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Ardua unidad de Estados grandes y pequeños

El 1 de mayo, la Unión Europea (UE) estará compuesta por 25 países y 453 millones de habitantes; seis grandes Estados reunirán al 70% de la población. Ya en noviembre de 2003, Francia y Alemania dieron muestras de su poder de negociación al eludir los castigos previstos por violar el Pacto de Estabilidad. Según el autor, existe una línea divisoria entre “grandes” y “pequeños”, pero no es la única, ni la más importante; por el contrario, esa visión prioriza los problemas institucionales y minimiza el contenido de las políticas de la Unión.

El azar de la historia quiso que la Unión Europea esté constituida por Estados de dimensiones demográficas muy diferentes: entre los quince países que la componen, diez cuentan entre 0,6 y 16 millones de habitantes, y los cinco restantes entre 41 y 82 millones. Tradicionalmente, las instituciones comunitarias marcaban esa diferencia a través de la cantidad de comisarios que se le atribuyen a cada país: uno para los pequeños y dos para los grandes. En Europa Occidental las fronteras se estabilizaron luego de la Segunda Guerra Mundial, pero en Europa Central y Oriental, la caída del comunismo aumentó la fragmentación política con el desmembramiento de la ex-URSS y de la ex-Yugoslavia y la división de Checoslovaquia. De manera que Polonia (con cerca de 40 millones de habitantes) es el único Estado grande que se sumará a la UE el 1 de mayo de 2004, junto a nueve pequeños Estados, cuya población oscila entre 0,4 y 10 millones de habitantes.

Las instituciones creadas por el Tratado de Roma (1957) e implementadas el 1 de enero de 1958, habían favorecido a los pequeños Estados fundadores, como los del Benelux (Bélgica, Holanda, Luxemburgo). Pero entonces, tres de los seis firmantes eran países chicos y no había peligro de que pretendieran imponer su dominio. Las sucesivas ampliaciones de la UE rompieron ese equilibrio, hasta llegar a una Europa de 25 miembros que contará con 19 Estados pequeños y 6 grandes. Estos últimos reúnen el 75% de la población total. Así es como la UE se enfrenta al dilema de toda construcción supranacional: cuando la cantidad de miembros aumenta, la regla de la unanimidad da como resultado una situación de cuasi parálisis, mientras que la regla de la mayoría puede depender de dos lógicas diferentes: la de la representación de los ciudadanos y la de la representación de los Estados.

Diferentes varas

Teóricamente, los Estados pequeños estarían más protegidos por las estructuras intergubernamentales (el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros) y por la regla de la unanimidad. Pero, en realidad, sacan mejor partido en el marco de las instituciones donde la pertenencia nacional tiende a desaparecer, al menos parcialmente: el Parlamento y la Comisión. Aun teniendo en cuenta que sus participantes son designados por los gobiernos, la Comisión es una instancia colegiada que trata a los Estados miembros de manera más bien igualitaria y que no duda en cuestionar a tal o cual Estado grande cuando el mismo contraviene las reglas europeas. En cambio, las negociaciones intergubernamentales tienen menos en cuenta los intereses de los pequeños que los de los grandes: una regla tácita dice que no se puede poner en el banquillo de acusado a un "grande", y menos todavía a dos. La violación del Pacto de Estabilidad (esencialmente, no superar el 3% de déficit fiscal) por parte de Francia y de Alemania fue un ejemplo reciente de esa norma. En el fondo, se trata de una transcripción a escala europea de una práctica vigente en las relaciones internacionales, ampliamente basada en la relación de fuerzas.

Los austríacos señalaron algo que resulta verosímil: las medidas de boicot que sufrieron a raíz del ingreso al gobierno de elementos de extrema derecha no hubieran sido aplicadas a un gran Estado, como por ejemplo Francia. En las relaciones intracomunitarias, hasta la unanimidad es engañosa. Cuando un solo Estado impide la adopción de una medida, recae sobre él una presión considerable, más fuerte aun si ese país tiene poco peso en la población y en el Producto Bruto Interno (PBI) de la UE. Si el Reino Unido se muestra muy difícil en tal o cual negociación, se buscará pacientemente un compromiso. Pero si se trata de Luxemburgo, se le hará saber que su posición no es conveniente. Cuando mucho se tolerará su negativa sobre uno o dos puntos que resulten importantes para ese país, pero respecto de los cuales le convendrá conseguirse algún aliado, como en el caso de la fiscalidad. Sin embargo, incluso en el caso de Estados pequeños, la Comisión y el Consejo tratan en general de evitar la ruptura.

