Regresión social, riesgo jurídico

El proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea suscita controversias especialmente en el área de los derechos sociales y económicos. En efecto, indica un claro retroceso social respecto de la Organización Internacional del Trabajo y de algunas legislaciones nacionales. El documento es de gran importancia, por sus posibles efectos legales y porque podría cobrar carácter obligatorio.

Presentado bajo buenos auspicios en Colonia, Alemania, en junio de 1999, el proyecto de una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (UE) es actualmente objeto de críticas por parte de asociaciones defensoras de los derechos humanos y de sindicatos, unidos en su contra. Producto de una idea de Alemania, siempre preocupada por los derechos humanos en Europa, el texto, aprobado en el Consejo Europeo de Biarritz el 13 y 14 de octubre pasado, debiera proclamarse este mes en la cumbre de Niza¹. Los jefes de Estado y de gobierno de los Quince estimaron necesario dotar a la UE de su propia carta de derechos humanos para que, "al hacerlos más visibles, se refuerce la protección de los derechos fundamentales a la luz de la evolución de la sociedad, del progreso social y de los desarrollos científicos y tecnológicos".

El texto adoptado recuerda en su preámbulo que "La Unión (europea) se basa en los principios indivisibles y universales de la dignidad de los hombres y las mujeres, de la libertad, la igualdad y la solidaridad, (y que la UE se fundamenta sobre) el principio de la democracia y del Estado de derecho". El texto contiene tres tipos de disposiciones. En primer término, los artículos relativos a los derechos de la persona y a las libertades fundamentales, que en lo esencial retoman la Convención Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos (CEDH) del Consejo de Europa. A continuación, los artículos sobre derechos civiles y políticos, que recogen, con modificaciones, el contenido de las Constituciones nacionales. Por último, los derechos económicos y sociales, que son los que más controversias suscitan.

Sobre las dos primeras categorías de derechos, el texto no agrega nada a la jurisprudencia de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas (CJCE, con sede en Luxemburgo), ni a las referencias a las libertades ya hechas por los tratados europeos². Por otra parte, algunos observadores se preguntan si no sería más simple que la UE adhiera a la CEDH en lugar de redactar un nuevo texto que aumentaría la confusión entre los textos nacionales, internacionales y europeos que protegen los derechos humanos, y la multiplicación de procedimientos judiciales que produce esa yuxtaposición. Sin contar con que algunas formulaciones de la carta preocupan tanto a las asociaciones feministas (el "derecho a la vida" -y al matrimonio- sin mención del derecho a la anticoncepción y al aborto); como a las asociaciones de defensa de los derechos humanos, que subrayan el desconocimiento de los derechos de los extranjeros de la UE³, y a las asociaciones de defensa del laicismo, al que no se hace ninguna mención.

En materia social hay retrocesos muy claros en comparación con varias legislaciones nacionales, con la carta social del Consejo de Europa y con diversas convenciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Así, el derecho a la protección social se reduce a un "derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales"; el derecho al trabajo, al de "acceder a un servicio de colocaciones"; el derecho a la vivienda, al de percibir una ayuda para alojarse… Los derechos salariales son objeto de vagas disposiciones que no brindan ninguna garantía (derechos sindicales, negociaciones colectivas, consultas con los empleados, salud…). Emilio Gabaglio, secretario general de la Confederación Europea de Sindicatos (CES) cuenta cómo debió luchar durante semanas para hacer integrar in extremis el derecho de huelga en el texto⁴. En cambio, la libre circulación de bienes y de capitales figura en el preámbulo.

Basada en el principio de subsidiaridad, la carta remite habitualmente a las legislaciones sociales nacionales y prevé una cláusula no regresiva que prohibe que se la invoque para "limitar o afectar" derechos, tal como están definidos por las legislaciones de cada Estado. Esas disposiciones, concebidas como un medio de proteger las legislaciones nacionales más avanzadas, podrían ser sólo un débil muro de contención contra el "dumping social". Pues en el gran mercado europeo, donde los derechos sociales se convirtieron en un elemento de la competencia entre Estados y entre empresas, la señal que envía la carta es la de un mínimo social. Y ya se sabe lo que ocurre desde hace veinte años con el respeto de los derechos adquiridos en la materia, sin contar con que, como señala la parlamentaria europea Catherine Lalumière, el contenido de la Carta será un golpe contra quienes luchan en sus países para mejorar las legislaciones sociales. Por otra parte, la definición de un "piso social" consagra el paso -iniciado con el Acta Única en 1985- del paradigma del progreso social, existente en el tratado de Roma de 1957, al del mínimo social, que nivela hacia abajo las normas en la materia.

