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Recuadros:

El dinero para el despegue existe

¿Es posible imaginar la modificación del sistema tributario regresivo en vigor en Argentina? ¿Qué relación existe entre la estructura de poder económico y el sistema tributario? ¿Los servicios de la deuda externa condicionan las reformas tributarias? En las respuestas puede vislumbrarse un camino de salida del círculo perverso de empobrecimiento iniciado por el país en 1976, que prosigue actualmente.

Las principales características del sistema tributario argentino son su regresividad y, como consecuencia, su funcionamiento procíclico. El 70% de la recaudación se basa en impuestos al consumo. Cuando éste disminuye, la recaudación cae más que proporcionalmente.

Los procesos de ajuste generan un circuito creciente de caída del consumo y de la recaudación; por lo tanto, incremento del déficit fiscal, necesidad de nuevo ajuste y así sucesivamente. El esquema se reitera en provincias y municipios, de modo que el conjunto del Estado entra en un proceso de desfinanciamiento acumulativo que termina potenciando la necesidad de nuevo endeudamiento. Al cabo de tres años de caída de la actividad económica y ante el cierre de las fuentes de financiamiento, hoy se hace cada vez más difícil lograr superávit fiscal. Parece absurdo, pero el conjunto de los acreedores ha dejado de prestarle a Argentina a causa de la crisis que generó el esfuerzo fiscal… para poder pagarles: ajustes en el gasto del Estado y aumento de la presión impositiva sobre el consumo. O sea, nuevamente ajuste.

La única posibilidad de romper el círculo vicioso es un sistema impositivo progresivo, más equitativo, en el que los recursos del Estado provengan de los contribuyentes que, a pesar de las crisis, siguen manteniendo o han incrementado su nivel de ingresos. Esto no es solamente una justa exigencia de la población agobiada; también es necesario para pagar la deuda y reactivar la economía.

Evolución histórica del sistema

La fisonomía actual del sistema tributario argentino es la resultante de un proceso histórico en el que han dejado sus huellas las distintas etapas de desarrollo económico y los correspondientes sectores sociales hegemónicos que controlaron el poder del Estado.

El sistema no escapa a la lógica que enmarca el conjunto de la superestructura institucional y en consecuencia es una síntesis de las distintas relaciones de fuerzas sociales que se fueron dando en el devenir histórico.1

Durante la etapa agroexportadora los terratenientes eran la clase alta y pujante de la Argentina. El sistema tributario de entonces estaba compuesto en buena medida por impuestos indirectos al consumo y por aranceles a las importaciones. Estos últimos, sumados a una incipiente y poco importante recaudación de los gravámenes a las exportaciones a partir de 1918, lograron proteger los intereses de acumulación de ese sector.

Las condiciones mundiales posteriores a la crisis de 1930 modificaron la orientación de la política económica y con ella la tributaria. Comenzó el período de sustitución de importaciones y de aplicación de medidas proteccionistas para fomentar el desarrollo de la naciente industria local. Los altos aranceles a las importaciones y a las exportaciones permitieron el desarrollo de este sector, a partir de un creciente mercado interno de productos manufacturados. Los trabajadores también formaron parte de los sectores favorecidos en esta etapa, ya que a partir de ciertas condiciones políticas e institucionales, la consolidación de los sindicatos como factores de poder hizo que los aportes y contribuciones a la seguridad social representaran casi el 40% de la recaudación total y el 6,5% del PBI. Otros impuestos de significativa recaudación que favorecieron la distribución funcional más equitativa del ingreso fueron el Impuesto a los Réditos (posteriormente llamado Impuesto a las Ganancias) introducido en 1932; el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943) y el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946). Todos gravaban las utilidades del capital y llegaron a representar el 30% de la recaudación total en 1944. Éste fue el período de consolidación de la administración tributaria, con la aparición de la Dirección General Impositiva (DGI) como organismo nacional.

