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Vuelco en la política de Estados Unidos en Asia

Hasta hace muy poco se podía creer que la cuestión coreana estaba en vías de resolución. También que en las relaciones entre China y Estados Unidos prevalecería el realismo, pese a las rivalidades estratégicas. Pero desde que asumió el mando la nueva administración estadounidense, las perspectivas de distensión regional se alejaron bruscamente. Las negociaciones con Corea del Norte están congeladas y la tensión aumenta, como prueba la captura por los chinos de un avión de espionaje estadounidense EP-3, el pasado 2 de abril, que se saldó nueve días después con un pedido de disculpas de Estados Unidos.

Elegido casi por azar, sin mandato real ni experiencia previa, en menos de dos meses George W. Bush consiguió tornar imprevisibles las tendencias estratégicas en Asia Oriental. Inmiscuyéndose con escasa sutileza en asuntos neurálgicos, congeló las negociaciones con Corea del Norte y endureció considerablemente la actitud hacia China, calificada hoy bien como "rival", bien como "adversario estratégico". Además, al hacer pública su intención de reservar a Japón un mayor protagonismo en la gestión de seguridad regional, la nueva administración puso a Tokio en una situación incómoda. Si bien es cierto que Japón cuenta con Estados Unidos para su defensa, debe entenderse también con su gran vecino chino y no parece proclive en absoluto a ampliar sus compromisos militares.

Esta gestión, como mínimo desconcertante, podría atribuirse a la inexperiencia. Ningún Presidente dio muestras de tanta ingenuidad en política exterior desde los años ´20. Se puede responder a esto que desde Richard Nixon hasta George Bush padre, el realismo acabó siempre por prevalecer. Puede ser. Pero en lo inmediato, la nueva política estadounidense modifica la situación: la muy reciente y endeble distensión de la posguerra fría en la península coreana amenaza con salirse de sus carriles y las tensiones sino-estadounidenses podrían acabar en una carrera armamentista regional. En efecto, la anunciada aceleración del programa antimisil estadounidense NMD (National Missile Defense) y de su flanco asiático TMD (Theater Missile Defense) empujará a China a abastecerse de misiles intercontinentales de cabeza múltiple (MIRV) y a aumentar aún más su presupuesto de defensa, que este año se incrementó ya un 18%.

En un contexto de creciente tensión, incidentes graves como el del 2 de abril pasado (la colisión de un caza chino y un avión espía EP-3 de Estados Unidos, seguida de la retención de este último y su tripulación por parte de Pekín hasta que el presidente Bush presentó sus disculpas, nueve días más tarde), corren el riesgo de repetirse. Estas cuestiones no están formalmente ligadas, pero forman parte de una misma ecuación estratégica, entre otras cosas porque el gobierno estadounidense justifica los programas NMD y TMD mediante la amenaza de que los misiles balísticos coreanos harían pesar sobre la estabilidad regional.

Hay que reconocer que la administración Clinton y los dirigentes de las dos Coreas hicieron más para reducir las tensiones en la península que todos sus predecesores desde 1945. El vuelco de la política de Estados Unidos a partir de 1994 fue decisivo. Luego de una aguda crisis en torno al programa nuclear norcoreano, que estuvo a punto de transformarse en un conflicto militar declarado, el presidente William Clinton inició negociaciones con Corea del Norte que estabilizaron y distendieron significativamente la situación en la península. Esta apertura permitió que el presidente y Premio Nobel surcoreano Kim Dae Jung profundizara su política llamada del "rayo de sol" (Sunshine Policy). En junio de 2000 tuvo lugar en Pyongyang una primera reunión cumbre entre las dos Coreas. La última frontera de la guerra fría parecía borrarse por fin.

El cambio de rumbo de la administración Bush compromete estas perspectivas y debilita a Kim Dae Jung en el peor momento, puesto que sólo le quedan dos años de mandato para alcanzar sus objetivos y está siendo impugnado por la derecha por haber ido demasiado lejos en la apertura. Kim Dae Jung fue el primer dignatario extranjero en ser recibido por el presidente Bush en Washington. A principios de marzo, en vísperas de su visita, creyó comprender que Estados Unidos iba a procurar, si bien con prudencia, el diálogo que la administración precedente había iniciado con el Norte. El secretario de Estado Colin Powell llegó a afirmar públicamente que proseguirían los contactos sobre el tema nuclear y de los misiles balísticos. Poco después, la derecha del Partido Republicano denunció a Powell en términos virulentos. Y en ocasión de la visita de Kim Dae Jung, el propio Bush contradijo a su ministro, sembrando la duda acerca de la prosecución de los contactos.

