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Recuadros:

Uruguay, la tradición innovada

Según lo dispuesto por una reforma constitucional aprobada en 1996, el pasado 28 de abril Uruguay realizó por primera vez en su historia elecciones internas simultáneas en todos los partidos políticos, para elegir un candidato presidencial por cada partido. El próximo 24 de octubre competirán por la primera magistratura Jorge Battle por el Partido Colorado, Tabaré Vázquez por el Encuentro Progresista-Frente Amplio, el ex presidente Luis Alberto Lacalle por el Partido Nacional y Rafael Michelini, por el Nuevo Espacio.

Los uruguayos tienen una vieja costumbre: transferir grandes expectativas a la faena de reforma constitucional, es decir discutir sus asuntos primordiales en términos de redefinición de reglas de juego. En esa lógica, en los últimos 15 años Uruguay vivió una sucesión casi interminable de propuestas de reforma constitucional, proceso que luego de muchos fracasos terminó en 1996 con la aprobación de una importante reforma de la carta fundamental. En el plebiscito de ratificación, realizado en diciembre de ese año, la propuesta por el sí obtuvo una mayoría de apenas el 50,45% del electorado: sólo 9.103 votos de diferencia sobre 2.013.451 válidos.

Esta reforma incorporó cambios muy fuertes, de algún modo revolucionarios, en el tradicional sistema electoral uruguayo, pero no innovó verdaderamente (salvo en el sentido de la descentralización y de un reforzamiento moderado de ciertas atribuciones institucionales del Poder Ejecutivo), en cuanto al punto neurálgico de las relaciones del régimen de gobierno. El viejo sistema electoral uruguayo se definía a través de cuatro rasgos centrales: la mayoría simple para la elección presidencial; la representación proporcional a nivel parlamentario; el múltiple voto simultáneo y la simultaneidad y vinculación de todas las elecciones el mismo día. El nuevo sistema introdujo cambios sustantivos en tres de esos cuatro rasgos: se instituyó una elección presidencial por mayoría absoluta a dos vueltas (ballotage); se estableció un límite fuerte al múltiple voto simultáneo (exigencia de candidaturas presidenciales únicas, sólo dos candidatos a Intendente por lema, eliminación del uso de sublemas para la elección de diputados) y, por último, autonomización y separación de las distintas elecciones, estableciéndose un calendario electoral extendido que prevé internas en abril, legislativas y primera vuelta presidencial en octubre, ballotage en noviembre y municipales en mayo del año entrante.

Este nuevo sistema electoral se inauguró el pasado 25 de abril, en las llamadas "elecciones internas" (que también fueron "primarias" , de cara a un calendario electoral que recién empieza) para la definición de las candidaturas presidenciales únicas y para la conformación de las Convenciones Nacionales y Departamentales a nivel de cada uno de los lemas. Sobre un total de 2.399.707 habilitados sufragaron 1.289.817 (un 53,7%), un porcentaje de votación situado entre los márgenes de lo previsto antes de los comicios. Dentro del Partido Colorado triunfó la candidatura del senador Jorge Batlle (con el 55,1% de los votos); en el Partido Nacional lo hizo el ex presidente Luis Alberto Lacalle (con el 48,2%, pero con más de 10% de ventaja sobre su competidor más cercano, lo que de acuerdo al nuevo texto constitucional le garantiza su designación directa sin pasar por la decisión de la Convención); en el Encuentro Progresista-Frente Amplio se ratificó la primacía absoluta del ex intendente de Montevideo Tabaré Vázquez (82,4%); y por último, en el Nuevo Espacio, la candidatura del senador Rafael Michelini fue la única presentada. De los cuatro ahora pre-candidatos sólo Lacalle ocupó la Presidencia de la República, luego de su victoria en los comicios de 1989, de los que también emergió Vázquez como intendente electo de Montevideo, en el primer triunfo electoral de la izquierda en la historia política del país.

La inauguración del nuevo sistema electoral trajo nuevamente a la discusión pública varios interrogantes a propósito de cómo las nuevas disposiciones y normativas habrán de condicionar y estimular los comportamientos partidarios y ciudadanos en el futuro: ¿hasta qué punto la reforma constitucional provocará el afianzamiento de la cohesión orgánica de los partidos, tal como pronosticaban sus defensores?; ¿hasta qué punto variará o no la fuente de legitimidad política de esos partidos, a partir de unas elecciones internas en las que el voto fue voluntario? ¿Será efectivamente, como se ha dicho, el "tiempo del ciudadano" ? ¿O el militante -aquél más cercano al funcionamiento del aparato partidario- consolidará o profundizará sus bases de poder? ¿Habrá, como se pronostica, un descenso en la fraccionalización intrapartidaria y un aumento en la personalización del funcionamiento partidario? ¿Surgirán partidos o agrupamientos electorales de tipo regional, a partir de la separación de las elecciones departamentales de las nacionales?

