Medios del Estado, al servicio del poder económico

Todo gobierno que aspire a ampliar los márgenes de la democracia real tiene que ocuparse de manera positiva de las políticas de comunicación. "Una política nacional de comunicación es un conjunto integrado, explícito y duradero de políticas parciales de comunicación, armonizadas en un cuerpo coherente de principios y normas dirigidos a guiar la conducta de las instituciones especializadas en el manejo del proceso general de la comunicación de un país" ¹.

No basta entonces con el simple resguardo de la libertad informativa. El derecho a la comunicación implica pasos positivos para la real participación de actores plurales en el escenario público. Sin una acción positiva de la autoridad política, son los grupos económicos privados los que terminan fijando las reglas del juego.

En 2003, la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional el artículo 45 de la Ley de Radiodifusión 22.285/80, que excluye a las personas jurídicas no comerciales del acceso a las licencias de radiodifusión ². El Senado dio media sanción a un proyecto de ley que modifica el artículo 45 de la norma, habilitando a personas jurídicas sin fines de lucro a acceder a la radiodifusión. Y en la Cámara Baja, una serie de proyectos de ley modificatorios de la 22.285 esperan en la Comisión de Comunicaciones para ser tratados en el recinto.

Estas modificaciones parciales, dictadas por la intervención de particulares o entidades perjudicadas por la ley vigente, indican la necesidad de impulsar una nueva norma que sustituya a la actual, heredada de la dictadura, revise el sistema regulatorio del sector y reestructure el sistema de medios estatales. La cuestión está planteada entre los colaboradores inmediatos del presidente Néstor Kirchner. Según el análisis de la Secretaría de Medios, consultada para este artículo, la gran asignatura pendiente es la actualización del marco jurídico vigente en materia de contenidos de programación, sanciones y titularidad. El objetivo es poner fin a un escenario en el que se aplican discrecionalmente aspectos referidos al control de contenidos de la ley militar y persiste una preocupante concentración de medios, en algunos de los cuales los verdaderos titulares son un enigma ³.

El problema no es simple, pues además de los distintos criterios y estrategias que deben dirimirse en el Congreso existe una necesidad de clarificación: los gobiernos que sucedieron a la dictadura implementaron una intrincada maraña de reformas realizadas con criterio parcial, de corto plazo y cediendo a las presiones de la coyuntura.

Es evidente que las decisiones del gobierno en el sector no son absolutamente autónomas del lobby desplegado por los conglomerados mediáticos. El 18-6-03 se sancionó la Ley de Defensa de Patrimonios Culturales, que fija un tope del 30% a la participación de los capitales extranjeros en medios de comunicación. La norma está más inclinada a la protección de los medios nacionales de las "compras hostiles" por parte de sus acreedores que a proteger los contenidos. "Es la única ley de bienes culturales sancionada en el siglo XXI que no menciona la palabra contenidos", afirma el doctor en Ciencias de la Comunicación y secretario Académico de la Universidad de Quilmes, Martín Becerra ⁴. Durante los debates parlamentarios no se discutió el tema de la nacionalización o extranjerización de la producción de los programas. "Lo ideal hubiera sido que a la definición de industria cultural nacional se le sumara valor agregado nacional en la producción. Si hay una empresa cuyo capital es 100% nacional pero se pasa sólo música, cine y sitcoms estadounidenses, ¿cuál es la defensa real de la producción cultural nacional?", se pregunta Damián Loretti, director de la Carrera de Ciencias de la Comunicación de la UBA.

El actual titular del Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), Julio Bárbaro, declaró a El Dipló que "aun cuando la crítica fue que se trató de una ley hecha a la medida del Grupo Clarín, en realidad se buscó poner un tope a la inversión extranjera en los medios y detener el proceso de desnacionalización".

Políticas erráticas

El criterio del gobierno militar (1976/83) para el sistema de medios fue poner límites a la propiedad de estaciones de radio y a la conformación de redes, prohibir la inversión extranjera y la formación de conglomerados, regular los contenidos publicitarios y proponer la finalmente frustrada privatización de los canales de televisión de alcance nacional ⁵.

