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Argentina, de espaldas al mar

En el imaginario nacional y popular, Argentina es un país agropecuario que asume como parte de su identidad a la Pampa fecunda, a la Cordillera mítica y, de manera aún incipiente, a la Patagonia desolada y al selvático Iguazú. El océano sólo aparece ante la mirada interior como fondo de las postales que enmarca a las ciudades-balneario. La ciudadanía poco sabe del mar y de sus bellas e interminables costas.

“Ir a la costa” en Buenos Aires no implica pasear por la porteña Avenida Costanera, frente al inmenso estuario del Río de la Plata, sino viajar a cualquiera de los centros turísticos marítimos, centenares de kilómetros al sur del obelisco. Si se alinearan uno junto a otro los parajes costeros que son familiares para los argentinos, ocuparían apenas cien de los 4.725 kilómetros1 de borde oceánico continental.

Esta percepción popular no se condice con una descripción objetiva de la zona costera nacional. El 40% de la población del país vive en municipios que limitan con el frente costero2. Allí se encuentran las capitales y la mayoría de las industrias y servicios; también reciben la mayor parte del turismo interno. A pesar de ello, los ciudadanos se imaginan mediterráneos. La costa argentina parece carecer de una historia y de un proyecto propios.

Este fenómeno no es casual; obedece a razones socioeconómicas, geopolíticas y culturales. Desde sus orígenes coloniales, la economía argentina se ha asentado casi exclusivamente en actividades rurales y, al igual que la cultura, se conecta con el mundo “civilizado” a través de Buenos Aires y su puerto. El interés por el océano recién comenzó a afirmarse a mediados del siglo XX, a través del lento desarrollo de la actividad pesquera y la creación de institutos de investigación especializados en los recursos marinos.

Hasta ese momento, el foco de la historia se había centrado siempre en las vías fluviales. La navegabilidad de los grandes ríos era cuestión de Estado, motivando agudos conflictos con las potencias extranjeras de turno. Desde las expediciones fundacionales de la Corona española hasta la actual administración internacional conjunta de los ríos limítrofes, las costas fluviales han sido centrales en la historia de Argentina y de los países que comparten la Cuenca del Plata.

Tan relevantes han sido esas orillas que son conocidas como el “litoral”, término que en los restantes países de habla hispana se reserva exclusivamente para el borde marino3. El Litoral devino así una zona geográfica particular (la Mesopotamia y su entorno), con cultura y personalidad propias netamente asociadas al río, es decir, “litoraleñas”.

Por eso, y a diferencia del resto del mundo, la zona costera argentina fue definida históricamente como un ámbito fluvial y sólo más tarde, con la guerra al indio y el avance del dominio territorial hacia el sur, se extendió al borde marino.

Las cuatro regiones

La zona costera argentina es considerada actualmente como un extenso continuo fluvial y oceánico que se extiende desde Misiones hasta Tierra del Fuego. Comprende cuatro grandes regiones bien definidas por sus características geográficas, ambientales, históricas y socioeconómicas4.

En el noreste se encuentra la “gran región fluvial”. Las orillas del Paraná y el Uruguay albergan una notable diversidad biológica y cultural. Esta región es rica en recursos naturales, soporta actividades agrícolas y forestales, tiene posibilidades turísticas todavía por desarrollar5, pero está signada por la pobreza y la falta de oportunidades.

La “región del Río de la Plata” es un activo corredor urbano-industrial, en el que se encuentran los conglomerados de Rosario, Buenos Aires y La Plata. Es la región más poblada, urbanizada e industrializada, concentrando la mayor riqueza pero también el mayor deterioro ambiental del país.

Las costas de la “región pampeana” son en general bajas y medanosas. Allí se asientan las actividades turísticas, pesqueras y portuarias. La “región patagónica”, por su parte, se encuentra poco poblada y aún en vías de integración territorial.

