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Recuadros:

En busca del desarrollo perdido

El acuerdo con el FMI y la oferta razonable y audaz hecha a los acreedores marcan un nuevo modo de negociar del gobierno argentino. Sin embargo, en el mejor de los casos, esos avances permiten “zafar” de una situación gravísima y comenzar un crecimiento moderado. Reconstruir el país y recobrar la dignidad requieren de decisiones políticas fuertes. Algunas proposiciones en este sentido.

Cuando los habitantes de Macondo olvidaron el nombre de las cosas, Aureliano Buendía tomó un hisopo entintado y las marcó: mesa, silla, puerta, pared… Luego marcó a los animales: vaca, chivo, gallina. Después, a la luz de las infinitas posibilidades del olvido, vio que no alcanzaba con el nombre de las cosas: había que explicar para qué sirven. Entonces, completó cada letrero. En el de la vaca puso: ésta es la vaca, hay que ordeñarla todas las mañanas para que produzca leche y a la leche hay que hervirla para mezclarla con el café y hacer café con leche. “Así continuaron viviendo en una realidad escurridiza, momentáneamente capturada por las palabras, pero que había de fugarse sin remedio cuando olvidaran el valor de la letra escrita”. (Gabriel García Márquez, Cien años de soledad).

Algo parecido sucede en la Argentina post-convertibilidad. Hay que volver a redefinir actores, acontecimientos, mecanismos económicos; conocer cuál es su naturaleza, para qué sirven, qué posibilitan o impiden. De lo contrario, se caerá en trágicas confusiones, las cosas tendrán definiciones extrañas, hechas a medida de los intereses particulares; no se sabrá qué hacer y se vivirá atrapado en lo cotidiano.

Es en esa óptica que el reciente acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como el presupuesto nacional presentado para el año 2004 merecen cada uno un cartel que señale “acuerdo para zafar” y “presupuesto para recuperar algo del crecimiento perdido”.

Porque de eso se trata. El FMI refinancia los pagos de capital y cobra intereses; mientras tanto, el sector agrario y la sustitución de importaciones lograrían un crecimiento de entre el 5 y 6% en 2003 y de 4% los tres años siguientes, según las proyecciones que figuran en el acuerdo. Al mismo tiempo se fortalecerá la red de contención social, en particular para la alimentación.

Por cierto, evitar males mayores (la hiperinflación, la protesta social violenta), mantener la supervivencia como país y recuperar el crecimiento son objetivos vitales y difíciles de lograr en tiempos de crisis aguda. Pero son insuficientes para encarar la reconstrucción de un país destruido: “zafar” tiene sentido si se sientan las bases para reconstruir.

El desastre argentino tiene dimensiones novelescas: entre 1998 y 2002, el Producto Bruto Interno (PBI) por habitante cayó en 24%: creciendo a las tasas proyectadas, en 2006 se habrían recuperado sólo las tres cuartas partes de lo perdido desde 1998. En mayo de 2003, el 15,6% de la población económicamente activa estaba desocupada. En octubre de 2002, el 57,5% de la población (13.870.000 personas) era pobre y de ellos, el 27,5% (6.637.000 personas) eran indigentes. En 2002, el salario real disminuyó el 23,7%. El producto industrial cayó un 18% entre 1998 y 20011.

En el marco de una estrategia centrada en “zafar”, los problemas son gerenciados por los cauces normales, a la espera de una lenta mejora. Implica acostumbrarse a vivir con la pobreza atemperada –hasta cierto punto y por cierto tiempo– por los planes sociales y con las posibilidades de “zafar” limitadas al estrecho margen de maniobra que dejen los pagos y los presupuestos ajustados.

Fondo de Emergencia Nacional

Pero existe la posibilidad real de ir más allá, de reconstruir y desarrollar el país mediante un cambio drástico de modelo. Hablamos de una decisión soberana del Estado argentino, sobre la base de recursos excepcionales pero propios, mediante una estructura extrapresupuestaria y eventualmente la creación de instituciones que permitan la instrumentación acelerada de un plan de reconstrucción nacional. La rutina (“zafar”) y la emergencia (reconstrucción nacional) tienen distintos objetivos y ritmos de ejecución; las fuentes de financiamiento y los instrumentos a utilizar son diferentes, pero no son incompatibles. La estrategia, en sentido fuerte, consiste en combinar todos los instrumentos del poder para alcanzar los objetivos fijados2.

