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Paradoja de la receta neoliberal

Como impacto inmediato de la ola privatizadora y el proceso de descentralización en la década de los ‘90, la planta de personal estatal sufre importantes modificaciones. El total de recursos humanos a cargo del Estado –nacional y subnacional– disminuyó un 13% para el período 1983-1999. Esta tendencia descendente se refuerza al establecer la relación entre el empleo público y la población total del país: en 1983 había 1 agente por cada 16 habitantes; en 1999 la relación es 1 a 21 (cuadro 1). Pero no se advierten mejoras en la gestión del Estado.

Pese a que la política de reducción del sector público es constante en los últimos 20 años, la fluctuación del volumen de personal no es homogénea en los diversos niveles de administración. Mientras que las provincias incrementaron sus planteles en más del 100% (de 630.000 a 1.273.155 agentes) entre 1983 y 1999, el Estado Nacional evidencia el movimiento opuesto. Esto se debe, entre otros factores, a las transferencias a las provincias de los servicios de educación, salud pública y empresas como el Astillero Río Santiago e HIPASAM, entre otras. Según el INDEC, el personal de empresas y bancos oficiales desciende desde los 349.154 agentes en 1983 a poco más de 32.000 en el año 2000. Es decir que, luego de las privatizaciones, el personal de ese sector representa sólo el 9 % del existente en 1983, concentrándose fundamentalmente en el sector público financiero (Banco Nación y Banco BICE).

Asimismo, un análisis pormenorizado del flujo de empleo en el interior del Sector Público Nacional (SPN) –integrado por los tres poderes de la administración nacional, las universidades nacionales y las empresas y bancos oficiales– ofrece datos interesantes. En los últimos 40 años se observa una drástica reducción del empleo del SPN. La dotación de agentes correspondiente al año 2000 representa apenas el 48% de la existente en 1960.

Durante el primer gobierno de Menem, se produce la reducción de agentes del SPN más importante de las últimás tres décadas. Entre 1989 y 1996, el conjunto de agentes del Estado Nacional se reduce en un 57%. En la segunda mitad de los ’90, la dotación de agentes desciende en menor proporción (alrededor de 50 mil cargos), en especial en la administración nacional. Mientras que en 1983, empresas públicas y bancos oficiales ocupaban el 36% del total de empleo en el nivel nacional, en el año 2000 superaba apenas el 7% (Cuadro 2).

En el primer año del gobierno de la Alianza se observa una leve disminución de la dotación general, explicada por la disminución de los cargos en el sector universitario. Entre 1996 y 2000, el personal del SPN se reduce en un 12%. En lo que respecta a la Administración Pública Nacional (APN), la tendencia decreciente se consolida por la disminución de agentes en los poderes Ejecutivo y Legislativo en el período 1996-2000, ya que el Poder Judicial aumenta su dotación de agentes en un 10%. Para el mismo período, las universidades nacionales muestran un descenso estimativo de 15.000 cargos. Para el año 1996, el sector de empresas y bancos nacionales contaba con una dotación de 48.383 empleados (apenas el 9,8% del SPN). Esa cifra disminuye en el año 2000 a 32.454. De este modo, el perfil del SPN post-reforma muestra una constante reducción del volumen de personal en sus tres subsectores (Cuadro 3).

El empleo público hoy

Como producto de las sucesivas políticas de ajuste estructural del Estado, el perfil del empleo público en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) –administración central y descentralizada– presenta, para el año 2001, las siguientes características centrales:

a) Mayor participación relativa del personal dependiente de las fuerzas armadas, de seguridad y de los servicios civiles vinculados, frente al personal que desempeña funciones civiles, como las administrativas, científicas, sociales y económicas. Esta fisonomía estatal expresa las prioridades funcionales relativas al ejercicio del monopolio de la violencia.

Sobre un total de 258.458 agentes presupuestados para el año 2001, el personal militar y de seguridad interior representa el 58% (150.886) de los cargos, mientras que los agentes civiles concentran el 42% (107.572). De estos últimos, una parte significativa trabaja en los ministerios de Defensa, Interior y Justicia. Por otra parte, el personal vinculado a las actividades sociales, como Seguridad Social, Trabajo o Desarrollo Social y Salud, tiene una escasa participación desde el punto de vista de su número y aun menor si se considera la importancia de algunos de sus presupuestos.