Profecías autocumplidoras

Para el Presidente surcoreano, que espera recibir en Seúl a su homólogo del Norte Kim Jong II en la primavera de 2001, esta contramarcha fue un desastre diplomático. Los consejeros de Kim Dae Jung expresaron en público su incomodidad. Pero según testimonios directos, insultaron a Bush en privado por esas "tácticas inadmisibles"1. Ahora, la Sunshine Policy se ve amenazada y aquellos pacientes años de negociación vuelven a ponerse en cuestión2. A principios de abril, Pyongyang anuló una reunión ministerial que debía tener lugar ese mismo mes en Seúl.

Poco después de la visita de Kim Dae Jung, el presidente Bush afirmó que Corea del Norte estaba violando los compromisos contraídos con Estados Unidos. Pero en realidad, el único acuerdo verdaderamente importante sigue en pie: el de 1994 para detener la actividad del único reactor nuclear conocido de Corea del Norte. Los consejeros de Bush se vieron obligados a admitirlo pocos días después. Para explicar su error, invocaron sus frecuentes deslices semánticos. Esto no implicó ningún cambio de fondo, pues la administración iniciará ahora un "segundo examen en profundidad" de la política coreana antes de decidir qué actitud adoptar.

Sin embargo ese examen profundo e inédito ya había sido efectuado hace dos años por algunos especialistas bajo la dirección de William Perry, ex secretario de Defensa y miembro, además, del partido de Bush3. El trabajo duró seis meses y su conclusión fue que había que llevar más lejos las negociaciones con Pyongyang. De ahí el acuerdo provisorio sobre los misiles norcoreanos, profundamente favorable a Estados Unidos y a la región de Asia y el Pacífico en su conjunto4. En ese entonces, Corea del Norte parecía estar dispuesta a poner fin a la construcción, desarrollo y venta de todos sus misiles de un alcance superior a 300 millas (500 kilómetros). Existía la impresión de que se avanzaba paso a paso hacia un acuerdo sobre los dos grandes temas estratégicos norcoreanos: armas nucleares y misiles.

Además, los negociadores estadounidenses estaban convencidos de que Kim Jong II aceptaría hacer entrar a Corea del Norte en el Missile Technology Control Regime (MTCR, mecanismo institucional multilateral que limita y controla el desarrollo y la proliferación de misiles balísticos), a condición de que el presidente Clinton efectuara su visita a Corea del Norte justo antes del final de su mandato. Este último quería ir a Pyongyang. Ya había preparado su equipaje. Pero como señalaría después su consejero Sandy Berger, hubiera sido una mala idea partir en noviembre de 2000, sin saber si "se produciría una grave crisis constitucional" en Estados Unidos. Después del fallo de la Corte Suprema, que dio a Bush la victoria de hecho, ya era demasiado tarde.

Si se hubiera integrado al MTCR, Corea del Norte habría aceptado limitar el alcance de sus misiles a 180 millas (288 km.). Esto habría eliminado toda eventual amenaza sobre Japón. En contrapartida, Estados Unidos habría provisto al régimen de Pyongyang de 1.000 millones de dólares a modo de ayuda alimentaria. Dicho de otro modo, esa suma y una visita presidencial habrían sido el precio a pagar para que desapareciera la amenaza de los misiles norcoreanos.

¿Era demasiado alto? Se sabe que el programa NMD, oficialmente dirigido contra Corea del Norte, ya costó 60.000 millones de dólares y que bajo la presidencia de Bush ese costo corre el riesgo de ser ilimitado5. Falta todavía verificar los acuerdos. También aquí los especialistas estadounidenses afirman en privado que su país ya puede proceder a casi todas las verificaciones necesarias sin inspección in situ. Lo aseguró el mismo William Perry. En cuanto a los arsenales existentes de misiles, se trata de encontrar una contrapartida económica eficaz para neutralizarlos.

¿Qué necesidad había entonces de congelar las conversaciones? Más allá de las incoherencias del nuevo equipo, el telón de fondo es China. Es evidente que el sistema TMD antimisiles, en estudio en Estados Unidos, está dirigido no tanto contra Corea del Norte como contra China. Pero ésta dispone de un arsenal nuclear limitado, que incluye 20 misiles intercontinentales de cabeza única y construidos con tecnologías antiguas, aunque por cierto Pekín está tratando de desarrollar medios más perfeccionados, incluyendo misiles de corto alcance. Pero la perspectiva de un sistema TMD estadounidense en Asia no hará más que acelerar esta tendencia.

China reaccionará, sin duda, desarrollando a su vez misiles intercontinentales de cabeza múltiple, como lo hicieron Estados Unidos y la URSS en los años ´70. En tal caso, se iniciará una nueva carrera armamentista. Mientras que William Clinton proclamó una "sociedad estratégica" con China, la administración Bush ve en ella a un rival, si no a un adversario. La Consejera de Seguridad Nacional Condoleeza Rice ve a China como "una potencia en ascenso" comparable a la Alemania y el Japón de entreguerras. Otros, entre ellos el presidente Bush, la calificaron como "adversario estratégico". El programa NMD va a transformar estas declaraciones en profecías autocumplidoras6.

