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¿Hay que quemar el Protocolo de Kioto?

¡El planeta se ahoga! Con muy pocas excepciones, entre los científicos hay consenso sobre la tesis de la alteración climática. Si no se hace nada para frenar las emisiones de gas de efecto invernadero, la Tierra podría calentarse de 1,4 a 5,8 grados de aquí a fin de siglo, con consecuencias dramáticas... La conferencia de Bali (Indonesia, del 3 al 14 de este mes de diciembre) tiene que definir la hoja de ruta de las negociaciones que deben llevar a un acuerdo global sobre nuevas modalidades de aplicaciones que perpetúen el Tratado de Kioto, que data de 1997, más allá de 2012. Hay razones para defender el Tratado, pero también para cuestionarlo seriamente.

Los primeros trabajos de economía que prefiguran el concepto de impuesto medioambiental se remontan a 1920, cuando el economista británico Arthur Cecil Pigou publicó The Economics of Welfare (La economía del bienestar), obra en la cual trata el "efecto externo" de un acto de producción o consumo. El autor tomó como ejemplo el hollín que producían las locomotoras a vapor: pedazos de carbón incandescentes se escapaban a veces de las chimeneas y desencadenaban incendios forestales o de campos cercanos a las vías férreas. Pigou consideró que hacer pagar a la compañía de ferrocarriles un impuesto por los daños alentaría la instalación de dispositivos anti-hollín y permitiría limitar los daños. Este razonamiento instauró las bases del principio "el que contamina, paga".

Cuarenta años más tarde, otro economista británico, Ronald Coase, criticó las tesis de Pigou. Anticipándose algunas décadas a las negociaciones de Kioto, ofreció una valiosa argumentación para las empresas contaminantes que deseaban eludir la presión de los poderes públicos y "dejar hacer al mercado". Coase impugnó la eficacia de los impuestos "pigouvianos" porque provocaban costos de transacción vinculados con la intervención del Estado. Según él, el grado óptimo de economía se alcanzaría cuando las víctimas de los incendios negociaran directamente con la compañía de ferrocarriles. Afirmó que si una empresa poseyera los ferrocarriles y las zonas aledañas, regularía ella misma el problema mediante un cálculo interno de optimización. Según el teorema de Coase, desde un punto de vista económico la definición de los derechos carece de importancia: da lo mismo considerar que el propietario de los campos o bosques posea el derecho de no ser víctima de incendios o, por el contrario, que la compañía de ferrocarriles disponga del derecho de provocarlos.

Sin embargo, a partir de 1970, ante una contaminación atmosférica persistente, el gobierno estadounidense decidió fijar normas muy estrictas sobre los desechos contaminantes, y para ello revisó una ley federal llamada "Clean Air Act". Dos años más tarde el Club de Roma, organización internacional que reúne a científicos, economistas, funcionarios e industriales, publicó un informe titulado "Los límites del crecimiento" 1 que preveía un futuro catastrófico si la humanidad no tomaba en cuenta de inmediato la dimensión medioambiental. Emergía la hipótesis de una relación entre la concentración de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera y el cambio climático; los debates sobre el efecto invernadero empezaban a hacerse cada vez más presentes en la sociedad.

Lógica de la rentabilidad

A pesar de esta toma de conciencia, a principios de los años '90 se inició una victoria ideológica de los liberales. Ante la incapacidad de las zonas urbanas de respetar el "Clean Air Act", el gobierno, tras disponer distintas normas flexibilizadoras, decidió instaurar un sistema de comercialización del derecho de emisión. Este sistema se inscribió en un nuevo programa titulado "Acid Rain" (lluvia ácida) que fija objetivos de reducción de las emisiones de dióxido de azufre (SO2), responsable de las lluvias ácidas. El dispositivo entrega a las ciento diez instalaciones más contaminantes autorizaciones para emitir SO2, y después les permite el libre comercio de estos derechos en el mercado.

Se apostaba a que las mejoras serían prioritarias allí donde los costos de inversión para realizarlas fueran los menores, y que los excedentes de autorizaciones así generados se venderían a los explotadores que emitiesen más allá del volumen que se les hubiese asignado. Se preveían fuertes multas que sancionarían a la empresa que no presentara, al finalizar el año, la misma cantidad de autorizaciones que de toneladas de SO2 liberadas en la atmósfera.