Después de una serie de abortados intentos de democratizar el espacio comunicacional durante el gobierno de Raúl Alfonsín (1983/89), la política de comunicaciones del ex presidente Carlos Menem (1989/99) se caracterizó por la desregulación del mercado, la conformación de holdings con participación extranjera y la consolidación de una estructura oligopólica. Las medidas impulsadas tuvieron un criterio concesivo con el poder económico más concentrado y restrictivo con los sectores que impulsaron propuestas alternativas.

Durante el corto gobierno de Fernando de la Rúa (1999/2001), el COMFER revisó activamente las irregularidades de la gestión anterior respecto de la adjudicación de frecuencias, las transferencias de licencias y las exenciones impositivas de que gozaron los holdings mediáticos. La creación del multimedios estatal de comunicaciones (Agencia de noticias Telam, Canal 7 y Radio Nacional) no logró revertir la situación deficitaria de los medios del Estado. En 2001 el fracasado intento de sancionar una nueva ley de radiodifusión mostró que el lobby empresario seguía pesando en las decisiones políticas ⁶.

El gobierno de Eduardo Duhalde (2002/2003) tuvo una posición favorable a los medios públicos. Derogó el decreto que establecía el traspaso de la frecuencia de Canal 7, modificó el artículo 38 de la Ley de Radiodifusión -los canales estatales tenían carácter subsidiario respecto de las emisoras comerciales- y decretó que el Servicio Oficial de Radiodifusión (SOR) debía llegar a todo el país. Además, disolvió el multimedio estatal creado por la gestión aliancista y autorizó a los gobiernos provinciales a tener un canal de televisión por aire y una emisora de radio AM y a las municipalidades de todo el país a administrar su propia radio FM ⁷.

Actualmente el oficialismo se propone que los medios públicos operen como vector de integración nacional, conectando y difundiendo realidades sociales, culturales y económicas singulares, y que garanticen flujos informativos multidireccionales y no unidireccionales y centralistas. El desafío es "evitar que los medios oficiales se vuelvan oficialistas", opina Bárbaro.

Permiso para concentrar

Se suele suponer que durante el menemismo no hubo política de comunicaciones. Por el contrario, la Ley de Reforma del Estado 23.696, sancionada por el Parlamento en 1989, y una serie de decretos presidenciales dictados hasta 1999 cambiaron sustancialmente el ecosistema de medios e industrias culturales. "La afirmación de que ahora el Estado es fuerte y no lo fue antes supone que durante los '90 no fue un actor decisivo. Y lo fue en carácter asociativo con las fuerzas del mercado", señala Becerra ⁸. Los actores más débiles debieron cumplir a rajatabla con los preceptos legales -aun cuando fuera vulnerado el derecho de acceso a la comunicación- mientras que los más poderosos se vieron beneficiados por modificaciones a la normativa acordes a sus intereses económicos.

Una decisión determinante para la consolidación del actual mapa de medios fue mantener la suspensión del llamado a concurso para la explotación de nuevas licencias de radiodifusión, resuelta en 1984 por Raúl Alfonsín. Así se privatizaron los canales 13, 11, 9 y 2, se flexibilizaron las condiciones para la obtención de licencias de servicios complementarios y se modificaron artículos sustanciales de la ley de radiodifusión. Estas medidas permitieron que sectores económicos muy concentrados acapararan la casi totalidad de la oferta mediática ⁹.

En lugar de un llamado a concurso público, las licencias para prestar servicios complementarios de radiodifusión -señales de cable y de UHF (Ultra Alta Frecuencia)- fueron otorgadas por adjudicación directa. El gobierno de Carlos Menem concesionó paquetes de licencias de hasta 12 frecuencias de UHF a las empresas de cable, para que ofrecieran servicios codificados. Dada su potencialidad en términos de pluralismo y acceso gratuito a la información, esta frecuencia es explotada en otros países del mundo por estaciones pequeñas con un sentido social ¹⁰.