Cuando se enfrentan emergencias como la actual, debe recurrirse a mecanismos institucionales de excepción. El primer instrumento es un Plan de Reconstrucción, que encare con medidas concretas los problemas de empleo, reindustrialización, distribución del ingreso e infraestructura. Después de veinticinco años de destrucción sistemática, la situación del Estado no permite cambios rápidos. Existe el riesgo de concentrarse en el instrumento de transformación y dejar la vida en ello sin alcanzar resultados concretos.

Esto no lo puede hacer el mercado, ni se resuelve con el ilusorio “goteo de la prosperidad”. En las emergencias fuertes es indispensable una planificación estatal y recursos extraordinarios. Así se procede durante la guerra y en la reconstrucción que le sigue. El neoliberalismo ha dejado al país como si hubiese perdido una guerra; hay que proceder en consecuencia.

Los proyectos de obra pública ya están elaborados; los efectos de una suba de salarios y aumento del empleo se conocen; en la reindustrialización debe determinarse qué sectores habrá que privilegiar (cerebro-intensivos y generadores de ocupación). Entonces se pueden determinar prioridades, asignar recursos, multiplicar las obras a iniciar, concluir las que están en construcción y entrar en ritmo. Para ello hay que saber qué se va a hacer, quién lo hará, cómo y en beneficio de quiénes; y en la ejecución combinar la función directriz del Estado con la capacidad de ejecución del mercado. Este diseño no es utópico: así se maneja la economía en los países desarrollados, tanto como en los países asiáticos que mantienen su alto ritmo de crecimiento (ver Golub, pág. 29).

En cuanto al financiamiento, no se tocarían los recursos previstos en el presupuesto nacional. Es posible crear un Fondo de Emergencia Nacional, independiente del presupuesto, tanto en materia de ingresos como de gastos. Tampoco aquí se trata de un invento exótico, sino de un instrumento utilizado en muchos países, donde es empleado en general para restaurar equilibrios macroeconómicos o prevenir crisis por caída de los precios de exportación.

El más reciente es el Fondo para la Estabilización Macroeconómica de Venezuela, que entró en vigencia en 2002, como continuación del Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica creado en 2001. Se trata de un fondo de inversión, cuya función es estabilizar el gasto fiscal frente a la fluctuación de los ingresos ordinarios: los ingresos en períodos de alza del petróleo permiten compensar los déficits en períodos de precios deprimidos.

Con iguales propósitos existen varios Fondos de Estabilización: en México, el de los recursos petroleros (2000) y del café (2002); en Chile, el de los precios del petróleo (1991 y 2000) y del cobre; en Brasil y Perú, los de estabilización fiscal; en Colombia existen 38 fondos de fomento y estabilización. Son fondos de inversión para fines específicos, que procuran impedir desequilibrios fiscales. Pero estos no son los únicos desequilibrios. ¿Por qué no equilibrar el mercado de trabajo y eliminar el desempleo? ¿O hacer que la producción real se acerque a la potencial, si hay capacidad instalada ociosa? ¿O llevar el consumo popular a pautas aceptables? ¿O la distribución del ingreso actual a una cota deseable? ¿O realizar ajustes “no tradicionales”, tales como adecuar las ganancias a una pauta razonable, prohibir la usura, o asignar al Estado la renta de los recursos naturales? Estas cuestiones, ignoradas con esmero por el pensamiento único, son la base de la economía política.

A su vez, existe un margen importante de acción en materia de presión fiscal. En 2000, la presión tributaria en Argentina era del 21,2% del PBI; en Brasil, del 30,2% y en Uruguay del 30,0%. ¿Acaso en los países desarrollados es menor? Ese mismo año, en Suecia era del 51,5%; en Francia e Italia del 43%; en Alemania, Canadá y Reino Unido oscilaba entre el 36,8 y 37,9%; y en Estados Unidos era del 28,2%3.

La siguiente cuestión es la de los ingresos asignables a ese Fondo de Reconstrucción. Es un tema de discusión. Una propuesta razonable y fundamentada es la enunciada por José Sbattella4, quien propone recaudar 9.500 millones de pesos sobre la base de los siguientes impuestos o ahorros:

1) Ahorro por eliminación de las comisiones de las AFJP: 870 millones de pesos.

2) Restitución de aportes patronales totales: 3.939 millones de pesos.

3) Impuesto a las operaciones bursátiles (1%): 868 millones de pesos.

4) Impuesto a la renta financiera (30%): 3.804 millones de pesos.

Total: 9.481 millones de pesos.

