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Federalismo belga en construcción

Primer ministro anunciado, el demócrata-cristiano Yves Leterme retomó el pasado mes de octubre sus negociaciones para formar un gobierno belga. Desde las últimas elecciones legislativas, el 10 de junio de 2007, no ha logrado formar una coalición que reagrupe a los ciudadanos de lengua holandesa (flamencos) y a los de lengua francesa (valones). El principal desacuerdo se centra en una nueva reforma del Estado Federal –ya hubo cinco– que logre conciliar las reivindicaciones autonomistas, incluso independentistas, flamencas.

Desde las últimas elecciones federales, el 10 de junio de 2007, la situación en Bélgica intriga a todo el mundo por la forma en que los desacuerdos sobre una nueva reforma de las instituciones impiden la formación de un gobierno. Dado que el país ya conoció cinco reformas desde 1970, podría pensarse que está profundamente dividido por una disputa entre la población de lengua holandesa y la de lengua francesa, y que es víctima de un frenesí institucional, como si quisiera modificar permanentemente su modo de organización.

La realidad es más compleja: si ya existieron cinco reformas es porque Bélgica pasó prudentemente, paso a paso, de un Estado unitario a un Estado federal, luego de haberse tomado más de un siglo para solucionar cuestiones lingüísticas, producto de una diferencia original.

Además de dos cantones de lengua alemana anexados por el Tratado de Versalles, Bélgica está compuesta por dos grandes comunidades lingüísticas: por una parte la población de lengua holandesa (flamencos), que vive en Flandes -región que representa la mitad norte del país- y en menor medida en Bruselas; por otra, la población de lengua francesa, cuya gran mayoría vive en el sur del país, es decir en Valonia, y una buena parte en Bruselas. Así, Flandes y Valonia se sitúan al norte y al sur de una "frontera lingüística", reconocida oficialmente desde hace poco, pero que existe desde hace muchos siglos 1.

Ahora bien, en el momento de su creación, en 1830, el Estado belga se dotó de instituciones centralizadas y reconoció una sola lengua oficial, el francés. Por lo tanto, la mitad flamenca de Bélgica no se reconoció en la lengua del nuevo Estado y se vio en dificultades para utilizarla en sus relaciones con la administración pública, con la justicia, en el ejército, etc. Más aun: en ciertos círculos de Flandes se hablaba bien el francés, pero era la lengua de las elites políticas y sociales, de los grandes terratenientes, de los patrones... La lucha del Movimiento Flamenco, que se inició en 1840, tuvo por lo tanto dos motores: la voluntad de que se reconocieran al idioma holandés los mismos derechos que al francés; y la voluntad de afirmar la identidad y la dignidad del pueblo flamenco frente a elites cuya lengua simbolizaba una dominación social.

 La frontera lingüística 

No es posible detallar aquí el lento proceso de reconocimiento del holandés ni las dudas sobre el modelo a seguir, pero es necesario tener presentes tres elementos de ese proceso para entender lo que está en juego actualmente.

En primer lugar, la existencia de una disputa entre el movimiento flamenco y los francófonos, quienes durante mucho tiempo negaron los problemas lingüísticos y se negaron a reconocer la dominación que ejercían. Luego, la existencia de una disputa inversa: la sensación, que fue creciendo en el mundo francófono, de que los flamencos querían no sólo la igualdad de derechos, sino también erradicar el francés de Flandes, y mantenerlo circunscrito a Bruselas. Al respecto, el hecho de que la sección francófona de la Universidad católica de Lovaina fuese expulsada de Flandes en 1968, generó un traumatismo. Por último, la frontera lingüística y la homogeneidad lingüística del territorio flamenco se convirtieron, en Flandes, en logros irreversibles que influyen sobre el estatuto de Bruselas.

Todo ello no alcanza aún para explicar la transformación de Bélgica en un Estado federal, es decir, un Estado en el cual una parte del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo queda en manos de entidades federadas, cada una de las cuales desarrolla su propia política en una determinada porción del país. Una de las características del federalismo belga es que se trata de un federalismo por diferenciación interna (y no por unificación de Estados inicialmente independientes), y que se desarrolló luego de un largo período en el que se arreglaron primero cuestiones lingüísticas.

El paso al federalismo responde a dos reivindicaciones principales. Del lado flamenco, la voluntad de desarrollar una política autónoma, tanto en Flandes como en Bruselas, en los terrenos vinculados con el idioma: cultura, vida asociativa, enseñanza, ayuda a las personas... Del lado valón, la voluntad de responder a la nueva situación en que se encontró Valonia a partir de 1960.