Las reformas hechas a la Ley de Radiodifusión -réplica jurídica de la subordinación del poder político al poder económico- consolidaron el proceso de concentración y desnacionalización del sistema de medios ¹¹. Paradójicamente, los artículos de la ley de la dictadura que fueron eliminados o modificados limitaban la conformación de holdings integrados por licenciatarios de medios y de otras sociedades comerciales.

Según la Ley 22.285, los licenciatarios debían prestar el servicio de radiodifusión en forma exclusiva, no establecer vinculación jurídica o económica con empresas periodísticas, no ser más de veinte los miembros de una misma sociedad y no transferir una licencia antes de cumplir cinco años desde el inicio de la transmisión.

Los límites a la propiedad de los medios se vulneraron aun más con la firma del Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones ¹² entre Argentina y Estados Unidos ¹³. Excepto en las áreas reservadas, los estadounidenses podrían invertir en el país como si fueran argentinos y los argentinos podrían hacer lo propio en el país del norte. Pero mientras Estados Unidos definió como áreas reservadas radiodifusión y telecomunicaciones, Argentina permitió el ingreso estadounidense en la sociedad de la información.

Con estas reformas "se convalidó una concentración ilimitada al estilo berlusconiano: los medios podían dedicarse a hacer otras cosas y poner en sus tapas y pantallas aquello que tuviera relación con sus otros negocios", explica Loretti.

Desregulación menemista

Poco antes de dejar el gobierno Menem hizo otra modificación a la ley. Mediante el decreto 1005/99, permitió a un mismo operador explotar hasta veinticuatro licencias (antes eran cuatro), autorizó la conformación de redes privadas permanentes y legalizó a posteriori las transferencias de licencias hechas por el CEI Citicorp Holding, el Grupo Telefónica y Atlántida Comunicaciones (AtCo). A partir de una investigación hecha por la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y el COMFER durante el gobierno de la Alianza, se pudo constatar que las transferencias efectuadas por esas firmas excedían los límites de multiplicidad de licencias fijadas por ley y que el COMFER no había estudiado la situación. "El objetivo fue revisar y revertir la política del COMFER durante la gestión de Menem. Legalizar la concentración de la información era parte del negocio (del menemismo)", explicó a El Dipló el ex el titular del COMFER durante la gestión aliancista, Gustavo López. En el mismo sentido, Julio Bárbaro sostiene que en esa entidad "los trámites se hacían engorrosos para que, en el medio de la tramitación, alguien pidiera un favor a cambio de algo".

Hasta ahora, la despreocupación oficial por impulsar una verdadera regulación permitió que diversos grupos se ubicaran fuera de los marcos de la legalidad. El caso del CEI no fue el único. Durante la actual gestión, el grupo mexicano CIE recibió un ultimátum de un año para vender las nueve radios que posee en Buenos Aires, ya que la ley prohíbe ser propietario de más de dos emisoras dentro de la misma área de cobertura primaria. A partir de la alianza con Rock and Pop Internacional LTD (rebautizada CIE Rock and Pop), el holding de origen azteca compró las radios Rock and Pop, Del Plata, América, Splendid, Libertad, Aspen, La Metro, San Isidro Labrador y Radioshow, por un total de 80 millones de dólares.

Al margen de la propiedad, otro aspecto a tener en cuenta son los contenidos, no sólo culturales, sino también políticos. Algunas reformas hechas a la ley de la dictadura reivindicaron que el retorno a la democracia ameritaba una revisión de los contenidos. Sin embargo, el Congreso no derogó el artículo 7, que permite imponer restricciones al servicio de radiodifusión "por razones de seguridad nacional" ¹⁴. Gustavo López confirmó que cuando estaba al frente del COMFER había recibido instrucciones para impedir la televisación de la represión del 19 y 20 de diciembre en Plaza de Mayo amparándose en dicho artículo. Y adjudicó la iniciativa al entonces secretario general de la Presidencia, Nicolás Gallo ¹⁵.