A estos impuestos podrían agregarse otros, tales como el que se aplica a las ganancias de capital5; y si se pasara al régimen jubilatorio de reparto, el sector público recuperaría los aportes de los trabajadores para la salvaguarda de sus aportes y la producción, y no para el despilfarro y la usura.

Este nuevo conjunto fiscal tiene además una connotación política importante: gran parte del costo lo paga el sector financiero. El cambio de modelo será efectivo cuando el grupo hegemónico actual –el establishment financiero– pierda la captación de la renta a manos de la comunidad nacional y deba contentarse con las ganancias normales de un empresario capitalista. De allí la importancia del pasaje al régimen jubilatorio de reparto6 así como de los gravámenes a la renta financiera y a las ganancias de capital.

Una decisión política

Las obras públicas aparecen como prioritarias en los planes a ejecutar. La previsión del presupuesto para 2004 es todo lo amplia que permite la redistribución de los escasos recursos. Los gastos de capital representan 7,3% del presupuesto total; entre ellos sobresalen el transporte (2,6%), vivienda y urbanismo (1,4%), promoción y asistencia social (1,1%) y educación (0,6%); todo ello suma 3.400 millones de pesos. Estos rubros implican un aumento importante con respecto al año anterior, pero no alcanzan para arrastrar el crecimiento del producto, la baja de la desocupación y la reconstrucción del sistema productivo. El Plan Nacional de Inversión Pública 2003-2005 prevé que en 2004 se iniciarán proyectos por 1.500 millones de pesos, porque aunque la cifra que figura en el presupuesto nacional es mayor, gran parte de los gastos consiste en la continuación de obras ya en ejecución. Un plan de infraestructura de esa magnitud podrá crear alrededor de 63.000 nuevos empleos, incluyendo los efectos directos e indirectos, lo cual es importante pero está lejos de paliar de modo significativo el problema de los 2.202.000 desocupados (ver cuadro).

Otro requisito fundamental para la reactivación económica es la recuperación del poder de compra del sector asalariado. Si no hay demanda suficiente ni perspectivas de aumento de las ventas, no hay razón para que aumente la producción y menos aun la inversión. En 2002, el salario real cayó hasta mediados de año y después tendió a estabilizarse; en conjunto disminuyó un 23,7%, con bajas del 33,0% para el sector no registrado; del 28,6% para el sector público y del 17,1% para el sector privado registrado. Así disminuyó más aun la participación de los salarios en el ingreso total, ya que el PBI cayó un 11,0%7. Ante esta situación, el actual gobierno aumentó los salarios, las jubilaciones y las pensiones mínimas e incorporó al salario privado una suba no remunerativa de 200 pesos8. Es fundamental fijar un piso más elevado a los salarios y a las jubilaciones mínimas y que los empleados públicos compensen en parte la caída de su salario real. De lo contrario, la suba de precios (estimada en 10% para 2004), impactará en la demanda, un elemento fundamental para la reactivación.

Como se ve, todo es posible. ¿De qué depende? De una decisión política estratégica. El gobierno puede resignarse a las restricciones y tratar de “zafar” con crecimiento moderado, o apostar fuerte a la reconstrucción nacional. Si elige el camino de la expansión rápida y sostenida, más allá de la mera recuperación, tendrá ríspidos enfrentamientos con el sector financiero y en general con el establishment, pero podrá contar con el apoyo de la sociedad y habrá dado pasos decisivos para la liquidación del sistema de renta y el desarrollo del nuevo modelo productivo. Cada camino marcará diferentes estilos de acumulación política: de eso se trata el poder.

  1. Datos del INDEC (www.indec.gov.ar) y para salarios del Instituto de Estudios Fiscales y Económicos (IEFE).
  2. Pierre M. Gallois, “Postface”, en Gérard Chaliand, Anthologie mondiale de la stratégie, Editions Robert Laffont, París, 1991.
  3. Véase ILPES/CEPAL, Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez, Política fiscal en Argentina durante el régimen de convertibilidad, Santiago de Chile, 2003.
  4. José Sbattella, “Recursos propios para la reactivación”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, septiembre de 2003.
  5. El impuesto a las ganancias de capital para los particulares (operaciones exentas en Argentina), se aplica, entre otros países, en Brasil (tasa del 15%), Dinamarca (40%), Alemania (55,9%), Italia (12,5%), Suecia (30%) y Estados Unidos (39,6%). Véase Canadá, Informe del Comité Senatorial Permanente de los Bancos y el Comercio, Ottawa, mayo de 2000.
  6. Alfredo Eric Calcagno y Eric Calcagno, “Disolver las AFJP”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, Buenos Aires, septiembre de 2003.
  7. IEFE, “La discusión en torno a la suba salarial”, Informe IEFE, N° 125, agosto de 2003.
  8. Ibid.