En apariencia, este sistema respetaba las recomendaciones de Ronald Coase, permitiendo el libre juego del mercado. Y "Acid Rain" logró un verdadero éxito: alcanzó, e incluso superó, el objetivo calculado de reducir el 40% de las emisiones de SO2 con relación a la situación de 1980. Sin embargo, al cabo de una observación atenta, sería deshonesto atribuir este éxito al mercado.

En primer lugar, el refuerzo de la normativa, al que se agregaba un sistema de control continuo de los contaminantes a su salida de las chimeneas, llevó a que muchos explotadores anticiparan los trabajos de adecuación a las normas. Además, la industria del carbón desarrolló productos con escaso contenido en azufre, que emiten menos SO2, y se tornaron competitivos. Estos dos fenómenos explican en gran parte la fuerte reducción de las emisiones, mientras que la intervención de los intercambios en el mercado es marginal 2. Por último, los efectos secundarios están lejos de ser despreciables. El escaso poder calorífico del nuevo carbón menos azufrado obliga a consumir una mayor cantidad... lo que aumenta mecánicamente las emisiones de otro agente: ¡el dióxido de carbono! Pero los defensores de la no intervención del Estado optaron por quedarse sólo con una conclusión: el mercado de cuotas es eficaz, por lo tanto puede generalizarse.

Creado en 1988 a petición del G7, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) intentó alertar a los responsables sobre las consecuencias del recalentamiento climático. En 1992 fue ratificado el Convenio marco de la ONU sobre el Cambio Climático (CCNUCC), y recibió una respuesta favorable de casi todos los Estados. Adoptó como objetivo "estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera", pero sin indicar metas en cifras ni recursos. Esta fase operativa se remitió a un tratado "hijo", el Protocolo de Kioto, cuyas primeras negociaciones empezaron en diciembre de 1997. Como el marco de la ONU imponía la unanimidad, la batalla entre países industrializados y países en desarrollo fue dura. Se necesitaron cerca de cuatro años para lograr, el 10 de noviembre de 2001, los Acuerdos de Marrakech, traducción jurídica del Protocolo de Kioto.

La retirada de Estados Unidos, tras una votación en el curso de la cual alrededor de cien senadores estadounidenses se pronunciaron contra la ratificación (y ninguno a favor...), hizo caer al 40% de las emisiones mundiales la existencia de gases de efecto invernadero (GEI) al que se apuntaba. El compromiso global de reducción del 5,2% que fijaba el Protocolo para el año 2012, en relación con el nivel de 1990, correspondía a una reducción del 2% de las emisiones anuales de GEI en el planeta. Si a esto se agrega que en el momento en que se negociaban las modalidades de instauración dichas emisiones ya eran inferiores en un 4,8 % a las de 1990 3, la ambición real se limitaba a disminuir en un 0,16 % los tonelajes de GEI liberados en la atmósfera 4. Por supuesto, en las comunicaciones oficiales esta cifra no figura en ninguna parte, a tal punto resulta ridícula al compararla con lo que está en juego.

En contrapartida de esta minúscula concesión, el lobby de los más grandes contaminadores pudo obtener mecanismos llamados "de flexibilidad" de los que podrá extraer un máximo de beneficios.

La primera herramienta es este famoso mercado de "permisos de emisiones negociables" impuesto por Estados Unidos, con el pretexto de que su experiencia con el SO2 funcionó. Poco importa que el ámbito en cuestión no sea homogéneo, que la cantidad de sitios emisores no pueda compararse con el de las centrales de carbón estadounidenses, o incluso que el Protocolo de Kioto no se apoye en ningún marco reglamentario común.

Derecho a contaminar

Así pues, cada Estado inscrito en el Anexo B 5 definirá un plan de asignación de cuotas que permita distribuir, como al comienzo de una partida de Monopoly, el volumen de derechos a emitir CO2 a sus instalaciones más contaminantes 6. Por supuesto, los gobiernos no harán pagar esas cuotas a los industriales, aunque eso generaría ingresos fiscales que permitirían implementar ambiciosas políticas públicas en favor del medio ambiente. Se trata realmente del "derecho a contaminar", dado que esta gratuidad supone que el medio ambiente pertenecería en su defecto a quienes lo afectan.

Una vez acreditadas las cuentas de carbono, las empresas están sometidas a una única obligación: devolver, al terminar el período de funcionamiento, tantas cuotas como toneladas de CO2 produjeron. Esta "restitución" toma la forma de una simple operación contable. Destinadas al pasivo de las sociedades, las emisiones anuales deben equilibrarse mediante el volumen de cuotas inicialmente asignado, aumentado por las compras y disminuido por las ventas.

