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¿Una globalización controlada?

La OMC ya no se encuentra bajo la égida de las potencias occidentales y de Japón. Los grandes países “emergentes” y de mediana envergadura –con Sudáfrica, Nigeria, Brasil, India y China a la cabeza– rechazan las propuestas de Estados Unidos y la Unión Europea en la Ronda de Doha. Tampoco dudan en utilizar los mecanismos propios de la OMC, en este caso el Órgano de Solución de Diferencias (OSD), que constituye un verdadero progreso, para hacer valer sus derechos comerciales frente a los Estados del Norte, e incluso condenarlos.

Sólo un marco multilateral puede permitir controlar la globalización. Pero ese marco, que viene esbozándose desde la Segunda Guerra Mundial, se encuentra actualmente debilitado. La apertura comercial en el mundo se vio forzada por la imposición de la cláusula de la nación más favorecida. Ésta se basa en la reciprocidad, pero bajo la apariencia de un factor de igualdad, en realidad beneficia a quienes ya están en una posición dominante. En la confusión de los años de posguerra, luego de que fracasara el proyecto de una organización del comercio internacional, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) fue la solución provisoria. En 1994, se transformó en la Organización Mundial del Comercio (OMC), lo que vino a confirmar la opción por el librecambio.

Pero en situaciones de gran desigualdad, el librecambio es sólo el manto con que se disimula el proteccionismo de los poderosos. En este sentido, el crecimiento mundial modificó el cuadro de ricos y pobres, particularmente por el ascenso de ciertos países asiáticos. Pero esa globalización no controlada tiende a empobrecer a franjas importantes de la población en los países industrializados, aun cuando el crecimiento se acelera 1. Sin contar con que el comercio está vinculado con la deuda, la que a su vez se encuentra condicionada por las tasas de cambio. Por lo tanto, la sociedad mundial necesita reglas adecuadas, surgidas de instancias universales y democráticas.

Avances jurídicos

La paradoja es que la tan criticada OMC representa, sin embargo, un paso importante hacia el multilateralismo. En la OMC el voto de todos los Estados tiene igual valor, contrariamente a lo que ocurre en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en el Fondo Monetario Internacional (FMI), o en el Banco Mundial (BM), donde los procedimientos de votación benefician a los países ricos. Además, en la OMC los debates se desarrollan a la vista de la opinión pública, lo que en su época no ocurría con el GATT. Una justicia comercial está en funcionamiento, y poco a poco produce principios legales.

Los países más pobres vieron en la OMC la posibilidad de unirse contra los más fuertes. Bloquearon la negociación en Cancún, paralizando desde entonces la Ronda de Doha 2. Pero la relación de fuerzas no les permite ir más allá, y el peligro es que la parálisis favorezca el retorno de los acuerdos bilaterales o regionales. Así va camino de fracasar un proyecto mundial coherente, donde el desarrollo del comercio estaría articulado con el equilibrio social y medioambiental.

Esto en el terreno político, donde se registra por ahora una parálisis, pero en el terreno jurídico, menos presente en los medios, se sigue avanzando. Una de las modificaciones más importantes de la reforma de 1994 fue la creación del OSD, encargado de una verdadera función judicial de carácter obligatorio, al que los países en desarrollo comienzan a recurrir. Es por esto que Estados Unidos adopta posiciones defensivas cada vez más a menudo. Recientemente propuso un marco más estricto para las reglas de interpretación que utilizan los jueces, haciendo así explícita su decepción por no poder controlar mejor esos mecanismos de justicia por medio de los cuales, poco a poco, se imponen principios generales a las relaciones comerciales, independientemente de quiénes sean los litigantes.

La jurisprudencia acumulada en más de diez años permite mirar la situación en perspectiva. En total se presentaron más de 350 demandas. En los primeros años, los litigantes eran mayoritariamente países desarrollados que trataban de arreglar cuentas entre ellos. Sin embargo, algunos países en vías de desarrollo (PED), sobre todo los considerados emergentes, utilizan ese mecanismo actualmente -como ocurrió en el caso del algodón o del azúcar- para defenderse ante los países grandes 3. El procedimiento es interestatal y los litigios comerciales se solucionan en base a acuerdos firmados previamente.