Desde hace varias décadas se ha venido perfilando en Uruguay un fuerte debate académico acerca de los efectos derivados de los sistemas electorales, del papel que tienen las reglas de juego en la propia evolución política. Algunos teóricos contemporáneos -es el caso de Giovanni Sartori- consideran al sistema electoral como el más potente instrumento para la manipulación de la política. Otros teóricos, como Dieter Nohlen -que ha trabajado muy profundamente el caso uruguayo- conceden a estos sistemas una influencia más limitada, dependiente además en sus efectos de la combinación con otros factores sociopolíticos y de cultura política, más difícilmente manejables o medibles. Al margen de estas disparidades de criterio, existe sin embargo un consenso más general resumido por el sociólogo mexicano Leonardo Valdés: "los sistemas electorales crean un conjunto de oportunidades y de restricciones que afectan las percepciones, estrategias y alineamientos de los partidos políticos que intervienen en la competencia".

Un estudio reciente de Arend Lijphart, basado en el análisis de muchos cambios constitucionales que se han dado en la última etapa de la historia latinoamericana, insiste en torno a la idea de que los sistemas electorales no determinan la evolución política y que la diferencia en lo que respecta a los efectos del cambio de reglas de un país a otro tiene que ver con otros datos que son de cultura política, que vienen de la matriz histórica de cada país, de su mayor o menor grado de estabilidad y de otras pautas de comportamiento de los actores partidarios y ciudadanos1.

En Uruguay, varios de los cambios electorales aprobados (con la excepción del ballotage) tenían una base de consenso muy importante, incluso de parte de quienes manifestaron una posición negativa en ocasión del plebiscito: la izquierda uruguaya históricamente rechazó la llamada "ley de lemas" (ver recuadro). Sin embargo, la gran pregunta es si el ballotage, introducido entre otros motivos para dificultar la posibilidad de acceso de la izquierda al gobierno (los dos partidos de derechas y el de izquierda tienen un tercio del electorado cada uno), no acabará generando inestabilidad y comprometiendo la gobernabilidad.

Convivencia entre poderes

Esta posibilidad se acrecienta porque el Parlamento completo será elegido en la primera vuelta, según el modelo de la representación proporcional casi integral. El extraño cotejo entre Ejecutivo y Legislativo dentro del nuevo formato institucional y la hipotética marginación de una izquierda en ascenso, resultan factores que deberían asumirse en su verdadera dimensión. Sobre todo teniendo en cuenta que las nuevas reglas pueden empeorar la representación parlamentaria de la fracción del Presidente y que sigue pendiente de una clarificación la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en el proceso de gobierno. Respecto a este último punto la experiencia comparada señala que el tema de la gobernabilidad no sólo depende de la posibilidad de obtener mayorías para gobernar, o de que el gobierno obtenga una mayoría en el Parlamento: lo que siempre define los límites y alcances de la gobernabilidad es el lugar reservado a la oposición en el sistema político.

  1. Arend Lijphart, Electoral system and party system: a study of 27 democracies, 1945-1990, Oxford University Press, Oxford, 1994.

La Ley de lemas

La llamada "ley de lemas" constituyó la base del sistema electoral uruguayo durante casi todo el siglo XX. El proceso de conformación de este peculiar sistema de reglas electorales se extendió durante décadas. Comenzó con la ley del 11 de julio de 1910, que incorporó el doble voto simultáneo (por el partido -"permanente" o "accidental" - y por los candidatos), de acuerdo a la fórmula del belga Borely. En el articulado de la ley se disponía que "los electores podrán agregar al lema de un partido, el sublema o las denominaciones que juzguen convenientes para indicar tendencias dentro de un partido político" . Esta regla electoral apuntaba a varios objetivos: reforzar a los partidos y al bipartidismo tradicionales, habilitando su fraccionalización interna pero dificultando la fragmentación del sistema partidario (sancionando indirectamente las rupturas y obstaculizando la emergencia de terceros partidos competitivos); otorgar al ciudadano y no al militante ni al aparato partidario la dilucidación de las internas partidarias, al hacer a éstas últimas simultáneas con las elecciones nacionales; evitar una concentración de poder dentro del partido, habilitando un sistema que imponía la negociación y el compromiso extendidos.

Este sistema básico del doble voto simultáneo fue completado con nuevas disposiciones legales y constitucionales durante las décadas siguientes, especialmente en los años treinta cuando, durante la dictadura de Gabriel Terra y en relación con los procesos internacionales, emergió la posibilidad cierta de la irrupción de un "Frente Popular" en el Uruguay. Entre las normas complementarias que se establecieron figuró un decreto-ley de 1934 por el que el uso de los lemas dejaba de ser libre y pasaba a ser propiedad de la mayoría de los legisladores electos anteriormente; la ley de 1935 que atribuía a los propietarios del lema la personería jurídica y los bienes y derechos adquiridos a nombre del lema; la ley de 1937 que establecía una distinción entre lemas permanentes y accidentales, con serias implicaciones restrictivas para estos últimos; la ley complementaria de 1939 que establecía que los sublemas no podían ser antiguos lemas y que definía la hoja de votación única; entre otras.

Estas reglas no impidieron el surgimiento de un tercer gran partido en 1971, el Frente Amplio, que debió comparecer a los comicios de ese año bajo el lema "Partido Demócrata Cristiano" para cumplir con la normativa existente y gozar de las prerrogativas de los "partidos permanentes" . La compleja relación entre actores y reglas tendía a imponer un esquema simplista de "determinación jurídica" del comportamiento partidario y electoral de la ciudadanía.


Autor/es Gerardo Caetano
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 1 - Julio 1999
Páginas:16
Temas Estado (Política), Políticas Locales
Países Uruguay