En cuanto a garantizar el acceso de sectores de la sociedad más vulnerables o de menores recursos a los medios de comunicación, la Ley de Reforma del Estado y su decreto reglamentario facultaron al Ejecutivo a tomar las medidas necesarias para regular el funcionamiento de las radios de Frecuencia Modulada (FM) que no estaban contempladas por la normativa. Para estos casos se otorgó un Permiso Precario y Provisorio (PPP), hasta que se llamase a concurso... diez años después.

En 1991 Argentina recibió una amenaza de denuncia pública por parte de la Asociación Interamericana de Radiodifusión por irregularidades en la administración del espectro radioeléctrico. Para salir al cruce de esas críticas, el gobierno de Menem dictó el decreto 859/91, por el cual se aprobó el cronograma para adjudicar las licencias de FM en todo el país. Pero la norma no se aplicó. Entre otras omisiones no se contemplaba un plan técnico que permitiese llevar adelante las adjudicaciones.

Un año después el Ejecutivo solicitó a la Secretaría de Comunicaciones (SECOM) un plan técnico, que no se hizo. El pedido fue reiterado en 1994, pero sin éxito. Finalmente, en 1998 se realizó el plan técnico para el otorgamiento de frecuencias, con el que se llamó a concurso un año después. El proceso de adjudicaciones, denominado Plan de Normalización, tuvo dos formas: el llamado a concurso público en el caso de las radios de un kilowatt de potencia o más y la adjudicación directa para las radios de menos de un kilowatt. En el último caso hubo un vicio sistémico. Durante 1999 se adjudicaron algunas radios, varias propuestas fueron declaradas inadmisibles y muchas ni siquiera se evaluaron. Además, se alteraron las reglas de juego durante la revisión de las presentaciones, que fueron sometidas a un régimen de calificación para el cual no estaban preparadas y a cargo de un jurado cuya composición desconocían.

Mientras dirigió el COMFER, Gustavo López revisó y corrigió las anteriores actuaciones hechas en el marco del Plan de Normalización y avanzó con el proceso de adjudicaciones. El COMFER verificó que se habían evaluado parcialmente las presentaciones y que se habían entregado más de 400 licencias en tiempo récord. En las áreas conflictivas, donde hubo más oferentes que lugares disponibles para su adjudicación, se revocaron las frecuencias otorgadas y las carpetas fueron puestas a disposición de los oferentes y del público para su evaluación y eventual impugnación. Según López, la revisión del proceso tuvo como objeto "evitar que fueran adjudicadas frecuencias a las empresas que no cumplían con la ley".

Después de más de veinte años de democracia, el caso de las cooperativas sigue sin resolverse. Pese a los fallos de la Suprema Corte habilitando a prestar el servicio de Radiodifusión a entidades no comerciales, nuevas medidas del COMFER continúan restringiendo el libre acceso a la información de estos actores sociales.

El proyecto de ley Nº 2104/02, aprobado en el Senado el 25-11-03, modifica el artículo 45 de la Ley 22.285 al habilitar a las personas jurídicas sin fines de lucro a acceder a la radiodifusión. Sin embargo, se determina que no podrán hacerlo "aquellas personas jurídicas prestadoras de servicio público", tampoco el que sea "socio, director o administrador en estas empresas". A esto se agrega que para acceder a una licencia hay que "tener capacidad patrimonial acorde con la inversión a efectuar y poder demostrar el origen de los fondos". En declaraciones a El Dipló, el presidente de la Asociación Iberoamericana de Derecho de la Información y de la Comunicación (AIDIC), Miguel Julio Rodríguez Villafañe, afirmó que así se impide que gran parte del cooperativismo, que cuenta con capacidad económica para prestar el servicio de radiodifusión, acceda a una frecuencia. "En el interior del país el cooperativismo se ha construido alrededor del esfuerzo mancomunado y solidario de las comunidades organizadas para darse servicios públicos que el Estado no presta", explica.