Sin embargo, tras la fachada del Estado se hallan intereses privados, a menudo colosales. Por otra parte, la sociedad civil, que manifestó su presencia de manera ruidosa en la cumbre de Seattle en 2000, pretende participar en el debate. El órgano de apelación aceptó al principio recibir comunicaciones provenientes de actores no estatales, permitiendo a las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) expresar su punto de vista, a menudo en defensa de los intereses de los países del sur. Pero eso también favorece el lobbying de las empresas y de los organismos profesionales en favor de sus posiciones comerciales. De esta manera, la actitud de los jueces se volvió más prudente, y hoy en día los amici curiae presentados pueden no ser tenidos en consideración.

Los actores centrales son efectivamente los Estados, y el objetivo de las acciones es facilitar el acceso de los países miembros a los diferentes mercados nacionales, en condiciones de equilibrio entre los derechos y obligaciones de cada uno. El derecho, en este caso como en otros, no es más que esa delicada búsqueda de objetividad frente a reivindicaciones subjetivas, a menudo muy alejadas entre sí. Ese proceso contribuye a la construcción de una comunidad política a través de valores comunes, pero queda condicionado a ciertas exigencias. La más importante es la referencia a normas comunes previamente establecidas.

Los acuerdos comerciales en la OMC, resultado de las rondas de negociaciones, reflejan con crudeza la relación de fuerzas. En la época del GATT, esos acuerdos eran aplicados sin referencia a un derecho más amplio, dejando sin salida a los más débiles. Pero ya no es así. La increíble profusión que resulta de los acuerdos acumulados a través de los "rounds" de negociaciones genera permanentemente dificultades de interpretación. Hoy en día, para preservar los derechos y obligaciones de los miembros en referencia a los acuerdos de la OMC sin aumentarlos ni reducirlos, los jueces aclaran los términos de esos acuerdos según las reglas de interpretación del derecho internacional público 4. Los principios generales de derecho, como el del contradictorio o el del plazo razonable, aportan ahora un poco más de seguridad jurídica.

Pero lo más importante es, sin dudas, el carácter obligatorio de los procedimientos y de las decisiones. Esto toma mayor relieve dado que el acceso a la Corte Internacional de Justicia de La Haya (creada por la ONU) o a la Corte Penal Internacional está condicionado a la aceptación de cada Estado. En la OMC, los Estados no pueden escapar a la justicia y deben ejecutar sus decisiones para no sufrir represalias. Al ratificar los acuerdos de Marrakech, el Congreso estadounidense había declarado que su país abandonaría el sistema si resultaba condenado varias veces. Pero no lo ha hecho, a pesar de haber sufrido varios fracasos, lo que muestra que existen nuevas posibilidades. Sin embargo, habría mucho por mejorar, como por ejemplo obligar a los Estados a aplicar -en acuerdos bilaterales o regionales- las reglas contenidas en el marco multilateral, afinadas por la jurisprudencia.

Batallas simbólicas

Algunos criterios de interés general hacen su aparición en la apreciación de las reglas del comercio internacional. Y el análisis de los casos ya juzgados pone de manifiesto que ciertos combates no fueron en vano 5. Entre las victorias simbólicas, por ejemplo, cabe mencionar la obtenida por Perú frente a las Comunidades europeas 6 el 26 de septiembre de 2002 7. Europa tuvo que abandonar el argumento denominado "sardinas", que utilizaba para obstaculizar de forma injustificada su comercialización (sardina pilchardus del Atlántico, contra sardinops sagas del Pacífico oriental). Pakistán logró, por su parte, que se condenara a Estados Unidos por haber adoptado ilegalmente una medida de salvaguarda contra las importaciones de hilo de algodón peinado, pues la medida no era proporcional al perjuicio sufrido y éste no podía ser imputado integralmente a Pakistán (8-10-01).

Muy comparable fue el caso que opuso a Costa Rica y Estados Unidos sobre la importación de indumentaria y ropa interior de algodón, de fibras sintéticas y artificiales (10-2-1997). Además, Estados Unidos fue condenado por la enmienda Byrd, que permitía compensaciones por dumping y subvenciones: una amplia coalición de Estados logró que se obligara al país acusado a poner su legislación en conformidad con el derecho comercial (16-1-03).