La realización de proyectos que economizan gases de efecto invernadero (implantación de aerogeneradores, captura de metano proveniente de rellenos sanitarios, sustitución de combustibles, etc.) puede también permitir una transferencia de cuotas entre signatarios del Protocolo. Se trata de la Aplicación Conjunta (MOC, por sus siglas en francés), en la cual el país anfitrión cede a los inversores una parte de sus cuotas proporcional a las emisiones que evita.

Pero los países en desarrollo, con Brasil a la cabeza, lograron que los Estados no inscritos en el Anexo B pudieran también participar en tales proyectos, que son de gran interés porque atraen nuevos capitales extranjeros. En este caso, puesto que el país anfitrión no tiene compromisos respecto del Protocolo de Kioto, el volumen anual de GEI evitado da lugar a la creación de nuevos créditos bautizados URCE (Unidades de Reducción Certificada de Emisiones). En el mercado mundial, esta operación equivale pues a aumentar la masa de moneda-carbono. Lo mismo que la MOC, la ONU asigna gratuitamente a los inversores los créditos URCE, que podrán utilizar para respetar sus compromisos si se refieren a un plan de asignación, o venderlos en el mercado, como una cuota asignada por un Estado. Esta formidable idea adopta el nombre de "Mecanismo de Desarrollo Limpio" (MDL) y permite dejar de preocuparse por la escasez de cuotas, cuya reserva puede ampliarse a voluntad.

Por último, se invita a las partes a extender estos dispositivos a sectores no comprendidos en la asignación de cuotas. Los "proyectos domésticos" para los cuales el gobierno francés fijó un marco reglamentario en la primavera boreal de 2007 ofrecen acceso al mercado a explotadores privados o públicos de emisiones débiles, así como a sectores agrícolas y del transporte, en tanto contrapartida de inversiones que contribuyan a disminuir las emisiones o a absorber el dióxido de carbono.

El Reino Unido va más lejos, puesto que trabaja actualmente sobre un texto de ley destinado a asignar un volumen de cuotas a cada persona adulta. Esta cantidad de derechos, acreditada en una tarjeta inteligente, se debitaría a cada consumo de energía primaria: llenado del tanque del auto, de un depósito de fuel-oil, pago de una factura de electricidad... Una vez agotado el saldo, habría que pagar a mayor precio la recarga de la tarjeta de crédito-CO2, o comprar unidades suplementarias en el mercado.

Para preparar la fase de aplicación del dispositivo previsto en el Protocolo de Kioto, que se refiere al período 2008-2012, a partir de 2005 la Unión Europea lanzó su propio mercado del carbono. Los dos primeros años de funcionamiento son muy ricos en enseñanzas y sacan a la luz todos los riesgos en que incurrió la aplicación de recetas tan liberales.

El mercado europeo del carbono está calcado sobre el funcionamiento de los mercados financieros. Los intercambios pueden hacerse directamente entre tenedores de cuotas ("de común acuerdo") o en centros financieros organizados (Bolsas de CO2) que permiten facilitar y garantizar las transacciones. Estas últimas se hacen al contado o "a término", es decir, con una fecha de entrega determinada de antemano. Así pues, se puede seguir la evolución de dos precios diferentes para el carbono: el precio de la tonelada al contado (llamado "SPOT"), y el precio de la tonelada a entregar en diciembre de 2008 (llamado "A futuro").

"Desarrollo limpio"

Después de haber oscilado entre 20 y 30 euros durante cerca de un año, el precio SPOT se desmoronó en la primavera boreal de 2006, con la publicación de un primer balance de las emisiones reales de las empresas. Estos resultados mostraron hasta qué punto los gobiernos fueron generosos en la atribución de cuotas, lo que de ningún modo sorprende, puesto que los planes se basaron en las previsiones de los industriales. En septiembre de 2007 el precio del CO2 tocaba fondo, a cinco centavos de euros la tonelada al contado, lo que cubre apenas los costos de transacción.

La lógica que une a las inversiones vinculadas con el efecto invernadero es una clara lógica de rentabilidad. Se crean fondos de carbono para administrar las carteras de cuotas, en particular los entregados mediante los proyectos MDL. El Banco Mundial es el primer gestor de activos de carbono 7. En Francia, la Caja de Depósitos y Consignaciones está encargada de llevar el registro nacional de cuotas y a la vez gestionar el Fondo de Carbono Europeo, que tuvo la precaución de colocar... en una Sicav 8 luxemburguesa.