Redefinición de libertades

Al respecto la Carta, considerada en ocasiones como un medio de impedir que las instituciones europeas atenten contra los derechos sociales, constituye una débil protección contra la avalancha de la competencia. Además, a pesar de que esas disposiciones sólo conciernen a las jurisdicciones europeas (aplicadas por las instituciones de Bruselas o por los Estados), pueden perjudicar al conjunto de los poderes nacionales. En efecto, el derecho europeo no es un compartimento estanco. Desde hace veinte años son innumerables las incursiones de las normas comunitarias en terrenos de los cuales estaban a priori excluidas. Y la práctica consagra permanentemente extensiones del área de intervención del derecho europeo y de las instituciones de Bruselas. La CJCE, por ejemplo, intervino en el campo de la libertad religiosa, al censurar una reglamentación para los concursos comunitarios que preveía la realización de pruebas los sábados. Y, como señala Fabrice Picod, profesor de la universidad de París II Assas, "teniendo en cuenta la amplitud de las jurisdicciones de la UE y de las Comunidades europeas, la restricción introducida (por la carta) puede parecer simbólica. Hasta ahora, la vinculación con el derecho comunitario fue concebida de manera amplia por la Corte de justicia cuando tuvo que determinar, por ejemplo, si la prohibición de discriminar en función de la nacionalidad era aplicable a los estudiantes o a los turistas".

En Francia, las referencias a la Convención Europea de los Derechos Humanos aumentan en detrimento de las referencias a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Es decir, mediante una lenta sustitución de los textos que protegen los derechos fundamentales, llegará el momento en que los textos europeos determinarán el contenido de las libertades fundamentales. Por lo tanto, el contenido de la Carta está muy lejos de ser inofensivo. Tanto más cuanto que desde el punto de vista político y simbólico será difícil volver a discutir un texto que define libertades calificadas de fundamentales y proclamadas con solemnidad.

En el estado actual de las negociaciones preparatorias de la cumbre europea de Niza, no está previsto, a pesar de las presiones ejercidas en ese sentido⁵, conferir a la Carta un valor obligatorio, sino limitarse a una simple proclamación solemne. Sin embargo, aun cuando la Carta quedara en una simple proclamación política, podría producir efectos legales. La historia muestra cómo, por su propia autoridad, los tribunales atribuyeron obligatoriedad a textos que al principio no la tenían⁶. Y ya se sabe que la CJCE está acostumbrada a la mayor audacia jurisprudencial⁷. Si la Carta adquiriera un carácter obligatorio, dejaría la puerta abierta al creacionismo jurisprudencial más desbocado: la CJCE, con los particulares poderes que posee, superiores a los de un juez tradicional, sería llevada a interpretar, caso por caso, las disposiciones de la Carta y a moldear así el sentido de las mismas. Eso implicaría, según el consejero de Estado Bruno Genevois, "pasar del Estado de derecho al Estado de procedimiento".

Lo que necesita la UE no es una carta de los derechos fundamentales, sino una clarificación política de los principios que rigen su funcionamiento y la distribución de jurisdicciones entre Bruselas y los Estados miembros: principio de subsidiaridad, de proporcionalidad (adecuación de los medios utilizados a los objetivos asignados por los tratados), de leal cooperación de los Quince entre ellos y respecto de la UE… La indefinición que reina a ese nivel es fuente de una opacidad y de una complejidad paralizantes para la UE y desmovilizadora para los ciudadanos.

1. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. http://www.charte-ccdf.org
2. El artículo 6 del tratado de Maastricht enuncia que "la Unión se basa en los principios de la libertad, la democracia, el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, al igual que en el Estado de derecho, principios que son comunes a los Estados miembros". El tratado de Amsterdam prevé que si el Consejo Europeo comprueba una "violación grave y persistente" de uno de esos derechos, puede decidir suspender al Estado en cuestión ciertos derechos derivados del tratado. Ver http://db.consilium.eu.int/DF/intro.asp
3. Colectivo sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CCDF).
4. Libération, París, 12-10-00.
5. Existen presiones para que la carta sea obligatoria. Ver, por ejemplo, la declaración de los negociadores socialistas del 19-10-00.
6. En 1971, por ejemplo, el Consejo constitucional francés consideró que la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, al igual que los preámbulos de las Constituciones de 1946 y 1958, formaban parte integrante de la Constitución de 1958.
7. Ver "Ce juge méconnu de Luxembourg", Le Monde diplomatique, París, mayo de 1999.