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Recuadros:

Las tres aberraciones de las políticas agrícolas

La agricultura ocupa un lugar central en las negociaciones que cerrarán –teóricamente, en enero de 2005– el llamado ciclo “del desarrollo” de la Organización Mundial del Comercio (OMC), iniciado en Doha en noviembre de 2001, y del cual la conferencia ministerial de Cancún constituye una etapa intermedia capital. En efecto, todos los acuerdos negociados formarán un “paquete global” y darán lugar a un “compromiso único” (“nada quedará aprobado si todo no es aprobado”) que deberá firmar cada Estado miembro.

Pascal Lamy, comisario europeo a cargo de las negociaciones comerciales en nombre de los 15 miembros de la Unión Europea (UE), indicó el 18 de diciembre de 2002, durante una presentación ante la Asamblea Nacional francesa: “La Unión Europea estuvo en primera línea en los ‘temas de Singapur’1: facilitación del comercio, competencia, inversiones y transparencia en los mercados públicos. Si las reformas (de la Política Agrícola Comunitaria; PAC) propuestas por la Comisión son adoptadas por el Consejo, será en función de nuestros intereses en la negociación que decidiremos si utilizamos o no los márgenes de maniobra adicionales”. El 19-3-03, Lamy evocó nuevamente ese “toma y daca” ante una comisión especial de la Cámara de los Comunes, en Londres: “Respecto del tema del acceso al mercado, debemos conceder en la agricultura, pues podemos ganar mucho en industria y servicios”.

Luego de la reforma de la PAC adoptada por el Consejo de ministros de Agricultura el 26-6-03, el comisario europeo para la agricultura, Franz Fischler, confirmó que “durante la reunión ministerial de Cancún, la Unión Europea sólo estará dispuesta a poner en juego su capital de negociación si obtenemos contrapartidas”. Por lo tanto, queda claro que cuando el ciclo de Doha se extienda a los “temas de Singapur” (ver página 24) la UE irá más allá de las propuestas hechas a la OMC en vistas de un nuevo Acuerdo sobre la Agricultura (AsA): reducción del 36% de los derechos aduaneros sobre las importaciones agroalimentarias y del 55% de las subvenciones internas vinculadas a la producción (Pascal Lamy ya llevó esta reducción al 60%, el 31 de julio); reducción –bienvenida por el resto del mundo– del 45% de las subvenciones a las exportaciones, llamadas “restituciones” (ver recuadro).

El AsA, adoptado en 1994, no fue beneficioso ni para el Norte ni para el Sur, y las propuestas para su renegociación parecen una fuga hacia adelante que agravará los serios daños ya provocados. Ese acuerdo, negociado esencialmente entre Estados Unidos y la UE, es sólo el reflejo de sus respectivas políticas agrícolas, tanto de las últimas reformas de la PAC (1992, 1999, 2003), como de las leyes (Farm Bills) estadounidenses sobre agricultura (1996, 2002), todas ellas concebidas como máquinas de guerra que defienden exclusivamente los intereses de sus firmas agroalimentarias globalizadas. Semejante realidad es cubierta con un discurso sobre los intereses de los consumidores, sobre el medio ambiente y el bienestar de los animales en las sociedades del Norte, sin olvidar algunas lágrimas sobre los pobres del Sur, el 75% de los cuales son campesinos, fundamentalmente agricultores.

Tres factores explican la prosecución por los Estados de esta política suicida: la utilización en las negociaciones agrícolas –tanto en el Norte como en el Sur– de conceptos económicos mistificadores; la presión que ejercen en el Norte las firmas agroalimentarias; y la errónea convicción que tienen los países del Sur de que hay más para ganar con la apertura de los mercados del Norte que con la protección de sus propios mercados internos.