La zona costera es rica en recursos renovables, tales como la pesca en todas sus variantes, agua potable o potabilizable, arena, piedra, conchilla, paisajes naturales, incluso el “recurso playa”. La pesca comercial provee actualmente 25.000 puestos de trabajo6. El 80% de la producción (compuesta por merluzas, polaca, abadejo, calamares y langostinos) se exporta7. En el año 2002, se exportaron 456.431 toneladas de productos pesqueros, sumando 718.383 millones de dólares8. La creciente demanda del mercado internacional y la necesidad de nuevos caladeros para mantener la rentabilidad de las flotas pesqueras extranjeras, luego del colapso de sus propias pesquerías nacionales, ocasionan crisis periódicas, tales como las registradas en relación con la merluza en la década de los ’90. Por lo menos cinco de las veinte especies que constituyen el 70% de la pesca nacional9 son pescadas en exceso, lo que compromete los rendimientos futuros.

En casos como el calamar (cuyas exportaciones alcanzaron un récord de 146 millones de dólares en el año 2001)10, la asignación de cuotas debería ser complementada con sistemas de autolimitación por parte de las flotas extranjeras que pescan en aguas internacionales, a través de tratados bi o multilaterales, ya que las cuotas impuestas por el Consejo Federal Pesquero deben compensar la extracción incontrolada que se realiza más allá del límite internacional de las 200 millas náuticas.

La preservación de los recursos locales (fauna, vegetación, etc.) recae en las administraciones provinciales y municipales. Como instrumento de manejo, la veda puede ser eficaz en áreas protegidas o con acceso controlado, pero es sólo una fórmula declarativa cuando se aplica a recursos disponibles en espacios públicos de libre acceso, tales como las playas. Su cumplimiento efectivo requiere un alto grado de educación ambiental que promueva la colaboración activa de la población, condición todavía lejana en la sociedad actual. Por otra parte, la extracción furtiva de arena, conchillas, madera, moluscos, etc. en los espacios públicos se ha incrementado con las sucesivas crisis económicas y la falta de respuesta a los problemas sociales.

Hasta mediados del siglo XX, las costas eran consideradas estériles e improductivas. En particular, existía un fuerte contraste entre los cordones medanosos bonaerenses y los terrenos linderos, siendo estos últimos parte de la Pampa cuya fecundidad cimentaba la economía nacional. El turismo cambió radicalmente esa concepción. Luego de la Segunda Guerra Mundial, los beneficios sociales otorgados a las clases trabajadoras facilitaron el acceso popular al ocio programado, generando una demanda masiva de nuevos destinos turísticos. El modelo de sol y playa se constituyó en la modalidad preferida. En Argentina, la nueva expansión urbana se concentró en las playas del noreste y centro de la provincia de Buenos Aires. El desarrollo regional alcanzó su máximo esplendor durante la década de los ’70, desacelerándose en los ’90 debido a los cambios macroeconómicos que desalentaron el turismo local. Pero la devaluación de la moneda, a partir de 2001, produjo la inmediata reactivación del sector, favoreciendo además el turismo extranjero. En la temporada estival 2002-2003 la costa bonaerense recibió 7.500.000 visitantes, que gastaron más de ocho millones de dólares y proporcionaron empleo a 62.000 personas11. En el mediano plazo, es esperable que también se reactive la construcción, con los efectos multiplicadores que se le atribuyen.

Sin embargo, el crecimiento de las economías regionales impulsado por el turismo tiene límites muy precisos. El escenario ideal de un intendente emprendedor (el fomento de la construcción hasta llegar a la ocupación plena del territorio municipal, rebozante de edificios cuyos propietarios aportan impuestos todo el año para usar los servicios municipales sólo dos meses) puede ser la pesadilla del futuro. Diversos tramos costeros en todos los partidos turísticos, desde La Costa hasta General Alvarado, sufren problemas crónicos provocados por la mala planificación urbana, tales como los procesos erosivos que afectan a las playas céntricas, dejándolas en algunos casos reducidas a su mínima expresión: una estrecha franja de arena que se inunda por completo durante la pleamar.