Una decisión política

Calcagno, Eric

Las obras públicas aparecen como prioritarias en los planes a ejecutar. La previsión del presupuesto para 2004 es todo lo amplia que permite la redistribución de los escasos recursos. Los gastos de capital representan 7,3% del presupuesto total; entre ellos sobresalen el transporte (2,6%), vivienda y urbanismo (1,4%), promoción y asistencia social (1,1%) y educación (0,6%); todo ello suma 3.400 millones de pesos. Estos rubros implican un aumento importante con respecto al año anterior, pero no alcanzan para arrastrar el crecimiento del producto, la baja de la desocupación y la reconstrucción del sistema productivo. El Plan Nacional de Inversión Pública 2003-2005 prevé que en 2004 se iniciarán proyectos por 1.500 millones de pesos, porque aunque la cifra que figura en el presupuesto nacional es mayor, gran parte de los gastos consiste en la continuación de obras ya en ejecución. Un plan de infraestructura de esa magnitud podrá crear alrededor de 63.000 nuevos empleos, incluyendo los efectos directos e indirectos, lo cual es importante pero está lejos de paliar de modo significativo el problema de los 2.202.000 desocupados (ver cuadro).

Otro requisito fundamental para la reactivación económica es la recuperación del poder de compra del sector asalariado. Si no hay demanda suficiente ni perspectivas de aumento de las ventas, no hay razón para que aumente la producción y menos aun la inversión. En 2002, el salario real cayó hasta mediados de año y después tendió a estabilizarse; en conjunto disminuyó un 23,7%, con bajas del 33,0% para el sector no registrado; del 28,6% para el sector público y del 17,1% para el sector privado registrado. Así disminuyó más aun la participación de los salarios en el ingreso total, ya que el PBI cayó un 11,0% (7). Ante esta situación, el actual gobierno aumentó los salarios, las jubilaciones y las pensiones mínimas e incorporó al salario privado una suba no remunerativa de 200 pesos (8). Es fundamental fijar un piso más elevado a los salarios y a las jubilaciones mínimas y que los empleados públicos compensen en parte la caída de su salario real. De lo contrario, la suba de precios (estimada en 10% para 2004), impactará en la demanda, un elemento fundamental para la reactivación.

Como se ve, todo es posible. ¿De qué depende? De una decisión política estratégica. El gobierno puede resignarse a las restricciones y tratar de “zafar” con crecimiento moderado, o apostar fuerte a la reconstrucción nacional. Si elige el camino de la expansión rápida y sostenida, más allá de la mera recuperación, tendrá ríspidos enfrentamientos con el sector financiero y en general con el establishment, pero podrá contar con el apoyo de la sociedad y habrá dado pasos decisivos para la liquidación del sistema de renta y el desarrollo del nuevo modelo productivo. Cada camino marcará diferentes estilos de acumulación política: de eso se trata el poder. u


Deuda externa: la hora de los tres poderes

Calcagno, Alfredo Eric y Calcagno, Eric

La negociación de la deuda externa con los acreedores privados plantea múltiples problemas económicos, financieros, jurídicos y sociales. Esta grave crisis es la situación más propicia para una reactivación institucional. Acaso sea la última oportunidad para que los tres poderes del Estado salgan de un letargo de años, en el que el Congreso y los jueces ignoraban la deuda, al tiempo que el Poder Ejecutivo firmaba todo lo que el FMI y los acreedores le pusieran por delante.

Hasta ahora, los protagonistas eran el FMI, los gobiernos de los países desarrollados y los acreedores privados. Los países deudores estaban subordinados: tenían una deuda impagable y para cancelar los intereses debían ajustarse y pedir más préstamos, que el FMI sólo otorgaba (o daba luz verde para que los concedieran otros) si la política económica y las relaciones de poder internas seguían las pautas que el propio FMI fijaba. Así se realizaron las reformas neoliberales decretadas en el Consenso de Washington.

