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Mercosur: modelo para armar

Problemas en la industria automotriz, dificultades para la exportación de productos, descontento en sectores productivos de un país o de otro. Leyendo los periódicos podría creerse que el Mercosur es sólo un espacio de discusiones sin fin entre Argentina y Brasil, con lobbies empresarios en la trastienda. En ese panorama prevalecen los sacerdotes del neoliberalismo, para quienes el mito de la autorregulación de los mercados solucionará todas las dificultades. Por el contrario, la naturaleza del problema es política y la integración, posible y necesaria, un recorrido complejo con antecedentes aprovechables.

El Mercosur -y su probable ampliación a toda Sudamérica- es una opción decisiva, ligada a la independencia nacional, al tipo de país al que se aspira, frente a la realidad de nación subordinada con una sociedad injusta. No es posible saber ahora si el futuro del Mercosur serán los negocios o la política; si se seguirá hablando de automóviles y pollos, o comenzará a hablarse de soberanía y desarrollo nacional; si el Mercosur es una coordinación light con los Presidentes como "desfacedores de entuertos" de última instancia, o el camino hacia una forma de integración institucionalizada de países que aspiran unidos a la soberanía y el desarrollo con justicia.

La política regional puede articular tanto una integración plena con organismos con potestades y recursos que le permitan ejecutar políticas fuertes, como limitarla al plano comercial y de negocios. Esta decisión determinará en gran medida qué pasará con los desafíos ligados a la integración: regiones atrasadas, proyectos de infraestructura regional, emprendimientos conjuntos, institucionalización de la integración y, acaso, generación de soberanía supranacional. Existe una base concreta para avanzar en la integración; pero es un camino recién empezado. Todo queda por hacer: es un "modelo para armar".

Las regiones relegadas

En todo proceso de integración algunas regiones resultan perjudicadas, puesto que su producción no es competitiva. Frente a este hecho existen dos soluciones. La primera, tratar de impedir el ingreso de las mercaderías mejores y/o más baratas del otro país, con lo que se vulneran los principios de integración. La segunda se basa en más integración, mediante mecanismos de compensación que ayuden a la reconversión productiva de las regiones afectadas. Es el enfoque de la Unión Europea (UE): regiones atrasadas de Portugal, Grecia, España y el sur de Italia recibieron una inyección de proyectos y financiamientos. Es lógico que así fuese: el capitalismo salvaje es un producto que los países desarrollados exportan a los subdesarrollados, pero que no aplican en sus grandes proyectos, ya que se trata de generar mercados solventes y de prevenir desigualdades generadoras de conflictos sociales.

La UE practica políticas de solidaridad que, en el plano de las desigualdades regionales, suponen transferencia de importantes recursos desde las regiones más ricas hacia las más pobres. Para consolidar la cohesión económica y social de la UE se crearon los "fondos estructurales", que persiguen tres objetivos fundamentales: a) desarrollo de regiones atrasadas (fue el caso de Andalucía cuando ingresó España); b) reconversión económica y social de las zonas en dificultad estructural (industria lechera en Asturias); y c) adaptación y modernización de las políticas y sistemas nacionales de educación, formación y empleo.

Los primeros dos objetivos están financiados por el Fondo Europeo para el Desarrollo Regional y el tercero por el Fondo Social Europeo, a los que se les asignó en conjunto un presupuesto de 195.000 millones de euros para el período 2000-20061. Esta suma representa una tercera parte del presupuesto total de la UE.

Además de estos fondos estructurales, existe el Fondo de Cohesión, establecido en mayo de 1994. Tiene por objeto financiar proyectos que mejoren el medio ambiente y la red de infraestructura del transporte transeuropeo. Los países europeos que pueden acceder a estos fondos son Grecia, España, Irlanda y Portugal. Para el período 2000-2006 se le asignan recursos por 18.000 millones de euros. Se trata de un ejemplo de solidaridad regional, en los antípodas de las fatalidades y "exigencias" del mercado e inversores, el "cuco" que se agita ante los países subdesarrollados.