Las recientes negociaciones con los futuros adherentes son un ejemplo: durante la elaboración del proyecto de tratado constitucional 1 los medios se ocuparon sobre todo de la intransigencia de Polonia -único Estado grande entre los que se suman a la UE- respecto de la forma de calcular la mayoría calificada, pero a la vez se desarrollaron de manera discreta numerosas conversaciones que beneficiaron ampliamente a los nuevos miembros. Incluso, la pequeña Malta (400.000 habitantes) logró garantías, plazos, derogaciones y ventajas financieras no despreciables: confirmación de su neutralidad; protección de su legislación sobre el aborto ; mantenimiento de las restricciones para comprar casas de vacaciones ; medidas financieras específicas (en el marco de los fondos estructurales) para la isla de Gozo; exención del IVA para ciertos productos hasta fin de 2009... Y las negociaciones proseguían sobre otros temas sensibles: la bandera de favor para la navegación y las "facilidades" bancarias.

Esa posibilidad de defender directamente intereses nacionales explica que los pequeños Estados no hayan jamás constituido una coalición, ni siquiera un verdadero lobby. Desde hace tiempo existen agrupaciones parciales, como el Benelux o el Consejo Nórdico (este último en parte exterior a la UE, pues Islandia y Noruega no forman parte de ella). Pero nunca lograron, ni siquiera en el caso del Benelux, una armonización de actitudes respecto de las políticas europeas. En realidad, las estrategias de los pequeños Estados siempre fueron muy variables: algunos prefirieron ir por su lado, buscando el apoyo de un país grande con el que tuvieran afinidades culturales o económicas. Otros, en particular Holanda (el más poblado y económicamente el más poderoso entre los pequeños), a veces intentaron unir la oposición a la dominación de los grandes, particularmente del "dúo" franco-alemán (ver Béhar, página 24). Pero sólo parecieron constituir un bloque en ocasión de las muy escasas controversias institucionales. Incluso durante la preparación del Tratado de Niza (diciembre de 2000), la ponderación de los votos en el Consejo de Ministros dio lugar a una confusa mezcla, donde los intereses particulares de cada Estado pequeño se impusieron a menudo respecto de una defensa colectiva. Así ocurrió con Bélgica, que pretendía sobre todo obtener igual número de votos que Holanda...

Queda por último un solo tema en el que la unidad de los pequeños se mostró casi monolítica: la composición de la Comisión Europea. Como el mantenimiento de las reglas anteriores (1 comisario para los países chicos y 2 para los grandes) desembocaba en un ejecutivo demasiado numeroso, y dado que los pequeños deseaban absolutamente conservar "su" banca, los grandes consintieron -en la cumbre de Niza- en abandonar su segundo comisario. Pero se trató de una fórmula transitoria, previa a una reforma general de las instituciones. La Convención para el Futuro de Europa propuso que se hiciera una diferencia entre comisarios en ejercicio pleno y comisarios sin derecho de voto, lo que generó una gran agitación entre los Estados pequeños. Estos imaginaron rápidamente las consecuencias de la operación, pues tenían el precedente del Banco Central Europeo, donde la preponderancia de los grandes fue institucionalizada por la reforma adoptada en abril de 2003, mediante el estatuto particular concedido a los cinco países con el PBI más elevado.

Pero no conviene detenerse en los temas institucionales que estuvieron en primer plano el año pasado y que ocultaron otros asuntos importantes en la construcción europea. Sea cual sea el terreno que se examine -finanzas, economía, política social, cultura, relaciones exteriores, defensa- es casi imposible hallar una línea que separe a los grandes Estados de los pequeños. En la UE de quince miembros, por ejemplo, el Reino Unido e Irlanda siguen ambos fuera del llamado espacio de Schengen (coordinación de Ministerios de Interior, esencialmente temas de tránsito y seguridad), a la vez que el Reino Unido, Suecia y Dinamarca se negaron a adoptar el euro. Por otra parte, la intención de limitar el presupuesto comunitario al 1% del PBI contó con el apoyo, en diciembre de 2003, de tres grandes Estados (Francia, Alemania y Reino Unido) pero también de tres pequeños países (Holanda, Suecia y Austria). En cuanto a la actitud respecto de Estados Unidos en ocasión de la guerra contra Irak, entre quienes sostuvieron la posición de Washington estaban tanto el Reino Unido como Holanda, Polonia o Hungría.