Peligros de crisis

La tensión entre los dos países podría perfectamente transformarse en verdadera crisis si a fines de abril la administración estadounidense decidiera vender a Taiwán el sistema de defensa de punta AEGIS, que permitiría una mejora cualitativa de las capacidades de defensa taiwanesas. Jesse Helms, el ultraderechista presidente de la Comisión de Asuntos Extranjeros del senado, apodado "senador de Taiwan" en Estados Unidos, trabaja actualmente en un estudio que, según trascendidos divulgados por la prensa, preconizaría la venta a Taiwán de toda una panoplia de sistemas de armas de alta tecnología para "repeler la amenaza china"7. El contenido del informe fue divulgado en el Washington Times, diario de la organización Moon de Washington8.

Los dirigentes continentales, por su parte, hicieron saber que la venta del sistema AEGIS provocaría "una grave crisis" en las relaciones bilaterales9. En efecto, temen que la próxima etapa sea la integración de la isla a la red antibalística regional estadounidense. Y saben que el último presidente que vendió armas sofisticadas a Taiwan no fue otro que Bush padre, en 1992.

Una de las cuestiones esenciales que plantea esta situación es la de los objetivos de la política estadounidense en la región. Pese a que la caída de la Unión Soviética ya tiene diez años, Estados Unidos sigue gastando sumas extravagantes para la defensa: 280.000 millones de dólares en 2000, es decir, más que la suma de los presupuestos de todos los posibles rivales de los estadounidenses. En Asia, 100.000 soldados estadounidenses están destacados en Japón y Corea del Sur, con un presupuesto estimado de 42.000 millones de dólares. No están ahí solamente por Corea del Norte.

Esta fuerza expedicionaria es la faz contemporánea de la estrategia estadounidense puesta en marcha desde fines de los años ´40 en Asia Oriental, que tenía una doble finalidad: frenar el comunismo y, más sutilmente, limitar los márgenes de maniobra del nuevo aliado japonés. El primer objetivo se logró en 1991. El segundo fue evolucionando con el tiempo, aunque Japón siga siendo un Estado semi soberano, dependiente de Estados Unidos para su defensa, su información y el control de las vías marítimas indispensables para el aprovisionamiento de su economía. Pese a su alianza estratégica, recurrentemente surgen tensiones entre los dos países. Por ejemplo en Okinawa, donde una parte importante de la población desea la retirada de las tropas estadounidenses. O también en oportunidad del accidente acontecido el pasado 9 de febrero, cuando el submarino USS de Greeneville hundió a un barco japonés cerca de las costas de Hawaii, lo que les costó la vida a nueve turistas japoneses, entre ellos cuatro niños (Estados Unidos esperó dos semanas para presentar sus excusas).

La región ha ingresado en una dinámica peligrosa. Entre los grandes protagonistas, sólo se destacó el presidente Kim Dae Jung. Fue el responsable del éxito de las negociaciones con el Norte en los últimos tres años, período durante el cual desarrolló, además, excelentes relaciones con Japón y China. Con los ambiguos resultados de las elecciones estadounidenses, toda esta construcción se encuentra amenazada; una estrategia probada y exitosa para la distensión regional está a punto de descarrilarse. Y los problemas recién empiezan.

  1. Declaraciones de un parlamentario coreano, recogidas por el autor.
  2. Selig Harrison, "Les incertitudes du rapprochement entre les deux Corées", Le Monde diplomatique, París, enero 2001.
  3. Según los miembros de ese grupo, entrevistados enmayo de 1999, el estudio estaba en curso desde el otoño de 1998. Susconclusiones representaban el cambio más importante de la políticaestadounidense desde la guerra de Corea.
  4. The New York Times, 6-3-01, artículo de Michael Gordon.
  5. The New York Times, 14-3-01.
  6. Philip S. Golub, "Los dos grandes rivales del sigloXXI", Le Monde diplomatique edición Cono Sur, octubre1999.
  7. 7Helms apoyó al Kuomintang (Partido Nacionalista) taiwanés durante toda su muy larga carrera y obtuvo beneficios por su apoyo.
  8. Washington Times, 13-3-01.
  9. Washington Post, 3-3-01.
Autor/es Bruce Cumings
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 23 - Mayo 2001
Páginas:20, 21
Traducción Patricia Minarrieta
Temas Conflictos Armados, Geopolítica
Países Estados Unidos, China, Corea del Norte, Corea del Sur, Japón, Taiwán, Alemania (ex RDA y RFA)