Ese era el funcionamiento del mecanismo, con algunos inconvenientes importantes pero aislados (las crisis de México en 1982 y 1995 y de Brasil en 1999). Sin embargo, el problema se replantea ahora con el default de Argentina. No sólo se trata de una negociación en la que el deudor reclama una quita del 75%, sino que entran en escena el Congreso Nacional y el Poder Judicial, además del Poder Ejecutivo.

La Constitución Nacional impone al Congreso el arreglo del pago de la deuda interior y exterior de la Nación (art. 75 inc. 7)1. Hasta ahora la representación del pueblo y de las provincias ignoró el problema. Delegó su responsabilidad en el Poder Ejecutivo y “cajoneó” desde julio de 2000 el expediente iniciado por Alejandro Olmos, que el Poder Judicial le remitió con la sentencia que declara la ilegalidad de la deuda contraída en el período 1976-1983, dictada después de 18 años de comenzado el pleito. El Congreso está obligado a intervenir porque así lo establece la Constitución Nacional; además es beneficioso que lo haga para facilitar la negociación. De ese modo, las presiones van a tener que discutirse en público, con mayores dificultades para los lobbistas. Además, y sobre todo, los poderes ejecutivo y legislativo pueden recuperar la capacidad de expresar la opinión nacional y recuperar gran parte de su ajada legitimidad.

El Poder Judicial también tendrá una importante participación, ya que con seguridad se plantearán litigios. El primero es probable que sea la ilegalidad de la prórroga de jurisdicción, que permite que jueces extranjeros resuelvan en temas de derecho público argentino, como muchos de los que plantea la deuda externa (por ejemplo, el tipo de cambio y las tasas de interés). Tanto la legislación argentina como la de Estados Unidos admiten la jurisdicción de jueces extranjeros en los actos comerciales o privados, pero no la aceptan en los de derecho público.

El segundo tema es el de la legalidad de los bonos que se presenten. La quita en su cotización no significa que todos los papeles que se presenten sean canjeados y que se deba pagar a todos los acreedores. Una quita no es factor de legitimación de instrumentos jurídicos cuestionables ni de acreedores dudosos. En cada caso deberá resolverse si el canje es o no legal. Ante todo, están los bonos controvertidos: los Brady y los del “megacanje”. Los bonos Brady blanquearon la deuda contraída durante el período 1976-1983, que fue declarada ilegítima por el juez Ballestero, quien verificó 477 irregularidades. El Código Civil establece que si la obligación original es inválida, también lo son los bonos que se emitan para reemplazarla (art. 802 del Código Civil). Los bonos Brady remanentes suman 4.500 millones de dólares. Los otros bonos impugnables son los que resultan del “megacanje” (29.232 millones de dólares), que han sido denunciados como ilegales por la Auditoría General de la Nación2.

El tercer problema es el de la condición particular de cada acreedor. Aquí aparece el caso de los bancos, que tienen gran parte de los préstamos garantizados y de los Boden. Su situación está muy comprometida: poseen bonos del Estado argentino, pero deben redescuentos que les otorgó el Banco Central y tienen pendientes cuestiones sobre la no devolución de depósitos con motivo del “corralito”, además del embrollo de las subvenciones que les otorgó el Estado. El tema global de los bancos debe considerarse por separado y sus problemas resolverse en conjunto.

Por su parte, el Poder Ejecutivo tiene a su cargo la ejecución de la política de deuda externa y la ha asumido con fuerza. Es auspicioso el comienzo de la negociación, con el reclamo de una quita equivalente al 75%. El valor de los bonos está deteriorado en el mercado. En el momento en que el ministro Roberto Lavagna formuló el ofrecimiento de nuevos bonos, la cotización era del 25% del valor nominal y ahora es menor. Los acreedores siempre han invocado al mercado para legitimar la usura; y cuando los resultados no les eran favorables, le hacían pagar al Estado (similares en este asunto, a tantos sectores económicos locales). No está mal que en algún momento el gobierno y el mercado coincidan con el interés nacional.

La negociación será larga y encarnizada. Ojalá los tres poderes puedan estructurar una política de Estado que defienda a la Nación, pues el servilismo no es siquiera buen negocio político.

  1. Salvador María Lozada, “La deuda externa y la Constitución”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, diciembre de 2001.
  2. Auditoría General de la Nación, Informe sobre el canje de deuda pública del 19 de junio de 2001, Buenos Aires, 19-3-02.


Autor/es Alfredo Eric Calcagno, Eric Calcagno
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 52 - Octubre 2003
Páginas:4,5
Temas Desarrollo, Deuda Externa, Neoliberalismo, Estado (Política)
Países Argentina