No hace falta hacer muchos cálculos para comprender por qué ya se lanzó la carrera por los proyectos MDL. Habida cuenta de los niveles de equipamiento y de las diferencias de costo de mano de obra, ahorrar una tonelada de CO2 en Europa demanda una inversión de 80 euros. En China, evitar la misma tonelada cuesta un promedio de ... 3 euros 9. Así, este mecanismo constituye no sólo una formidable reserva de cuotas sino, lo que es más, los saldos de todo el año... A partir de lo cual, nadie se asombrará de que las empresas de los países desarrollados prefieran invertir en China para crear actividades que ahorran GEI o modernizar instalaciones existentes antes que reducir sus propias emisiones. Además, dado que abundan los fondos de carbono con dinero público, los Estados tienen la posibilidad de otorgar ayudas disimuladas a las empresas, puesto que al fin y al cabo son ellas las que se beneficiarán de las cuotas recientemente creadas.

Según algunos analistas, los proyectos MDL deberían generar de aquí a 2012 un volumen de nuevas cuotas equivalente a las emisiones de GEI acumuladas de Canadá, Francia, España y Suiza. En 2006, las URCE constituían más del 40% del mercado mundial del carbono 10, y por otro lado parte de ellas se asignaban de manera totalmente abusiva a proyectos que no lo justificaban .

En cuanto a los beneficiarios, seguían siendo los países más atractivos para los inversores. Según el Banco Mundial, China e India representaban ellas solas el 73% de las URCE, y se cuentan por cientos los proyectos que aceptaron. En el continente africano se contaban apenas unos treinta proyectos, y el 80% de los créditos se concentraba en tres países: Sudáfrica, Egipto y Túnez. Estamos pues muy lejos de las buenas intenciones que salpican las publicaciones oficiales, sea que hablen de protección del medio ambiente, de transferencia tecnológica o de desarrollo sustentable.

Más allá del cinismo de los grandes grupos, el ambiente general en los mercados vinculados al cambio climático recuerda el período de euforia por el que pasaron las nuevas tecnologías de la información. Una verdadera burbuja especulativa se forma en torno a procedimientos que economizan CO2 y generan cuotas valorizables. El grupo francés Areva luchó varios meses con el grupo indio Suzlon por la adquisición de Repower, el primer fabricante de aerogeneradores alemanes, y no lo logró. A principios de abril de 2007, la sociedad se valorizaba en cien veces su resultado de explotación 2006, que superaba los doce millones de euros. Para la filial medio ambiente de EDF (Electricité de France), la introducción del título en Bolsa constituyó un éxito más allá de todo cálculo. En menos de una hora y media la acción ganaba un 20%, y la cotización al terminar el día se elevaba a seis veces el volumen de ventas. En febrero de 2007, la compañía de electricidad reforzaba su posicionamiento en el mercado de la energía renovable comprando el 66% del capital de Supra, especialista de la calefacción a leña.

En cuanto al grupo Rhodia, estos últimos años se entregó a otra clase de ejercicios. Sacudida por los escándalos, en 2003 la sociedad estaba al borde de la quiebra. La dirección decidió entonces apostar al carbono. En noviembre de 2005 anunció la renovación de dos plantas situadas una en Corea y la otra en Brasil. Mediante 14 millones de euros invertidos en obras en ambas plantas, Rhodia obtendría cuotas de CO2 (77 millones de toneladas) valorizadas en unos 200 millones de euros anuales. El título progresó un 14% en la hora siguiente. El fondo de carbono en el que se colocarán los títulos será administrado conjuntamente con la Société Générale.

Mientras que los bancos de negocios como Lehman Brothers o las reaseguradoras como Swiss-Re comienzan a animar a los inversores a interesarse en las finanzas del carbono 11, asistimos al nacimiento de un proceso especulativo cuyos peligros ya saltan a la vista. La manera en que se perfilan las negociaciones internacionales para después de 2012 es muy inquietante. En efecto, los participantes en el Protocolo parecen estar dispuestos a hacer muchas concesiones para lograr, esta vez, el acuerdo de Estados Unidos. Ahora bien, la estrategia estadounidense podría ser obtener, en lugar de objetivos absolutos de reducción de emisiones, ya sea compromisos no vinculantes, ya sea objetivos expresados en "intensidad de carbono", que reflejen el contenido en CO2 del crecimiento. En este segundo caso, el punto de referencia sería la cantidad de dióxido de carbono emitida por cada punto de Producto Bruto Interno (PBI), lo que lograría que las políticas de lucha contra el cambio climático fueran a parar definitivamente al rubro decoraciones.