Tomando conceptos básicos de la política agrícola, como protección, precios mundiales, excedente del consumidor, dumping, subvención desconectada, etc.2, se ve por ejemplo que la definición de los dos últimos descansa sobre una impostura político-jurídica. Así, el dumping es definido ya en 1948 por el Acuerdo General de Tarifas Aduaneras y de Comercio (GATT), antepasado de la OMC, como la exportación a un precio inferior, no al costo de producción, sino al precio del mercado interno. Esto explica las reformas de la PAC de 1992, 1999 y de junio de 2003: al bajar por etapas los precios agrícolas internos hasta el nivel del precio mundial, la UE podrá exportar sin “restitución”, es decir, formalmente, sin dumping. Basta con compensar los ingresos de los agricultores por medio de ayudas “desconectadas” –es decir, no vinculadas con la producción anual ni con el precio del año en curso– y autorizadas por el AsA, al menos hasta fines de 2003.

De esa forma, desde julio de 2001 el precio garantizado (llamado “de intervención”) de los cereales, bajó a 101,31 euros la tonelada, nivel equivalente al precio mundial, pero muy inferior al costo de producción del trigo francés, que sin embargo es el más competitivo de la UE (160 euros la tonelada). Una subvención directa a los productores de 63 euros la tonelada (en base a la superficie sembrada y a los rendimientos de los años 1989-1991) cubrió la diferencia, y permitió a la UE exportar su trigo entre julio de 2001 y junio de 2002 sin “restituciones”, pero con un enorme dumping real. Posteriormente, la revaluación del euro exigió que se otorguen nuevas “restituciones”, hasta el verano de 2003, en que la alza del precio mundial permitió suprimirlas. ¡La Comisión Europea espera así aumentar las exportaciones de trigo de 16,6 a 18,8 millones de toneladas de 2002 a 2010!

Dumping creciente

Como, paralelamente, Estados Unidos suprimió todas las medidas de control de la producción desde 1996 (congelamiento de tierras, almacenamiento público, subvenciones al almacenamiento en la propiedad), los precios mundiales se derrumbaron. Washington debió entonces cuadruplicar sus subvenciones directas entre 1996 y 2000, y volver a conectarlas ampliamente por un período de diez años en el Farm Bill de 2002. De donde se desprende el dumping creciente del Norte sobre los países del Sur, facilitado por el desarme aduanero impuesto a estos últimos por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y por el Banco Mundial (BM), a pesar de los márgenes de maniobra autorizados por el AsA. El resultado para esos países fue un déficit agroalimentario en aumento, pues los precios de sus productos tropicales cayeron fuertemente en momentos en que la no rentabilidad de sus cultivos alimenticios –consecuencia del dumping de los países desarrollados– los incitaba a desarrollar cultivos de exportación.

Un caso ejemplar es el de las importaciones de trigo de África Negra, que aumentaron en un 35% entre 1996 y 2000, mientras que su valor de importación bajaba un 13%. En Burkina Faso aumentaron incluso en un 84%, mientras que la factura subió sólo el 16%. Ese dumping sobre productos alimenticios llevó al África Occidental francófona a aumentar en gran medida su producción de algodón, sobre la cual posee una clara ventaja comparativa, ya que los costos de producción locales son los más bajos del mundo (ver página 28). Pero la fuerte caída registrada en el precio del algodón –debida no tanto a las subvenciones (ya existentes) a los productores estadounidenses y europeos, (aunque también chinos), sino a la supresión del control de la oferta en Estados Unidos desde 1996– causó al África Occidental una pérdida de 200 millones de dólares por año entre 1997 y 20013.

Presiones de la industria

Es a raíz de que las subvenciones directas de la UE serán consideradas conectadas a comienzos de 2004, como consecuencia de la “cláusula de paz” (artículo 13 del AsA), y por lo tanto sujetas a reducción en la OMC, que el 26 de junio pasado Franz Fischler logró convencer al Consejo de ministros de agricultura de reformar la PAC. La reforma consiste en desconectar totalmente esas subvenciones con la excusa de que el nuevo “pago único por explotación” –equivalente al monto promedio de las ayudas directas recibidas por los agricultores de 2000 a 2002– será abonado sin que los beneficiarios se vean obligados a producir, o si producen productos diferentes a los que justificaban esas subvenciones: cereales, oleaginosas y proteaginosas (COP), carne bovina y ovina.