Por supuesto, en el Mercosur también se plantean los problemas de las regiones relegadas. En un verdadero proceso de integración es probable que ciertas actividades regionales argentinas no resistan las ventajas comparativas de algunas producciones brasileñas, y viceversa. La producción azucarera del Norte argentino, por ejemplo, tendría graves dificultades; la alternativa radicaría en favorecer reconversiones y generar nuevas inversiones de manera coordinada. Esto no es una utopía; no es más que la solución que se encontró en la UE.

En cuanto a las magnitudes, si se mantuviera el porcentaje que tienen las subvenciones estructurales europeas con respecto al producto interno bruto, Argentina y Brasil deberían disponer todos los años de alrededor de 4.000 millones de dólares para políticas de compensación de desequilibrios regionales y financiamiento de la reconversión de actividades. Es razonable suponer que con la creación de un fondo de reconversión de esa importancia, el problema de las zonas azucareras del norte argentino tiene arreglo; de otro modo, parece insoluble. La integración efectiva implica entonces, a término, el cambio de modelo económico: la negativa a cobrarle impuestos a quienes deberían pagarlos y las políticas de ajuste a ultranza son incompatibles con el financiamiento de reconversiones productivas.

Una infraestructura regional

No puede haber integración entre países dispersos y aislados. La primer tarea es entonces intercomunicarlos y ese fue uno de los objetivos de la reunión de Presidentes sudamericanos realizada en Brasilia el 31 de agosto pasado2. Allí se presentó un programa de obras de infraestructura.

El primero es la carretera Mercosur, de 2.300 kilómetros que comienza en Belo Horizonte (Brasil), pasa por San Pablo y Porto Alegre y allí se bifurca: un ramal va hacia la frontera entre Brasil y Uruguay; otro sigue a Uruguayana y Buenos Aires y de allí a Chile. Une a Argentina, Brasil, Uruguay y Chile; el costo total adicional a lo ya construido es de 3.000 millones de dólares.

El segundo eje es el marítimo del Atlántico, que comienza en Buenos Aires, atraviesa toda la costa brasileña, las Guayanas, Venezuela y llega hasta Colombia.

El tercer eje está constituido por las hidrovías Paraguay-Paraná y Tieté-Paraná, que vincula a Brasil, Bolivia, Argentina, Uruguay y Paraguay. Tiene una extensión de 5.800 kilómetros de ríos navegables; va desde Cáceres (en el Mato Grosso brasileño) hasta la cuenca del Paraná.

El cuarto eje va desde Colombia a Venezuela; une las ciudades de Caracas, Maracaibo, San Cristóbal y Bogotá.

El quinto eje vincula a Bolivia con Brasil (une Santa Cruz de la Sierra con San Pablo y Porto Alegre); sigue el trazado del gasoducto Bolivia-Brasil y se conecta con el eje del Mercosur.

Para este programa de fortalecimiento de la infraestructura, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) presentó a la reunión de Brasilia un Plan de Acción para los próximos diez años. Se trata de configurar el futuro espacio económico ampliado de la región y un mecanismo operativo: se crearía un Comité de Dirección Ejecutiva, integrado por representantes de alto nivel de los gobiernos. Al mismo tiempo se formarían Grupos Técnicos Ejecutivos con funcionarios y expertos designados por los gobiernos. Por último, existiría un Comité de Coordinación Técnica, formado por representantes del BID, la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata). Antes de fines de 2000, estas agencias presentarán propuestas sobre las acciones prioritarias y los mecanismos de seguimiento del Plan.

Las instituciones sudamericanas y los emprendimientos conjuntos han surgido en el pasado y proliferan ahora en los más diversos ámbitos. No se trata de proyectos afiebrados, sino de trabajos serios de instituciones prestigiosas, que cubren una amplia gama de temas.