El 80% de los cargos presupuestados para ambos niveles de administración del PEN se concentra en 3 de sus 12 jurisdicciones: Ministerio de Defensa (40,3%), Ministerio del Interior (26,1%) y Ministerio de Economía (13%). Al mismo tiempo, si excluimos al Ministerio de Trabajo, que concentra casi el 50% de dicho gasto, los ministerios de Defensa, Educación e Interior son las jurisdicciones que tienen mayor participación en la composición del gasto presupuestado para la APN. Este cruce de variables ofrece una idea del peso significativo –en términos cuantitativos– de las fuerzas armadas y de seguridad interior en el PEN.

b) Baja participación del gasto en salarios de la APN en el total de presupuesto nacional. Esto derriba uno de los mitos centrales del discurso neoliberal y de los voceros del ajuste.

El total del gasto presupuestado para el Estado Nacional en el año 2001 fue 51.869.787.297 pesos, siendo el gasto total en remuneraciones del personal de 6.493.527.785 pesos, lo que equivale al 12,5% del total. Si excluimos a los Poderes Judicial y Legislativo, el gasto total del PEN fue de 50.642.199.216 pesos, mientras que las remuneraciones alcanzan a 5.448.427.751 pesos, un 10,7% del total del presupuesto. Dentro de ese porcentaje, una porción significativa corresponde a contratos especiales y servicios técnicos y profesionales de financiación nacional.

c) Amplia brecha entre los ingresos más bajos y los más elevados en el interior de cada organismo y extensa dispersión de las pirámides salariales entre los diversos regímenes laborales.

Las diferenciaciones en los ingresos que aparecieron en las últimas décadas fueron, entre otras: las existentes entre las autoridades políticas o superiores y las del personal de carrera; entre los distintos sistemas de carrera; por las remuneraciones adicionales que perciben distintas jurisdicciones y organismos (Ministerio de Justicia, horas electorales, etcétera); y por las modalidades contractuales por tiempo determinado y los convenios con los organismos multilaterales de crédito. A pesar de estas transformaciones, el personal regido por la Ley 14.250 de Convenio Colectivo de Trabajo para el sector privado mantuvo un ingreso promedio superior al personal del SINAPA y al personal científico. La Administración Central muestra ingresos salariales menores a los de los organismos descentralizados. Los organismos de reciente creación en el PEN, como los entes reguladores, al disponer de contrataciones especiales tienen ingresos salariales mayores.

d) El objetivo de jerarquización profesional de los agentes públicos entró en contradicción con la progresiva emergencia de una suerte de “burocracia paralela”, que se superpone caóticamente con la tradicional. Desde los ’90, la administración se fue poblando con un numeroso contingente de personal contratado, cuyos salarios –financiados con créditos de organismos internacionales– son mucho más elevados que los del personal de planta permanente, y no están necesariamente transparentados a través de los rubros presupuestarios que computan el gasto en personal. Esta modalidad expresa un sesgo muy fuerte de la reforma: la presencia de planteles tecnocráticos que conforman una suerte de “enclaves” en la administración, con condiciones y controles muy diferentes a los del resto del personal y que responden exclusivamente a las más altas autoridades políticas de turno, contrarrestándose así toda posibilidad de configurar un verdadero cuerpo burocrático de carrera, que transfiera su experiencia y habilidades al conjunto del sector público de manera duradera.

En síntesis, los cambios emergentes en materia de regulación de empleo público durante la década de los ’90 marcan una fisura con la concepción tradicional weberiana de burocracia pública basada en el derecho a la estabilidad como fuente de protección del aparato administrativo estatal frente al poder político de turno. En este sentido, el proceso de reforma aplicado en Argentina marca una fuerte tendencia hacia la contracción del empleo y la flexibilización laboral, en un aumento de la heterogeneidad contractual y salarial; una reducción constante del empleo permanente; un aumento de la distancia en la pirámide salarial; y una tendencia progresiva a la utilización del tiempo parcial en los contratos de trabajo para el sector público. A ello se suma la proliferación, en los últimos años, de las pasantías universitarias y los contratos por tiempo determinado, de financiación internacional o nacional, que marca una tendencia hacia el reemplazo del empleo permanente por formas contractuales que cuestionan los derechos básicos conquistados por los trabajadores argentinos.

No obstante, no se advierte ninguna de las ventajas de gestión atribuidas a este tipo de reformas laborales. Por el contrario, son visibles severos déficit en el ejercicio de las funciones básicas del Estado.

Autor/es Ana Rivkin, Norberto Zeller
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 50 - Agosto 2003
Páginas:13
Temas Desarrollo, Neoliberalismo
Países Argentina