La legislación francesa que prohíbe el comercio de amianto en el mercado nacional fue confirmada, teniendo en cuenta lo nocivo del producto; la demanda de Canadá, argumentando que se trataba de un obstáculo al ingreso de su producción, fue rechazada en nombre de la protección de la salud pública (12-3-01). Las subvenciones estadounidenses a su producción de algodón constituyen un grave perjuicio, que Brasil tuvo derecho a denunciar (3-3-05). Lo mismo se comprobó en el caso de las subvenciones disimuladas que, a través de medidas fiscales, Estados Unidos concedía a sus compañías por ventas en el exterior. En este caso, las Comunidades europeas lograron vencer la resistencia a largo plazo de la mayor potencia comercial (14-1-02).

Pero las Comunidades europeas fueron condenadas a su vez por las subvenciones en el caso del azúcar, a raíz de una demanda de Australia, Brasil y Tailandia (28-4-05). Fueron también condenadas (1-5-01) las medidas de salvaguarda por las que Estados Unidos intentaba proteger su mercado del ingreso de cordero fresco refrigerado o congelado proveniente de Nueva Zelanda y de Australia. Igualmente fueron rechazadas las medidas con las que Estados Unidos trató de evitar la importación de ciertos productos en acero, caso que movilizó en su contra a las Comunidades europeas, Japón, Brasil, Corea, China, Suiza, Noruega y Nueva Zelanda (1-11-03).

Esos procesos plantearon cuestiones decisivas, entre las que la de las subvenciones es central. Del informe anual de la OMC surge que, sobre una muestra representativa de países en desarrollo, la relación subvenciones-PBI fue de 0,6%, mientras que sobre una muestra de países industrializados, fue de 1,4%. Resulta pues que la libre competencia, tan pregonada, es pisoteada en detrimento de los más frágiles.

Por otra parte, la parálisis de las negociaciones en la OMC se debe en gran parte a la inflexibilidad sobre las subvenciones agrícolas de los países desarrollados. Pero son justamente esas subvenciones las que los convirtieron en dueños del mercado mundial, dejando al resto del mundo en estado de dependencia alimentaria. No obstante, denunciar tal cosa no supone llamar a la competencia generalizada. Falseada o no, la competencia puede resultar perjudicial para las sociedades más débiles.

Todas las paradojas de la globalización aparecen en la cuestión de las discriminaciones. Las Comunidades europeas acordaron preferencias especiales para el grupo de países ACP (África, Caribe, Pacífico). La OMC, que preconiza una apertura general, sólo puede validar ese "sistema dentro del sistema", a título provisorio... Sin embargo, esa excepción a la no-discriminación beneficia a países en desarrollo, al colocar la OMC sus intereses en el centro del programa de Doha. El rechazo a todo sistema de preferencias tendría una consecuencia mecánica: favorecer los acuerdos bilaterales o regionales, por medio de los cuales los países más débiles buscarán las ventajas que necesitan para sobrevivir. Ello destruiría en sustancia el proyecto multilateral, que ya está bastante afectado.

Al respecto, el caso de las condiciones en que se conceden preferencias tarifarias a los países en desarrollo, presentado por India contra las Comunidades europeas -al que se sumaron otros 17 países- puso en evidencia el núcleo del problema: ¿a qué se denomina país en desarrollo? ¿Un sistema de preferencias comerciales puede introducir una discriminación dentro de un grupo de países que se llaman "en desarrollo"? (7-4-04).

Por ahora, esa condición es producto de una autodenominación de parte de los interesados. Pero por otro lado, la decisión de brindar preferencias es un gesto arbitrario de quienes las conceden, y en ello no interviene ningún criterio objetivo. La jurisprudencia actual permite aún conceder preferencias, pero en el futuro quedarán prohibidas.

Actualmente, los Estados condenados deben poner su reglamentación comercial en conformidad con las decisiones adoptadas en su contra. Pasados los plazos establecidos, sus adversarios tienen derecho a tomar represalias. Todo eso se efectúa, hoy en día, en el marco de procedimientos que se afinan por etapas, y la puesta en regla ya no queda librada a la arbitrariedad.

La lógica del comercio

Los avances jurídicos no deben hacer olvidar los criterios centrales que mueven el sistema comercial mundial. Su lógica sigue siendo dominante, y si ciertas decisiones favorecieron posiciones de principio, otras -y algunas repercusiones de las primeras- afectaron el rigor de lo que parecía comenzar a establecerse. Así ocurrió en el caso de la importación de cierto tipo de camarones. Estados Unidos había puesto restricciones con un pretexto virtuoso: la necesidad de los países exportadores de prohibir ciertos métodos de pesca que amenazaban a las tortugas marinas, en peligro de extinción.