Un aspecto básico de la integración de Sudamérica es la convergencia entre el Mercosur y la Comunidad Andina (CAN). Hasta ahora no se ha formalizado la creación de la zona de libre comercio entre ambos bloques, pero los acuerdos entre Brasil y CAN (agosto de 1999) y entre Argentina y CAN (agosto de 2000), implicaron un avance importante en el acceso preferencial. En la citada reunión de Brasilia, los jefes de Estado de ambos grupos "decidieron iniciar negociaciones para establecer, en el plazo más breve posible y antes de enero de 2002, una zona de libre comercio entre el Mercosur y la CAN"3. Por su parte, la CAN trabaja para la construcción de un mercado común andino para el 2005.

En el plano financiero, existen tres instituciones que agrupan a los países sudamericanos. La primera es el Fonplata, entidad interestatal de la que forman parte Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. Tiene por objetivo conceder préstamos, otorgar fianzas y avales y gestionar recursos. Actualmente se estudia la posibilidad de que se convierta en el organismo financiero del Mercosur. La segunda institución es la CAF, una agencia financiera multilateral cuyos principales accionistas son los cinco países de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), además de siete socios externos (Brasil, Chile, Jamaica, México, Panamá, Paraguay y Trinidad-Tobago). La CAF es la principal fuente de financiamiento multilateral de la CAN (durante el último decenio canalizó 20.000 millones de dólares), actúa como intermediario financiero y otorga créditos sobre todo para la infraestructura productiva. La tercera institución es el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), también interestatal, constituido por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela y abierto a la incorporación de otros países latinoamericanos. Tiene como funciones apoyar los balances de pagos de los países miembros, para lo cual otorga créditos o garantiza préstamos de terceros; interviene para atenuar los efectos nocivos de la volatilidad y de los plazos cortos de los flujos de capitales; contribuye a la armonización de las políticas monetarias y financieras de los países miembros y mejora las condiciones de inversión de las reservas internacionales.

Estas funciones podrían extenderse a todos los países latinoamericanos. De ese modo el FLAR asumiría las funciones de un organismo monetario regional que actuaría en conjunto con los bancos centrales de los países. En el plano político, este proyecto fue apoyado en la reunión del Consejo Presidencial Andino en mayo de 1999 y por el Consejo Ministerial del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) en octubre de 1999. Si se concretara esta iniciativa, se dispondría de un Fondo Monetario regional, manejado por los países latinoamericanos, en función de sus necesidades e intereses4.

Otro ámbito importante es el de la ciencia y tecnología. En la mencionada reunión de Brasilia, el presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso anunció la creación de un Fondo Sudamericano de Ciencia y Tecnología. En los países de la Comunidad Andina existe el Consejo Andino de Ciencia y Tecnología. A su vez, la Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología del Mercosur (RECYT) se ha reorganizado, aprobando un programa de trabajo para el período junio de 2000 a mayo de 2002.

La Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) reúne a 26 países de América Latina y el Caribe. Constituye un mecanismo de cooperación para desarrollar sus recursos energéticos, en especial los petroleros. En materia de energía eléctrica, la Comisión de Integración Eléctrica Regional (CIER, creada en 1964 e integrada por 198 empresas eléctricas de 10 países sudamericanos), ha proyectado la creación de un mercado eléctrico sudamericano integrado, con interconexiones que cubran a los países del Mercosur, del CAN y Chile.

En otro ámbito, el Comité Andino de Autoridades de Telecomunicaciones (CAATEL) se encarga de proponer políticas en la materia para los países andinos, con el fin de facilitar la interconexión de tales servicios.