Por su parte, Bárbaro sostuvo a comienzos de su actual gestión en el COMFER que era "un acto de justicia" permitir el acceso a la radiodifusión a las cooperativas y mutuales porque son esenciales para una radiodifusión pluralista. Desde la Coordinación General del organismo se lanzó un censo para que se inscriban las entidades no comerciales. Con todo, el propio COMFER se desdijo cuando, ante la acción de inconstitucionalidad presentada por las cooperativas Libertador General San Martín de Jujuy y Las Varillas, manifestó en diciembre de 2003 y febrero de 2004 que "el artículo 45 de la Ley de Radiodifusión es una norma constitucional que no reviste arbitrariedad o ilegalidad (...) y se adecua perfectamente a la Constitución Nacional". Las restricciones a las cooperativas se hicieron explícitas en la celebración del 40º aniversario de la televisión por cable en Villa Gesell, donde el titular del COMFER sostuvo: "Si las cooperativas de servicios públicos quieren dar cable, yo les digo que no" ¹⁶.

Aunque hay discrepancias, el equipo del actual gobierno adjudica importancia al tema de las políticas de comunicación y lo considera fundamental dentro de la estrategia oficial. Sin embargo, no resulta fácil consensuar una acción en este sentido. Por un lado, porque no todas las voluntades oficiales están alineadas detrás de esta idea. Por el otro, porque los grupos que controlan los medios no están dispuestos a brindar sus páginas, sus micrófonos o sus pantallas a un debate que en la actual coyuntura política puede resultarles desfavorable. Está claro, no obstante, que postergar el debate y las resoluciones en el campo de las políticas de comunicación es un grave handicap para quien está en el Ejecutivo. Porque "no hay democracia política sin comunicación democrática y no hay comunicación democrática sin democracia política" ¹⁷.

El actual gobierno, cuya legitimidad se basa en el apoyo mayoritario de la población, podría pagar muy caro no disponer de medios de comunicación fluidos con y desde la sociedad a la hora de las decisiones económicas fundamentales.

1. Luis R. Beltrán, Políticas Nacionales de Comunicación en América Latina: los primeros pasos, CIESPAL, Quito, 1975.
2. Miguel Julio Rodríguez Villafañe, "Absurda (e interesada) discriminación", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, octubre 2003.
3. Natalia Aruguete, "De la propiedad de los medios de comunicación", Le Monde Diplomatique, edición Cono Sur, junio de 2003 y, de la misma autora, "Concentración en el escenario comunicacional", Realidad Económica Nº 199, Buenos Aires, octubre-noviembre 2003.
4. "Aquí no hay políticas públicas", Página/12, Bs. As.,26-1-04.
5. Jorge Noguer, Radiodifusión en Argentina, Bien Común, Buenos Aires, 1985.
6. La conclusión surge de un diálogo mantenido durante el debate del proyecto de ley con un asesor de la Comisión de Comunicaciones de Diputados.
7. Natalia Aruguete, "De la propiedad...", op. cit.
8. Página/12, Buenos Aires, 26-1-04.
9. Natalia Aruguete, op.cit.
10. Los servicios de radiodifusión (televisión y radio) pueden ser transmitidos a través de dos bandas del espectro: VHF (muy alta frecuencia) y UHF (ultra alta frecuencia). Las bandas de canales de aire que van del 2 al 13 corresponden a la banda de VHF y las que van del 14 en adelante a la UHF. En México, por ejemplo, las bandas de UHF se utilizan para la explotación de canales educativos.
11. Desde el gobierno de Carlos Menem hasta hoy se dictaron 178 normas. Ver www.infoleg.gov.ar
12. El Tratado fue firmado en 1991 y refrendado por el Congreso en 1994.
13. Varios Autores, Al fin Solos... La nueva Televisión del Mercosur, Ediciones La Crujía, Buenos Aires, 2000.
14. El proyecto del senador frepasista Pedro del Piero, proponiendo la derogación de este artículo, logró media sanción en la Cámara de Senadores, pero no prosperó en Diputados.
15. "De cómo de la Rúa quiso censurar las imágenes de la represión", Página/12, Buenos Aires, 7-3-02.
16. Clarín, Buenos Aires, 13-3-04.
17. Rafael Roncagliolo, "De las políticas de comunicación a la incomunicación de la política", Revista Nueva Sociedad Nº 140, Caracas, noviembre-diciembre 1995.