Hasta entonces, Valonia era la primera región industrial del país (Huwart, pág. 20), pero perdió esa posición dominante respecto de Flandes en el momento en que las tensiones lingüísticas eran más fuertes, y cuando el mundo político flamenco impulsaba a nivel nacional políticas económicas que -para muchos valones- favorecían a Flandes. Así, creció dentro del Movimiento valón -que se desarrolló durante el siglo XX- la voluntad de dotar a Valonia de instituciones autónomas para desarrollar su propia política económica y social, lo que entonces se llamó, en el seno de uno de los componentes sindicales del Movimiento, reformas de estructuras.

Esas dos demandas, diferentes pero complementarias, explican una de las singularidades del federalismo belga: en Bélgica hay, no uno, sino dos tipos de entidades federadas, cada una de las cuales cubre todo el país, que comparten con la autoridad federal el Poder Legislativo y los poderes derivados del mismo. Por una parte, tres Comunidades: flamenca, francesa y germanófona, a cargo de políticas "inmateriales": educación, cultura, deporte, lengua, política social y de salud... (exceptuada la seguridad social). Por otra, tres Regiones, flamenca, valona y bruselense, a cargo de políticas "materiales": economía, vivienda, transporte, infraestructura, medio ambiente... Con una particularidad: en Bruselas, las dos grandes comunidades desarrollan cada una su política, con escuelas y servicios en holandés o en francés, mientras que una institución específica organiza o financia servicios en ambas lenguas.

Ese complejo sistema, que responde a las expectativas de unos y otros, podría ser estable si no existieran diversos factores que llevan a evoluciones más profundas. En primer lugar, el estatuto de Bruselas 2. Geográficamente, Bruselas está enclavada en el sur de Flandes. Demográficamente, Bruselas es una ciudad de lengua francesa, dentro de la cual los flamencos representan un octavo de la población. Pero la concentración de los francófonos en cantidad en Bruselas y en las comunas que rodean el centro histórico de la ciudad es bastante reciente. Esto dio origen a uno de los combates del Movimiento Flamenco: evitar que otras comunas en torno de Bruselas se vuelvan oficialmente bilingües en lugar de flamencas, mediante un fenómeno llamado "mancha de aceite".

A comienzos de la década de 1960 el Movimiento Flamenco logró que se fijara la frontera lingüística. Desde entonces, Bruselas está limitada a diecinueve comunas bilingües, en torno de las cuales se sitúan comunas oficialmente flamencas, pero donde reside una minoría, y a veces una mayoría, de francófonos. Muchas personas de lengua francesa que viven en Bruselas y en su periferia se quejan del "cepo" que de esa manera se impone a la capital, mientras que los responsables políticos flamencos, por su lado, luchan contra la "francización" de la periferia flamenca de Bruselas.

Uno de los temas más controvertidos es la exigencia flamenca de escindir la circunscripción electoral y el distrito judicial bilingüe que cubre a la vez Bruselas y una parte de su periferia flamenca (Hal-Vilvorde). Como esa doble escisión podría anular ciertos derechos electorales y judiciales de los habitantes de lengua francesa de Hal-Vilvorde, los partidos francófonos reclaman a cambio la ampliación de la Región de Bruselas -que es bilingüe-, lo que resulta inconcebible para los partidos flamencos.

Otro factor de inestabilidad reside en una segunda característica del federalismo belga, la más decisiva, y que obedece a un estado de hecho y no a reglas de derecho: la división, iniciada en la década de 1970, de casi todos los partidos políticos en dos formaciones autónomas, una flamenca y otra francófona, modelo que posteriormente adoptaron los ecologistas, creando dos partidos separados.

Organizados de esa manera, los partidos sólo rinden cuentas a una mitad del electorado y, cada vez más, recogen prioritariamente las preocupaciones flamencas o francófonas. Además, las relaciones son más fluidas entre partidos flamencos o francófonos entre sí, que entre partidos con afinidad ideológica, por encima de la dualidad lingüística del país, pues día a día forjan juntos una política flamenca, valona o francófona en el seno de la entidad federada correspondiente.

Claro que los partidos flamencos y francófonos colaboran en el seno del gobierno federal, pero esa colaboración es menos fluida que en el pasado, pues el centro de gravedad político difiere: se sitúa a la derecha en Flandes, y en la centroizquierda en Valonia. Los socialistas y los ecologistas, por ejemplo, son dos veces más poderosos en Valonia que en Flandes, mientras que la extrema derecha es tres veces más fuerte en Flandes que en Valonia. 

Exigencias de mayor autonomía 

Otro factor de distanciamiento son las aspiraciones institucionales, que difieren según las comunidades. Luego de la reforma de 1993, que consagró el carácter federal del Estado y concedió nuevos poderes a las Regiones y a las Comunidades 3, los partidos francófonos no desean avanzar más en ese tema. Los partidos flamencos, por su parte, elaboraron cinco resoluciones institucionales, solemnemente adoptadas el 3 de marzo de 1999, que reclaman otros importantes poderes para las entidades federadas. Entre las propuestas más controvertidas, y que recogieron un voto menos masivo, figura la escisión de las dos ramas de la seguridad social (atención médica y subsidios familiares), al igual que la idea de administrar ciertos temas propios a Bruselas desde el exterior, es decir desde Flandes y desde Valonia.

