioro de los ingresos populares.

Como compensación comenzó a otorgar subsidios, primero a empresas de transporte y luego a sectores productores del agro y la agroindustria, con el objeto de compensar aumentos de costos de materias primas y evitar su traslado a los precios finales. La utilización de subsidios es una opción legítima de política económica destinada a reducir el costo del servicio para el usuario, descargando el costo sobre el gasto público, es decir sobre el universo de los contribuyentes.

Pero ocurre que los subsidios son otorgados sin que se conozcan las estimaciones de costos y rentabilidad en base a los cuales deberían fijarse las compensaciones, y tampoco está claro si los privados cumplen con los compromisos de inversión, de servicios o de precios, según corresponda. Esta falta de controles afecta al fisco y recicla las viejas prácticas empresarias de obtener rentas gracias a sus relaciones con el Estado, lo que en la actualidad incluye tanto a tradicionales rentistas como a empresarios "emergentes" vinculados a sectores del gobierno.

Otro instrumento anti-inflacionario fue la promoción -en muchos casos un verdadero forzamiento- de acuerdos con grandes comercializadores y productores. Esta política fue resistida por sectores empresarios y por los medios de difusión, con el argumento de que afecta la rentabilidad. La crítica omite que a pesar de los controles, congelamientos de tarifas y retenciones, la rentabilidad empresaria volvió a tener niveles muy elevados y que el gobierno negoció la moderación de las demandas salariales con los sindicatos 1. Por otra parte, el gobierno se abstuvo de atacar una de las principales fuentes de inflación: el elevado grado de monopolización de la producción y de la comercialización. Es más: permitió la fusión de grandes supermercados.

Los subsidios, acuerdos y controles tuvieron éxito en una primera etapa, pero las presiones inflacionarias acabaron desbordando los objetivos oficiales, ante lo cual el gobierno intervino el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y se inició una grosera adulteración de los indicadores oficiales. Así, desde hace meses, el índice de precios al consumidor ya no refleja ni lejanamente la realidad de los precios; no sirve como referencia a los contratos que lo utilizan como variable de ajuste; pone en duda la credibilidad de otros indicadores del INDEC y dificulta el cálculo económico en las más diversas operaciones, públicas y privadas.

Esta situación, insostenible por sus consecuencias internas y externas, será un enorme desafío para el próximo gobierno, que además de normalizar el INDEC deberá emprender la difícil tarea de empalmar las series que se construyan en el futuro con las distorsionadas del presente.

Tareas pendientes

Además del problema del INDEC, el próximo gobierno deberá lidiar en lo inmediato con las tendencias de las cuentas públicas. En el último tramo del gobierno kirchnerista la economía se sostiene por el aumento de los ingresos, parte del cual fue fogoneado desde el Estado con mejoras en jubilaciones y reducciones impositivas.

La política oficial tuvo un efecto distribucionista progresivo, pero provocó un deterioro de las cuentas públicas insostenible en el mediano plazo. El superávit financiero consolidado (contabilizando el pago de intereses y computando los presupuestos nacional y provinciales) dejó de ser superavitario y es ligeramente deficitario, por lo cual el próximo gobierno deberá revertir la tendencia. Una verdadera opción política, porque deberá decidir qué sector soportará una mayor carga fiscal o qué segmento tendrá una reducción de gastos. El recién presentado proyecto de Presupuesto para 2008 es una pobre indicación de cuál será la política futura en la materia, a causa de la distorsión que implican las poco realistas tasas de crecimiento y de inflación utilizadas y el fuerte aumento de partidas que pueden ser utilizadas discrecionalmente por el Ejecutivo 2.

En el más largo plazo, siguen planteados muchos problemas estructurales heredados del pasado que el gobierno no pudo o no quiso enfrentar.

Programación del crecimiento: las experiencias de desarrollo de países exitosos, desde el siglo XIX a la actualidad, muestran la importancia de la formulación de programas de largo plazo en campos básicos como la industrialización, el desarrollo de tecnología, la provisión de infraestructura, la conquista de mercados externos y la generación de conocimientos. Para esto es fundamental contar con un sistema de financiamiento de largo plazo orientado no por precios actuales de mercado sino por objetivos estratégicos. El gobierno ha reconocido reiteradamente esta necesidad; habló incluso en varias oportunidades de crear un banco de desarrollo, a semejanza del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil, pero no avanzó en ese sentido.