Pretender que esos pagos no tienen efecto sobre la producción ni sobre los precios es un gran engaño. La mayoría de los negociadores del Sur y todas las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) del Norte y del Sur son actualmente conscientes de ello, pero Estados Unidos y la UE se aferran a ese subterfugio dado que el AsA lo autoriza.

Sin embargo, la UE deberá rendirse a la evidencia rápidamente. En primer lugar, porque la mayoría de la producción de cereales, de oleaginosas y proteaginosas está destinada a forraje (108 millones de toneladas de cereales, 12,6 millones de toneladas de salvado y 18,3 millones de toneladas de oleaginosas y proteaginosas en 1999-2000) lo que convierte a los pagos en subvenciones a los insumos, es decir, en subvenciones conectadas, y por lo tanto sujetas a reducciones según el artículo 6.2 del AsA para los países desarrollados. Su total desconexión no modificará nada para los agricultores que continuarán produciendo COP para la exportación. La producción de aves y de cerdos podrá también ser cuestionada, dado que los alimentos de esos animales representan más del 50% del costo de producción. En segundo término, porque las subvenciones de la “caja verde” (subvenciones autorizadas) también serán fácilmente cuestionables en la OMC a partir de 2004 probando el daño real debido a su efecto de dumping4. Por lo tanto, el ridículo combate de Fischler para proteger las ayudas PAC en la “caja verde” de la OMC está perdido de antemano, y la nueva reforma caducó antes siquiera de ser puesta en aplicación.

La estrategia de los Quince con vistas a reformar la PAC y el AsA está totalmente dictada por las firmas agroalimentarias. Así, la Confederación de Industrias Agroalimentarias de la UE (CIAA)5 declaró el 19 de junio pasado que “estima demasiado ambiciosa la prevista eliminación de las restituciones a la exportación (del 45%). Mientras sigan existiendo diferencias entre los precios pagados por los industriales en los mercados mundiales y en el mercado comunitario, las restituciones serán necesarias”.

Invitado el mismo día por esa Confederación, Pascal Lamy la dejó más que satisfecha: “La industria agroalimentaria tiene el privilegio de contar con tres comisarios: Franz Fischler de agricultura, Erkki Liikanen de industria, y su servidor para los temas de comercio internacional. (…) Las negociaciones de la OMC permitirán a nuestros productos aprovechar las bajas de las tarifas. Espero vuestras sugerencias para cuando tengamos que identificar las prioridades al respecto”.

Prioridad campesina

Por último, y eso es lo más lamentable, los gobiernos de los países del Sur se engañan al luchar más por la apertura de los mercados del Norte que por la defensa de su mercado interno contra el dumping del Norte, sobre todo si pueden –aunque sea un poco– proteger de la importación a unos pocos productos alimenticios de base. La estrategia exportadora fracasó –su resultado es un mayor déficit agroalimentario– y solo benefició a las multinacionales.

Con lucidez, Via Campesina (que reúne unos 70 movimientos campesinos en todo el mundo, entre ellos la Confederación campesina de Francia) y la Red de Organizaciones Campesinas de África Occidental (ROPPA, en francés) declararon el 17-7-01: “La prioridad de los campesinos y de sus familias en los países menos avanzados (PMA) es ante todo poder producir para sus familias, luego, tener acceso al mercado interno, mucho antes que exportar”. Lamentablemente no es esa la posición que adoptan los gobiernos de los PMA en las negociaciones internacionales.