Esas exigencias flamencas se ven potenciadas actualmente por un sentimiento de singularidad económico. La economía de cada una de las tres Regiones belgas es muy diferente. Bajo el impulso del Movimiento Flamenco y de algunas organizaciones patronales, el mundo político flamenco se inquieta por los desafíos que aguardan a Flandes, y que -a su entender- sólo se podrán superar adaptando estrechamente las políticas económicas, fiscales, sociales, etcétera, a las particularidades flamencas.

Ese análisis, encierre o no una parte de retórica, es el núcleo de las actuales reivindicaciones. Con una insistencia que varía en función de los temas, la mayoría de los partidos flamencos exige que Flandes disponga de amplios poderes en materia de atención médica, subsidios familiares, seguro de desempleo, impuestos a las empresas y a los particulares, infraestructura ferroviaria, etcétera. Es decir, una serie de materias que condicionan la prosperidad flamenca. Y proponen como alternativa, o como etapa transitoria, que las entidades federadas participen en las decisiones federales en los terrenos en los que no obtengan la autonomía esperada.

Esas exigencias preocupan a los partidos francófonos. En su opinión, implicarían cortar los flujos financieros de solidaridad norte-sur que pasan por ciertas ramas de la seguridad social; o bien corresponden a necesidades y a medios que tiene Flandes -que puede financiar infraestructura ferroviaria en torno del puerto de Amberes, o una reducción impositiva para las empresas- pero no a las necesidades y a los medios que tienen Valonia y Bruselas, cuya población y cuyas autoridades públicas gozan de una menor prosperidad. 

Por lo tanto, la situación actual es inédita. La exigencia de una mayor autonomía por parte de las entidades federadas ya no emana de las diferentes comunidades como en el pasado, sino sólo de los flamencos. Y con un elemento importante: los sindicatos se oponen a la transferencia de poderes exigida por Flandes, que interpretan como el medio para preparar una política ultraliberal y colocar a los trabajadores en competencia interregional. Existen también -en menor medida- resistencias en el seno del mundo patronal, pues las grandes empresas quieren evitar que reglas importantes varíen de una región a la otra.

La construcción del federalismo belga es una tarea periódicamente reactivada, en condiciones hoy en día particulares. Mientras que los francófonos quieren tomarse el tiempo necesario para desarrollar una negociación prudente, los partidos flamencos, temiendo que sus proyectos institucionales sean postergados, quieren que se inscriba el perfil de una reforma del Estado en el acuerdo escrito que comprometerá al nuevo gobierno federal. Y tanto unos como otros disponen de legitimidad democrática. En las últimas elecciones, el 25% de los flamencos votó por uno de los partidos que proponen terminar con la existencia de Bélgica, y el 30% por una agrupación de partidos que impulsa la independencia de Flandes, o una muy amplia autonomía dentro de un nuevo esquema belga. En las mismas elecciones, los principales partidos francófonos hicieron campaña por un statu quo institucional, y no fueron desaprobados por los votantes. 

Sin embargo, ambos están condenados a entenderse. Pues el federalismo belga protege fuertemente a sus minorías, como la de los francófonos, que representan cerca del 40% de la población. El gobierno federal debe contar obligatoriamente con el apoyo de una doble mayoría en la Cámara de representantes, en el seno de los diputados francófonos, como en el seno de los diputados flamencos, mientras que otros mecanismos impiden que la sola mayoría numérica flamenca vote una reforma institucional. Por lo tanto, cualquier evolución supone una aceptación de las dos principales comunidades, lo que explica el tiempo que demoran las negociaciones.

La posibilidad de una ruptura no debe ser excluida, ya que diversos sectores la desean, fundamentalmente en Flandes, aunque también lo hacen los francófonos que quieren la independencia de Valonia o su integración a Francia. Una crisis política prolongada, que tornara Bélgica ingobernable, podría llevar a la conclusión de que es mejor separarse. Pero el país ya vivió anteriormente largos períodos de tensión, seguidos de acuerdos muy amplios. Hoy en día, una de las cuestiones abiertas es la de saber si, por primera vez, una reforma de las instituciones podría apuntar también a reforzar el nivel federal de poder, y no sólo las entidades federadas.

  1. El mapa de las áreas lingüísticas de Bélgica, Le Monde diplomatique, París, mayo de 1995.
  2. Pierre Péan, "La bataille de Bruxelles", Le Monde diplomatique, París, septiembre de 2002.
  3. Florence Beaugé, "La Belgique en ses habits fédéraux", Le Monde diplomatique, París, febrero de 1994.
Autor/es Vincent De Coorebyter
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 101 - Noviembre 2007
Páginas:18,19
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Ciencias Políticas, Políticas Locales
Países Bélgica, Francia