Emprendimientos conjuntos

Otra área de especial importancia para una integración digna de ese nombre es la creación de emprendimientos conjuntos. Aquí también podría aprovecharse la experiencia de la UE, que comenzó en 1951 como Comunidad Europea del Carbón y del Acero entre sólo cinco países: Alemania, Francia, Italia, Bélgica y Holanda. En Sudamérica se crearon importantes centrales hidroléctricas entre Argentina y Uruguay (Salto Grande); Argentina y Paraguay (Yacyretá); y Brasil y Paraguay (Itaipú). Ahora hay en gestación otro emprendimiento de trascendencia, impulsado por Venezuela: Petroamérica, megaempresa que agruparía a las empresas petroleras estatales latinoamericanas. Mientras se concreta, Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) firmó en junio de 1999 un acuerdo de colaboración con Petrobras de Brasil, que establece la explotación conjunta de yacimientos en las zonas limítrofes, establecimiento de 1.600 estaciones de servicio conjuntas en territorio brasileño, acuerdos eléctricos y propuestas de alianza en el sector carbonífero. Asimismo, el Presidente de Venezuela ofreció en su discurso ante el Congreso boliviano un acuerdo estratégico para que se pueda reconstruir la empresa petrolera pública. En Uruguay, PDVSA apoya a la estatal ANCAP con una importante inversión en la refinería de La Teja y en la cadena de 200 estaciones en Uruguay y Argentina. Con respecto a Chile, desde 1999 ha otorgado yacimientos a la también estatal ENAP en territorio venezolano. Debe señalarse la trascendencia de este emprendimiento, que asigna a las empresas petroleras estatales sudamericanas una función importante en un área crítica para la economía y la política mundiales.

Institucionalización y soberanía

La experiencia de la UE demuestra que para que un organismo de integración sea operativo, se le deben conceder ciertas atribuciones propias de los Estados nacionales, tales como la asignación de recursos importantes, la coordinación de la política internacional y la organización de la defensa (al menos, en una primera fase, la resolución de conflictos fronterizos y coordinación de hipótesis de conflictos). En la UE funciona un sistema fiscal que la dota de recursos, constituidos por los derechos de aduana, las retenciones agrícolas y un porcentaje del impuesto al valor agregado. Este mecanismo de asignación de recursos es fundamental, porque de otro modo los proyectos y recomendaciones devienen una entelequia.

En el caso del Mercosur -o de Sudamérica- los presupuestos nacionales deberían establecer aportes suficientes como para costear la construcción de la infraestructura y la reconversión de áreas deprimidas, o crearse un presupuesto comunitario, como la UE. En el Acuerdo de Integración Subregional Andino se prevé "la canalización de recursos internos y externos a la Subregión para proveer al financiamiento de las inversiones que sean necesarias en el proceso de integración" (art. 3 inc. g). Por su parte, las instituciones regionales de financiamiento deberían otorgar o gestionar los préstamos necesarios. En la reunión de Brasilia, el Presidente del BID comprometió el apoyo del banco para el financiamiento de las obras de infraestructura, pero en cualquier caso es difícil imaginar que un proyecto serio, pautado y respaldado por una firme actitud política no encontrase recursos: nadie puede darse el lujo de despreciar un mercado de más de 300 millones de personas y pletórico de riquezas naturales.

En lo que respecta a la coordinación de las relaciones exteriores, las posiciones regionales tendrán mucha mayor fuerza si se actúa en conjunto. Otra hubiera sido la historia de la deuda externa si se hubiera negociado en bloque. De allí la necesidad de un Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, como establece la Comunidad Andina. También debiera coordinarse la defensa, para conservar la integridad e independencia de los países: para dar un ejemplo reciente, frente al Plan Colombia la respuesta razonable fue el pacto militar concertado por Brasil y Venezuela, un camino del que parece alejarse Argentina5.

Estas atribuciones requieren por supuesto que las naciones participantes tengan instituciones de integración que representen de modo adecuado a sus gobiernos. En ese sentido están los ejemplos de la UE6 y la Comunidad Andina7.

Todos los organismos preexistentes para un modelo de mercado común sudamericano funcionan ahora de manera intermitente y sin coordinación, cuando no están paralizados. Pero constituyen valiosas herramientas a recuperar y dinamizar. Pero para eso y todos los demás pasos el requisito es la voluntad y el poder político. Existen los fragmentos, pero hay que armar el modelo. Hemos reseñado varios ingredientes: institucionalización del Mercosur; convergencia entre Mercosur y CAN; asignación de fondos para políticas de compensación regional; fortalecimiento de la infraestructura regional de transportes y comunicaciones; emprendimientos conjuntos; ampliación y creación de instituciones. No se trata de entelequias, sino de iniciativas que están en ejecución o que tienen fuerte apoyo político de los países.