Impuestos: la estructura impositiva sigue incólume; ni siquiera se restauró el impuesto a la herencia, se puso en discusión la reducción del IVA para consumos básicos o la imposición de las rentas financieras y de las sucesiones. El aumento del mínimo no imponible en Ganancias es, en parte, una respuesta a reclamos de trabajadores de remuneraciones elevadas, pero en gran parte una transferencia fiscal a la clase media.

Jubilaciones: el gobierno introdujo un cambio importante en el sistema jubilatorio admitiendo el reingreso al sistema de reparto de afiliados a la capitalización privada.

La medida establece una mínima competencia en el sistema, terminando con la captura de aportantes que regía previamente, pero es una medida a medio camino, ya que mantiene un sistema heredado caracterizado por los altos costos operativos a cargo de los aportantes.

Energía: el crecimiento de los últimos años se dio a pesar de la baja capacidad de energía y el déficit de infraestructura y de transporte, todo ello debido a años de baja inversión. En energía, las inversiones puntuales permitieron atravesar diversos momentos de escasez pero sin contar con un programa de abastecimiento de largo plazo. Las reservas de gas y petróleo están bajando por la falta de inversiones de los explotadores privados, a pesar de que la diferencia entre sus costos de producción y los precios finales sigue siendo muy elevada. El gobierno creó la empresa Enargas para dar muestras de iniciativa oficial en el tema, pero se trata de una empresa virtual sin capital, cuya única función puede ser la de gestora y asociada menor para que otras empresas exploren y exploten los recursos. En transporte se mantuvo el sistema sin aumentos de tarifas en base a subsidios, pero sin revertir el deterioro del sistema en casi todas sus ramas.

Estado: el cumplimiento razonable de las tareas ya asignadas al Estado (es decir, aun sin pensar en nuevas formas de programación, más funciones directas o de control sobre el sector privado) exige una sensible mejora en el funcionamiento del sistema. Las políticas neoliberales destruyeron conscientemente la capacidad operativa del Estado, con objeto de reducir su poder de control o intervención sobre los negocios del capital privado y, suplementariamente, de sus asociados dentro del sector estatal remanente.

El gobierno kirchnerista no dio ningún paso para reconstituir la capacidad operativa y el profesionalismo del Estado. Las intervenciones estatales en la actividad privada se desarrollan en forma personalista y prácticamente sin estructuras estatales de apoyo.

Servicios, regulaciones y controles: este punto está directamente vinculado al anterior. El actual gobierno hizo algunos cambios al esquema de servicios públicos privatizados, pero siguen pendientes problemas de creciente gravedad. Los principales cambios fueron la restatización del Correo y de Aguas Argentinas. En el primer caso el servicio parece haber mejorado, pero en el segundo no. Los ferrocarriles siguen en manos privadas, a pesar de los groseros incumplimientos de contratos y del deterioro del servicio, que ya ha generado algunas revueltas populares.

La composición y el trabajo de los entes reguladores no experimentaron prácticamente cambios. El gobierno encargó a reconocidos especialistas de FLACSO un estudio sobre el sistema de regulaciones y sobre esa base mandó un proyecto de ley al Congreso, pero la iniciativa fue congelada.

Los numerosos casos de corrupción y manejos poco transparentes de fondos públicos son consecuencia de una política de manejo discrecional de la cosa pública y del pobre funcionamiento de los sistemas de controles estatales, como la Auditoría General de la Nación, la SIGEN y la Oficina Anticorrupción.

Revertir esta situación es indispensable para el buen funcionamiento de la economía, para una distribución más equitativa y para el cumplimiento de las promesas de mejora de la calidad institucional.

  1. Según un reciente trabajo de Claudio Lozano, Ana Rameri y Tomás Raffo, entre 1993 y 2006 la participación de la masa salarial en el valor agregado bruto cayó un 7,6%, mientras que el excedente bruto de explotación de las empresas aumentó un 33,8%, llegando al 45% del valor agregado bruto en 2006. Además, la distribución entre salarios y excedente empresario actual es más desigual que la de 1993 y también que la vigente a finales de la convertibilidad. "Los datos oficiales sobre la distribución funcional al 2006", Instituto de Estudios y Formación de la CTA, Buenos Aires, septiembre de 2007.
  2. En la consideración del problema del déficit fiscal hay que tener en cuenta que el gasto público argentino en relación al PBI es muy bajo frente al de otros países. Según la CEPAL, en Argentina la relación Gasto Público/PBI es del 19%, en Chile 18%, México 20%, Brasil 23%. En Estados Unidos el porcentaje es del 35% y en la UE ronda el 50%.
Autor/es Julio Sevares
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 100 - Octubre 2007
Páginas:6,7
Temas Desarrollo, Estado (Política)
Países Argentina