Las divergencias se establecen sobre otros criterios: nivel de desarrollo, tradiciones culturales, logros sociales y ambientales, neutralidad o necesidad de protección, etc. Así se pueden hallar rasgos comunes entre los países del Mediterráneo, los ex Estados comunistas, los que desean que Europa sea únicamente una zona de librecambio, los partidarios del Estado de bienestar (por más maltrecho que éste se encuentre), o los atlantistas, sin que ello separe necesariamente a los grandes de los pequeños países. Quizás el caso del Pacto de Estabilidad, de cuyo cumplimiento riguroso fueron recientemente exceptuadas Francia y Alemania, haya prefigurado una línea divisoria, dado que los partidarios de su estricto respeto eran sobre todos los pequeños Estados, escandalizados de que las cosas se midan con varas diferentes, según se trate de países "poderosos o miserables". Pero finalmente, sólo Holanda, Austria y Finlandia votaron (con España) por el respeto a ese Pacto.

Atracción y repulsión

Más que de posiciones comunes cabría hablar de un comportamiento propio de los pequeños Estados (o de muchos de ellos) que se regiría por factores específicos 2. El primero de estos factores es la dependencia del exterior, necesariamente mayor que la de un gran Estado, que dispone de variedad de recursos y de producciones y de un vasto mercado interno. Los grandes países (Alemania en primer término) son los principales clientes y proveedores de los pequeños, lo que genera lazos e intereses comunes indiscutibles. En esos casos, las inversiones extranjeras tienen un peso considerable, en un contexto donde la relación de fuerzas favorece a las multinacionales. Pertenecer a la UE, y eventualmente a la zona del euro, es un medio de minimizar los riesgos y de hacer oír su voz en el escenario internacional, en la hipótesis de que la UE adoptara una actitud voluntarista.

Sin duda, los pequeños Estados necesitan más que los grandes de la UE, pero a la vez son los que más pueden perder en ese contexto en términos de autonomía y de identidad. En efecto, no hay que olvidar que la mayoría de ellos tienen su propia lengua (¡a partir del 1 de mayo en la UE habrá 20 idiomas oficiales!) y su propia cultura; que están muy aferrados a su independencia, a menudo reciente y conquistada con gran esfuerzo, y que su sentimiento nacional es posiblemente más intenso aun que el de los Estados más poderosos. Por supuesto, varios de esos Estados chicos mantienen relaciones privilegiadas con uno o varios de los grandes, pero dentro de una sutil dinámica de atracción y repulsión, de la cual es ejemplo la actitud de Austria respecto de Alemania, o más aun, la de Irlanda respecto del Reino Unido. Los pequeños suelen tener además lazos estrechos con otros países de su categoría, pero no les gusta que se los diluya en esas agrupaciones regionales: el Benelux, los países nórdicos o escandinavos, o los países bálticos, son realidades más tangibles en París que en los propios Estados que las conforman.

Eso produce reacciones aparentemente contradictorias, a veces de conciliación, a veces aferradas a principios: la firmeza sobre ciertos temas simbólicos permite mostrar ante la opinión pública local que aún se tiene capacidad para defender la propia identidad ante el "ogro" europeo. Los electores, menos sensibles que los gobernantes al "realismo" económico y político, ejercen presión en ese sentido, como lo muestra el fracaso de varios referéndum en los últimos años (Dinamarca, Irlanda, Suecia). El tamaño de un Estado tiene consecuencias cualitativas sobre su funcionamiento interno, sobre la relación entre los ciudadanos y sobre la manera de reaccionar ante los cambios. Así es que el ingreso a la UE implica una modificación de escala mucho más notoria para los pequeños que para los grandes, de lo que surge una dificultad para vivir las relaciones internas del conglomerado, aun en el caso de los experimentados países del ex Mercado Común, como los miembros del Benelux.

Por lo tanto, las diferencias en función del tamaño no son puramente artificiales. Pero no son las únicas que registra la UE, ni las más importantes. Además, poniendo el acento en la oposición entre Estados grandes y pequeños, se da prioridad a una visión institucional de la construcción europea, ocultando así el contenido de sus políticas.

  1. Ver Bernard Cassen, "Una Constitución que consagra la ley del mercado", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, febrero de 2004.
  2. Ver Michel Dumoulin, Geneviève Duchenne (directores de la obra), Les Petits Etats et la construction européenne, PIE Peter Lang, Bruselas, 2002.
Autor/es Jean-Claude Boyer
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 58 - Abril 2004
Páginas:23,24
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Unión Europea
Países Alemania (ex RDA y RFA), Francia