Para evitar la agravación del hambre en el Sur y la muerte del campo en el Norte, la PAC y el AsA deben ser reconstruidos sobre el principio de la soberanía alimentaria, sin ningún tipo de dumping. Sin soberanía alimentaria, es decir, sin protección de las importaciones, no puede haber desarrollo global en los países del Sur, donde los agricultores aún son mayoría. Y sin ese desarrollo, los países del Norte no podrán exportar allí productos y servicios con alto valor agregado. La UE tiene aun más interés en defender esa estrategia, fundamentalmente en Cancún, dado que sus exportaciones subvencionadas sólo representan el 10% de su producción de cereales y de productos lácteos, el 8% de su producción de carne y el 30% de su producción de azúcar. Sin embargo no es el camino que elige…

  1. Por el nombre de la ciudad-Estado donde se desarrolló una reunión preparatoria de la conferencia ministerial de Cancún.
  2. L’Agriculture, talon d’Achille de la mondialisation. Clés pour un Accord agricole solidaire à l’OMC, L’Harmattan, París, 2001; “Pourquoi et comment la libéralisation des échanges agricoles affame les paysans du Sud et marginalise ceux du Nord”, en Via Campesina, une alternative paysanne à la mondialisation néo-libérale, CETIM, Genève, octubre de 2002. Contacto: berthelot@ensat.fr. También se puede consultar el sitio: www.solidarite.asso.fr/actions/Agriculture.htm
  3. Daryll Ray, Notice to Mali farmers: Forget subsidy levels. Focus on lack of policies to limit production, APAC, University of Tennessee, www.agpolicy.org; Louis Goreux, Préjudices causés par les subventions aux filières de l’Afrique de l’Ouest et du Centre, Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia, París, marzo de 2003.
  4. Didier Chambovey, How the Expiry of the Peace Clause Might Alter Disciplines on Agricultural Subsidies in the WTO Framework, Journal of World Trade 36(2): 305–352, 2002.
  5. CIAA: www.ciaa.be

Vocabulario breve

La Organización Mundial del Comercio (OMC), en su Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) establece una jerarquía de las subvenciones agrícolas en función de su supuesto nivel (según la teoría dominante) de “distorsión de los intercambios”.

Restituciones:

nombre dado en la Unión Europea a las subvenciones a las exportaciones. La OMC las sitúa, junto a los derechos aduaneros, dentro de las “ayudas de frontera”, que entre 1995 y 2000 fueron reducidas en un 36% por los países desarrollados (y en un 24% por los países en desarrollo). Constituyen la fuente más evidente –pero no la única– del dumping.

Subvenciones conectadas:

dependen de la producción anual o de los precios del año en curso. Fueron reducidas en un 20% entre 1995 y 2000. Están reunidas en lo que los expertos denominan “la caja naranja”.

Subvenciones parcialmente desconectadas:

constituyen la “caja azul”. Están vinculadas a los factores de producción (superficie cultivada o cabezas de ganado) de años precedentes: 1989-92 para las ayudas directas de la política agrícola comunitaria (PAC). Serán asimiladas a las subvenciones conectadas, y por lo tanto sujetas a reducción a partir de enero de 2004.

Subvenciones totalmente desconectadas:

forman la “caja verde”, y son atribuidas a los agricultores, incluso cuando no producen.

Pago único por explotación: nombre dado por la Unión Europea –luego de la reforma de la PAC del 26 de junio de 2003– a las subvenciones totalmente desconectadas. Será equivalente al promedio de las ayudas directas recibido por los agricultores de 2000 a 2002.

Excedente del consumidor:

diferencia entre el precio que debería pagar un consumidor y el realmente pagado. La liberalización de los intercambios debería –según la OMC– hacer bajar fuertemente los precios internos de consumo, cuando los precios agrícolas de la producción desciendan hasta igualar los precios mundiales. La realidad es totalmente diferente: los menores precios pagados a los productores de la Unión Europea por sus cereales y por sus bovinos no se vieron reflejados en los precios minoristas.


Autor/es Jacques Berthelot
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 51 - Septiembre 2003
Páginas:26,27
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Agricultura, Desarrollo, Mundialización (Economía), Neoliberalismo, Nueva Economía