En una primera fase se reconoció que los recursos biológicos amenazados de extinción eran "recursos susceptibles de agotarse", y que la interpretación de los acuerdos de la OMC convertía la conservación de esos recursos en una excepción, lo que justificaba las restricciones. Pero esa posición de principio no impidió que Estados Unidos fuera condenado, pues no podía adoptar medidas restrictivas de manera unilateral sin un acuerdo internacional que lo habilitara. Hasta allí, sólo había motivos para alegrarse de esa decisión. Con el pretexto de aplicarla, Estados Unidos revisó las directivas nacionales que reglamentan la protección de las tortugas marinas durante las operaciones de pesca de camarones y mantuvo sus restricciones a la importación, a pesar de que no se había concretado ningún acuerdo internacional sobre los métodos de pesca.

Como Malasia volvió a abrir ese proceso, el OSD adoptó una decisión muy perjudicial para los países del sur, al validar las medidas unilaterales tomadas por Estados Unidos, considerando suficiente que ese país hubiera hecho esfuerzos de negociación de buena fe para obtener un acuerdo multilateral, aunque el mismo no llegara a concretarse (22-10-01).

Otro caso lamentable es el de la carne de animales con hormonas, en el que el principio de precaución fue dejado de lado (por ahora, pues el caso no está cerrado), en beneficio de una lógica comercial. Las Comunidades europeas fueron condenadas por haber cerrado su mercado a la producción estadounidense, en la sospecha de que su consumo era perjudicial para la salud. El argumento fue que ellas no habían procedido a una evaluación de los riesgos, según el Acuerdo sobre las medidas sanitarias y fitosanitarias. Por lo tanto, debían proceder a ponerse en conformidad. ¿Pero esa puesta en conformidad significaba retirar la medida de prohibición y abrir el mercado? ¿Ponerse en conformidad no consistía más bien en realizar una nueva evaluación de los riesgos según las exigencias del Acuerdo?

Ése fue el punto de vista europeo. Luego de que un comité científico independiente comprobara el peligro existente para los consumidores, las Comunidades estimaron haber cumplido con sus obligaciones y por medio de una nueva directiva prohibieron ciertas sustancias hormonales. Washington mantuvo sus represalias. El caso está nuevamente ante los jueces, pues Europa exige el levantamiento de esas sanciones.

En este punto hay que subrayar el escandaloso desequilibrio existente entre los Estados respecto de su capacidad para tomar represalias. De cierta forma, los países muy poderosos son inmunes a las condenas, ya que sus adversarios, cuando ganan, no se encuentran en condiciones de aplicar ninguna medida en su contra. Esto se pone dramáticamente de manifiesto en el caso de los países chicos. No obstante, incluso las Comunidades europeas -victoriosas frente a Estados Unidos en el caso del trato fiscal de las compañías de ventas en el exterior- tuvieron problemas para aplicar medidas equivalentes al perjuicio que sufrieron. Las sumas en juego son tales, que sanciones comerciales equivalentes desorganizarían el equilibrio comercial.

En este sentido, la irrupción de China en la cuestión de las tasas que aplicaba sobre el acero derivó en varias demandas presentadas por Washington contra su principal competidor comercial. La más importante es la relativa a las subvenciones ilegales que Pekín concede a su industria, y la más reciente concierne a los derechos de propiedad intelectual y al acceso al mercado de ciertos productos estadounidenses. De esta manera, temas cruciales para el equilibrio mundial se encuentran bajo la consideración del OSD.

La justicia internacional

Actualmente se requiere de la justicia comercial internacional para que decida sobre cuestiones extra-comerciales, y las ONG exigen una ampliación de su competencia en ese sentido. Pero la salud, la vida de las personas y de los animales, la preservación de los vegetales y, de manera más general, la moral pública, figuran como excepciones a la liberalización de los intercambios (7). Y el OSD reconoció en ciertos casos la existencia de un interés superior. Sin embargo, sus decisiones deben ajustarse a la aplicación de los acuerdos comerciales, y el OSD tiende a buscar compromisos a partir de esa perspectiva, lo que perjudica el interés general. Por otra parte, y ésa es la paradoja, la aplicación rígida de las normas ambientales, sociales o sanitarias puede servir al proteccionismo de los países más poderosos.