Consecuencias del mal manejo

Los planes estratégicos municipales contemplan pocos espacios naturales protegidos, a pesar de que son indispensables para mantener los procesos naturales de recuperación de la playa, además de constituir un atractivo turístico en sí mismos. Librada exclusivamente a la dinámica del mercado inmobiliario, toda la costa bonaerense podría amalgamarse en un único conglomerado urbano similar al que existe en la provincia de Buenos Aires entre Tigre y Berisso, e igualmente problemático.

Las inundaciones causan pérdidas humanas y daños económicos. Las costas bajas están naturalmente sometidas a ciclos periódicos de inundación y exposición, y por ello son inadecuadas como espacios urbanos. Los asentamientos en esas tierras, planeados o no, aumentan la recurrencia, la extensión y la intensidad de las inundaciones. Con cada retorno del ciclo se incrementan los daños, paulatina e irreversiblemente.

Algo similar ocurre con los frentes costeros. La primera línea de edificación típicamente avanza sobre el borde del acantilado o sobre los médanos frontales, debilitándolos como defensa contra el embate de las olas; esa debilidad se hace evidente recién cuando se producen tormentas cuya intensidad supera al promedio. Ante el incremento de los daños, podría concluirse erróneamente que los meteoros se están volviendo más frecuentes, cuando en realidad lo que ha aumentado es la vulnerabilidad de la costa como consecuencia del manejo incorrecto.

Por otra parte, los efectos del mal manejo no son sólo locales; con frecuencia afectan a las localidades vecinas. Uno de los casos más conocidos es el problema generado por el sistema de escolleras y defensas costeras de Mar del Plata. La construcción del puerto generó erosión en las playas céntricas. Las escolleras levantadas para recuperar esas playas trasladaron el efecto erosivo hacia el norte, afectando gravemente las playas de Santa Clara del Mar, en el vecino partido de Mar Chiquita12.

Otros ejemplos de mal manejo bien documentados son la contaminación por vertido de efluentes industriales, el derrame de hidrocarburos y la introducción de especies plaga. El impacto sobre las áreas vecinas puede ser incluso más negativo que en las localidades donde se originó el problema. Tal es el caso de la introducción del mejillón dorado en la Cuenca del Plata, otro de los efectos colaterales indeseables de la globalización económica. La plaga ingresó al continente junto con mercaderías asiáticas en 1991, avanzando río arriba a razón de 240 kms. por año13. Estos moluscos se adhieren a los conductos de las centrales energéticas y plantas potabilizadoras, y terminan por taponarlos completamente. Las pérdidas estimadas pueden ser enormes; 2.000 millones de dólares durante 1999 sólo en Estados Unidos14.

Entre los problemas específicamente relacionados con la gestión costera se cuenta la existencia de una gran dispersión normativa. El reparto de incumbencias y jurisdicciones presenta superposición entre los niveles nacional, provincial y municipal. El territorio costero y los recursos naturales que se encuentran en el mismo pertenecen originariamente a las provincias15, quienes resuelven sobre su administración a través de normativas específicas. Existe una tendencia creciente a delegar funciones en el nivel municipal16, aunque muchas veces no se proveen simultáneamente el financiamiento, las herramientas y los conocimientos técnicos necesarios para llevarlas a cabo, lo que podría estar colaborando en la multiplicación de los problemas en lugar de aportar a su solución. Sin políticas de gestión claras y consensuadas es difícil que las distintas administraciones municipales coincidan en los criterios a aplicar. Ejemplos de ello son los usos conflictivos relacionados con el turismo. El tránsito de vehículos motorizados con fines recreativos por médanos y playas puede estar absolutamente prohibido en un partido y ser promovido como atractivo turístico en el vecino. Es frecuente que de cualquier manera en el primero no se pueda hacer cumplir la ordenanza por falta de recursos, de modo que el problema se agravará en ambos.