Queda pues poco tiempo para reaccionar, y los avales que aportan algunos ecologistas no favorecen la toma de conciencia. Cuando Dominique Voynet, ex ministra del Medio Ambiente, considera que "la trampa fue creer que los intercambios de derechos de emisión constituían un mecanismo liberal" 12 o cuando Alain Lipietz, diputado europeo Verde, se congratula por el sistema de permisos negociables 13, corren el riesgo de justificar lo injustificable.

Reinventar a Pigou

En realidad, ninguna solución será eficaz si no se cuestionan los sistemas de producción y las normas del comercio internacional, instaurando por ejemplo nuevos derechos aduaneros que integrarían el contenido energético y carbónico de los productos de importación. Este dispositivo se situaría en el otro extremo de una lógica proteccionista, dado que se utilizarían los ingresos para poner en marcha en los países en desarrollo proyectos realmente sustentables, confiando su realización a empresas locales o a empresas conjuntas, cuyos capitales procederían mayoritariamente del país anfitrión.

Este impuesto mixto carbono/energía debería también aplicarse a las actividades industriales residentes. En este caso, la mitad de los ingresos podría alimentar el presupuesto del Estado y autorizar políticas públicas ambiciosas en materia de medio ambiente. La otra mitad se colocaría en una cuenta individualizada de la empresa, reservada a la inversión en tecnologías que permitan reducir sus emisiones. Por último, el dispositivo debería completarse con un acondicionamiento eficiente de las ayudas públicas. En otros términos, para responder al fracaso de Coase y al problema de la crisis medioambiental, tenemos que reinventar a Pigou.

  1. Publicado en 1972 con el título de Halte à la croissance? Rapports sur les limites de la croissance, Fayard, París.
  2. Olivier Godard, "L'expérience américaine des permis négociables", en la revista del Centre d'Études Prospectives et d'Informations Internationales (CEPII), nº 82, 2000. Véase también la crónica económica de Bernard Girard, "Le marché des droits à polluer", aquí.
  3. Pierre Cornu, Courrier de la Planète / Cahiers de Global Chance, París, abril-junio de 2004.
  4. Para pasar de una reducción de 4,8% a una reducción de 5,2% hay que disminuir las emisiones en 0,48%. Una disminución de 0,4% sobre el 40% de las emisiones corresponde a 0,4 x (40/100) = 0,16% de desechos de gases de efecto invernadero en el mundo.
  5. El Anexo B del Protocolo establece la lista de los Estados a los que conciernen los compromisos de reducción: se trata de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y los países de Europa del Este "en transición hacia una economía de mercado".
  6. Los gases de efecto invernadero mencionados en el Protocolo de Kioto son seis: el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido nitroso (N2O), el hexafluoruro de azufre (SF6), los hidrofluorocarburos (HFC), los hidrocarburos perfluorados o perfluorocarburos (PFC). Una conversión permite transformar todas las emisiones en "equivalentes CO2", dado que el dióxido de carbono es el principal responsable del efecto invernadero y, por consiguiente, la unidad de referencia.
  7. A fines de julio de 2007, el Banco Mundial administraba 11 fondos de carbono por un monto total de 2.230 millones de dólares. La contribución promedio de los gobiernos es de alrededor del 50%.
  8. Sicav: Sociedades anónimas acogidas a la legislación específica de Instituciones de Inversión Colectiva (N. de la R.).
  9. Annie Vallée, Economie de l'environnement, Points Economie, París, 2002.
  10. Banco Mundial, "State and Trends of the Carbon Market 2007", mayo de 2007. La cifra citada corresponde a los intercambios expresados en toneladas de CO2.
  11. Lehman Brothers publicó a comienzos de 2007 un informe titulado "Le marché du changement climatique" donde el banco censa los "desafíos" y las "oportunidades" para las empresas. Fue actualizado el 20 de septiembre.
  12. "Climat, énergies: et maintenant?", Courrier de la Planète / Cahiers de Global Chance, abril-junio de 2004.
  13. Ver aquí.
Autor/es Aurélien Bernier
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 102 - Diciembre 2007
Páginas:20,21
Traducción Teresa Garufi
Temas Política, Medioambiente, Política internacional