La preocupación de Estados Unidos por las tortugas marinas no está exenta de objetivos menos virtuosos: la defensa de su mercado de camarones. Por lo tanto, existe una contradicción fundamental entre los intereses comerciales de los países del sur y la exigencia de progreso en el campo de las normas sociales, ambientales y sanitarias. Al respecto, esos países son a menudo considerados como poco estrictos, a causa de su avidez por ganar partes de mercado. Y con razón. ¿Pero, es efectivamente un órgano de la OMC el que debe decidir sobre ese problema? ¿Puede ese órgano establecer jerarquías en el derecho internacional, allí donde ese mismo derecho muestra al respecto mucha timidez?

Entre las fuentes del derecho internacional existe una categoría que se impone a todas las demás: el derecho imperativo general. Son las normas llamadas inderogables (o normas de ius cogens), lo que significa que cualquier norma contraria debe ser anulada. Ese esquema, que podría permitir avanzar en la noción del bien común universal, sigue siendo no obstante muy teórico. Para que se vuelva concreto, es necesario que lleguen a consideración de los jueces casos en los que esa jerarquía de normas esté en juego.

Lo cierto es que la justicia internacional está bloqueada por la posibilidad que se da a los Estados de sustraerse a su vigencia. Pero la justicia comercial es obligatoria, y por lo tanto se le exige lo que las otras instancias no pueden lograr. Es por ello que los movimientos sociales y en general los militantes se equivocan de objetivo, ya que deberían combatir la debilidad de los procedimientos internacionales en general. Pues si la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia y de la Corte Penal Internacional fuera obligatoria para todos los Estados, y si existiera una Corte Mundial de Derechos Humanos ante la cual todas las personas pudieran hacer valer los suyos, el camino estaría expedito para avanzar en la solución de las verdaderas dificultades. Los principios inderogables serían definidos por esas jurisdicciones y la justicia comercial tendría una guía para dejar de lado el librecambio cuando los principios del bien común se vean cuestionados.

Pero esa sería sólo una etapa preliminar. En efecto, exigir elevadas normas sociales, sanitarias y ambientales a todos los países del sur, puede debilitar su capacidad de exportación y por lo tanto empobrecerlos, lo que a su vez deterioraría los derechos fundamentales. Tal es efectivamente el caso cuando en nombre de las tortugas marinas se daña seriamente la actividad de la pesca de camarones, que permite vivir a ciertas poblaciones. En nombre de los derechos fundamentales -cuya aplicación efectiva debería poder reclamarse ante la justicia- la exigencia de respeto de las normas que fundamentan la calidad de la vida (salud, medio ambiente, condiciones de trabajo) tendría que estar por lo tanto acompañada de importantes ayudas, cuidadosamente dirigidas. Equilibrar las subvenciones y las sanciones; tal es el combate a desarrollar, lo que supone bastante más que la sola crítica a la OMC.

  1. Joseph Stiglitz, "Des pays riches peuplés de pauvres", reproducido del Financial Times (Londres), en Courrier International, del 21 al 27-9-06.
  2. Ronda de negociaciones de tres años sobre la liberalización del comercio internacional. Ante su fracaso, las negociaciones fueron suspendidas el 28-7-06.
  3. Tom Amadou Seck, "Bataille pour la survie du coton africain", Le Monde diplomatique, París, diciembre de 2005.
  4. Véase por ejemplo la interpretación de la palabra "salado" en el caso: Comunidades europeas. Clasificación aduanera de los trozos de pollo deshuesados y congelados (Reclamo de Brasil y Tailandia), órgano de apelación, 12-9-05.
  5. Para un análisis de las decisiones, véase Journal du Droit International (Clunet), que -todos los años- en su n° 3 propone sobre?la OMC una "Crónica de resolución de diferendos" firmada por Hélène Ruiz-Fabri y Pierre Monier.
  6. La denominación oficial de la Unión Europea a efectos de la OMC es, por razones jurídicas, la de Comunidades Europeas.
  7. Artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y artículo XIV del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
Autor/es Monique Chemillier-Gendreau
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 101 - Noviembre 2007
Páginas:32,33
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Desarrollo, Mundialización (Economía), Unión Europea, Política internacional
Países Estados Unidos, Brasil, China, India, Japón