En muchas áreas, la nación, las provincias y los municipios obtienen su propia información técnica para la toma de decisiones. En ocasiones es necesaria la misma información de base, pero no existen mecanismos institucionales previstos para obtenerla y compartirla, más allá de la buena voluntad individual de algunos funcionarios. La falta de coordinación entre dependencias genera redundancia en la información, duplicación de tareas e ineficiencia en el gasto público. Para evaluar la magnitud del problema hay que considerar que la zona costera argentina incluye más de ciento treinta administraciones municipales pertenecientes a once provincias, además de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Indudablemente los problemas compartidos deberían enfrentarse con soluciones compartidas. A diferencia de lo que ocurre en muchos países (desarrollados o no), Argentina carece de mecanismos o políticas de gestión integrada de la zona costera en su conjunto. Existe normativa específica sólo para ciertos temas de interés particular, tales como la prevención de la contaminación, la explotación de hidrocarburos o la pesca comercial. Por otra parte, la legislación tiende a ser reactiva en vez de promover políticas sustentables y prevenir por anticipado problemas inminentes.

Esta carencia facilita la proliferación de conflictos de uso, al tiempo que deja las decisiones libradas a la buena voluntad de los actores sociales implicados, sin mecanismos que promuevan el consenso social. Ante la falta de consenso, el escenario futuro más probable es un mayor deterioro de los recursos costeros. Como esos recursos pertenecen al dominio público, son de todos cuando hay que cosechar y de nadie cuando hay que protegerlos.

Asignaturas pendientes

En la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, expertos internacionales y representantes de instituciones locales coincidieron en señalar la existencia de una crisis en la gestión costera de alcances mundiales17. La gestión costera irrumpió como tema prioritario en la agenda de los organismos internacionales hace apenas quince años18. El papel relevante que ha adquirido desde entonces indicaría que no sólo es deseable y necesario un cambio en el enfoque desarrollista y sectorial que primaba en esa época, sino que existe una crisis en la concepción misma de la gestión costera. La búsqueda de modelos alternativos se está produciendo en todo el mundo, a partir de enfoques e iniciativas muy dispares, lo que indica cierto grado de desorientación. Por el momento, y más allá de un conjunto de buenas intenciones, ningún país está llevando a cabo una gestión realmente integrada de la zona costera, tal como la reclaman los teóricos.

En compensación, se están recogiendo enseñanzas internacionales que permiten comprender qué emprendimientos y metodologías podrían ser económica y ambientalmente viables, y cuáles seguramente no lo son. Existe entonces la oportunidad de aprovechar esta nueva oleada mundial para solucionar problemas locales y prevenir otros que están en el futuro inmediato. Habiendo ya adherido a convenciones y tratados internacionales de gran incidencia para la gestión costera19, Argentina puede utilizar favorablemente esa experiencia a través de un modelo propio20.

La agenda ambiental pendiente incluye temas como el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural, cultural e histórico y el mejoramiento de la calidad escénica de las zonas costeras, promoviendo su valorización e internalizando los costos ambientales. El desarrollo económico y el proceso de urbanización seguramente agudizarán los conflictos de uso preexistentes y agregarán otros nuevos.

Es necesario también equilibrar adecuadamente los factores económicos, sociales y ambientales implicados, favoreciendo la correcta representación de intereses públicos y privados. Por otra parte, aun en la situación de emergencia económica actual y a pesar del creciente déficit en los mecanismos de financiación de la investigación, el sistema científico-tecnológico cuenta con una red de institutos de investigación, universidades e incluso empresas consultoras que mantienen gran parte de su capacidad operativa.

Confluyen así la necesidad de planificar y optimizar los mecanismos de gestión, la urgencia de solucionar los problemas regionales y municipales, y la oportunidad de capitalizar la experiencia internacional a través de un sistema científico y tecnológico ya existente y todavía funcional. Gestión costera integrada, capacitación técnica específica y coordinación entre jurisdicciones y niveles administrativos, en el contexto de una política específica a largo plazo para los usos y actividades de la costa, son las propuestas a futuro que deben adoptarse en el corto plazo. Sólo faltan la conciencia social y la voluntad política para hacerlo.