Necesidades económicas, proyectos políticos, la integración está en la encrucijada. Los problemas puntuales o sectoriales de la integración no tienen solución dentro del modelo actual: si el proceso de integración no trasciende lo comercial, el Mercosur está condenado a desaparecer absorbido por uno de los grandes grupos geopolíticos (con seguridad Estados Unidos, a través del ALCA), y con él las economías regionales. Por el contrario, existe la oportunidad histórica de revertir y superar la era neoliberal y su secuela de destrucción social y alineación política. Es posible recuperar en el ámbito supranacional sudamericano lo perdido por separado en cada una de las naciones. Ya existen iniciativas; pero la integración regional necesita con urgencia ámbitos de formalización y desarrollo organizativos comunes a los países.

En el caso particular de Argentina, es evidente que el actual gobierno vacila, que no hay una política clara. Pero en cualquier caso nada podrá hacerse en la medida en que todo lo rige el mercado, no existe más que el corto plazo, persiste la obsesión fiscalista y, en resumen, la política económica consiste en hacer buena letra a la espera de míticas inversiones externas que vendrían para producir lo que no se puede vender en el mercado interno por el ajuste ni en el externo por el tipo de cambio.

De continuar así Argentina, un Mercosur político que vaya más allá de los automóviles y los pollos sería una fantasía. En todo caso lo sería la participación argentina, cuyo modelo económico, pese a haber contado con ingente financiamiento externo, ha sido incapaz de poner en marcha un proceso sostenido de inversión y crecimiento.

  1. En octubre de 2000, el tipo de cambio era1 euro = 0,86 dólar
  2. Ver: Reunión de Presidentes de Sudamérica,"Comunicado de Brasilia", 1-9-00; Banco Interamericano de Desarrollo, Plan de Acción para la integración de la infraestructura regional en América del Sur, Brasilia, 1-9-00; Un nuevo impulso a la integración de la infraestructura regional en América del Sur, Washington, septiembre de 2000; Enrique V. Iglesias, La cooperación regional para la integración de la infraestructura en América del Sur y el Banco Interamericano de Desarrollo, discurso en la reunión de Brasilia; y Reunión de Brasilia, José Paulo Silveira, Eixos de integraçao da América do Sul: a contribuçao brasileira
  3. Reunión de Presidentes de Sudamérica, Comunicado de Brasilia.
  4. Fondo Latinoamericano de Reservas, Ampliación de las funciones del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) a las de un Fondo Monetario Regional, Bogotá, abril de 2000.
  5. El rumbo errático o indeciso de la políticaexterior argentina parece alejarla de estas perspectivas. En octubre pasado, Argentina firmó un acuerdo militar bilateral con EE.UU. que sorprendió e irritó a Brasil. Eleonora Gosman, Clarín, Buenos Aires, 18-10-00-
  6. Las instituciones europeas son: el Parlamento Europeo; el Consejo de la UE (Consejo de Ministros); la Comisión Europea (encargada de la ejecución), el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; el Tribunal de Cuentas Europeo, el Banco Europeo de Inversiones; el Comité Económico y Social; el Comité de las Regiones; el Defensor del Pueblo Europeo y el Banco Central Europeo.
  7. El Sistema Andino de Integración está compuesto por los siguientes órganos: el Consejo Presidencial Andino; el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; la Comisión, la Secretaría General; el Parlamento Andino y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Se completa con estas instituciones: Consejo Consultivo Empresarial Andino, Consejo Consultivo Laboral Andino, Corporación Andina de Fomento, Fondo Latinoamericano de Reservas y la Universidad Andina Simón Bolívar.
Autor/es Alfredo Eric Calcagno, Eric Calcagno
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 17 - Noviembre 2000
Páginas:20, 21
Temas Deuda Externa, Neoliberalismo, Geopolítica, Mercosur y ALCA
Países Estados Unidos, México, Argentina, Brasil, Jamaica, Panamá, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Alemania (ex RDA y RFA), Bélgica, España, Francia, Grecia, Holanda (Países Bajos), Irlanda, Italia, Portugal