  1. Instituto Geográfico Militar.
  2. GEPAMA (FADU, UBA), a partir de datos provisionales del censo 2001 proporcionados por el INDEC.
  3. El diccionario de la Real Academia Española define litoral como “costa de un mar, país o territorio” y, en Argentina, Paraguay y Uruguay, “orilla o franja de tierra al lado de los ríos”.
  4. Juan Manuel Barragán Muñoz, José R. Dadon, Silvia D. Matteucci, Jorge Morello, Claudia Baxendale y Andrea Rodríguez, “Preliminary Basis for an Integrated Management Program for the Coastal Zone of Argentina”, Coastal Management, Nº 31, Filadelfia, enero a marzo de 2003.
  5. Jorge Morello, “Los litorales como escenario de complejas relaciones tierra-agua: el caso argentino”, en José R. Dadon y Silvia D. Matteucci (editores), Zona costera de la Pampa Argentina, Lugar Editorial, Buenos Aires, 2002.
  6. “La industria pesquera, en el camino de la recuperación”, La Razón, Buenos Aires, 26-6-03.
  7. Ibid.
  8. Datos del Departamento de Comercio Exterior, INDEC www.sagpya.mecon.gov.ar/0-0/index/pesca/index_pesca.htm).
  9. Elaboración sobre datos de pesca marítima total por especies proporcionados por el INDEC (1997, 2000).
  10. Comunidad Pesquera, Mar del Plata, Nº 9, julio de 2003.
  11. Datos de la Secretaría de Turismo y Deporte, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (www.trabajo.gov.ar/prensa/historicos/nacionales/files_03/62000.doc).
  12. Federico Ignacio Isla y María del Carmen Vilar, Ambiente costero. Pacto ecológico, Universidad Nacional de Mar del Plata, Senado de la Provincia de Buenos Aires, 1992.
  13. Gustavo Darrigran y Jorge Darrigran, “El mejillón dorado: una obstinada especie invasora”, Ciencia Hoy, Buenos Aires, Nº 11, marzo de 2001 (www.cienciahoy.retina.com.ar/hoy61/mejillon0.htm).
  14. Ibid.
  15. Según el Art. 124 de la Constitución Nacional y el Art. 2.240 del Código Civil.
  16. En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, la Ley de Ordenamiento Territorial Nº 8.912 y el Código de Aguas Ley 12.257 delegan la competencia primaria a los partidos. Veáse Jorge Atilio Franza, “La normativa de costas y las normas ambientales en la legislación argentina”, en Zona costera de la pampa argentina, op. cit.
  17. Planificación y Gestión Integrada del Desarrollo Costero, organizado por GEPAMA en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (UBA), 9 y 10-9-03.
  18. Véase: The World Bank and The European Investment Bank, The Environmental Program for the Mediterranean, WB&EIB, Washington, 1990; OCDE, Gestión de zonas costeras. Políticas integradas, Mundiprensa, Madrid, 1992; UNEP, Guidelines for Integrated Planning and Management of Coastal and Marine Areas in the Wider Caribbean Region, UNEP (Caribbean Environmental Programm), Kingston, 1996; Nadia El-Hage Scialabba, Integrated Coastal Area Management and Agriculture, Forestry and Fisheries, FAO, Roma, 1998.
  19. El Tratado del Río de la Plata y Frente Marítimo, por ejemplo, establece la administración conjunta de los recursos comunes entre Argentina y Uruguay. Otro ejemplo es la Convención del Mar de 1982, que delimita jurisdicciones, dominios y responsabilidades de los Estados ribereños.
  20. Existe un proyecto de Ley en este sentido presentado en el Senado de la Nación en 1999 y también una propuesta preliminar elaborada por el GEPAMA (FADU, UBA) (ver nota 2).
Autor/es José Roberto Dadon
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 53 - Noviembre 2003
Páginas:32,33
Temas Historia, Desarrollo, Geopolítica
Países Argentina