Luego del golpe militar de 1976 se consolida la tercera etapa, caracterizada como financiera2, ya que éste fue y es el sector favorecido por la política económica y tributaria imperante desde entonces. Al inicio de este período aparecen delineadas las características actuales, que se fueron consolidando con el correr de los años. El Impuesto a las Ganancias, que exime a las rentas financieras –o permite su elusión– cargando impositivamente a la cuarta categoría (personal en relación de dependencia), y el IVA generalizado, que inicialmente iba a reemplazar a los ingresos brutos provinciales y terminó no solo sumándose a la presión tributaria de las provincias, sino que fue subiendo la alícuota hasta llegar al 21% actual. Al mismo tiempo, el llamado Sistema de Promoción Industrial (las empresas que se radicaban en las regiones beneficiadas quedaban exentas, financiando su expansión con los impuestos no pagados), generó un formidable proceso de acumulación de capital por parte de los grandes conglomerados económicos nacionales y transnacionales.

Las reformas de emergencia de 1989 generaron un sistema cada vez más regresivo, que lejos de atenuarse con los años de estabilidad de precios de la convertibilidad, se fue profundizando. Cada impuesto nuevo es un impuesto al consumo final o a las transacciones, contrariamente a lo que ocurre en los países más desarrollados.

A su vez, la apertura económica redujo los aranceles al comercio exterior sin que se gravara en compensación a las empresas multinacionales, en especial las que exportan productos sin manufacturar para realizar el proceso industrial en otros países. Por otro lado, permitió la entrada irrestricta de productos importados, que compiten con los nacionales. Por último, la falta de adecuados controles convirtió a la evasión y el contrabando en verdaderos flagelos de la administración tributaria, donde se estima una pérdida de recursos que ronda el 10% del PBI (unos 30.000 mil millones de pesos).

Alternativas para la reforma

Existen alternativas al ajuste ortodoxo, para lo cual es imprescindible un consenso político como el que recientemente dilapidó la Alianza y en 1989 desvirtuó el peronismo (ver pág. 3). Es evidente que la gravedad de la crisis argentina requiere un régimen económico y social alternativo al neoliberal compatible con la estabilidad, pero además con trabajo y equidad, para lo cual es menester enfrentar a los beneficiarios del modelo: el sistema financiero y los grupos económicos estructurados a partir de las privatizaciones. Éstos son los que ejercen presión a favor del ajuste y de la deflación de precios y salarios y los únicos beneficiarios de esa política.

Una alternativa es posible y un sistema tributario diferente podría sustentarla. Distintas organizaciones sociales, políticas y profesionales llevan tiempo discutiendo y elaborando acciones razonables y posibles de realizar en el campo de la política fiscal y la administración tributaria3. Urge iniciar el proceso de discusión para la transformación consensuada del sistema tributario regresivo vigente y dotarlo de creciente progresividad, de modo que resulte herramienta eficaz para la distribución equitativa de la riqueza.

En las actuales circunstancias –liberalización financiera; transnacionalización de las actividades económicas y nuevas alternativas del comercio internacional– debe fortalecerse la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), adoptarse una serie de medidas de administración tributaria y modificar la legislación impositiva.

En brevísima síntesis, el esquema podría ser el siguiente.

Fortalecimiento de la AFIP

Jerarquizar el poder fiscal del Estado, dotando de autarquía a la AFIP mediante la designación de un Administrador Federal con acuerdo del Congreso. Para ello será necesario: 1) dotar de estabilidad en el cargo al Administrador Federal; 2) recomponer el presupuesto de los organismos recaudadores a su valor histórico; 3) desvirtuar definitiva y enfáticamente todo intento de privatización de la recaudación y fiscalización, desalentando a los perseguidores del “negocio tributario”; 4) fortalecer el Fuero Penal Tributario; 5) dar participación a los sindicatos en la fiscalización de los aportes retenidos a los trabajadores; 6) seguir el comportamiento de los grandes conglomerados económicos, considerándolos una misma unidad operativa, con el objetivo de controlar los precios de transferencia interempresas y sus relaciones internacionales; 7) asegurar transparencia fiscal: redefinir el régimen del Secreto Fiscal, protegiendo sólo al cumplimiento; 8) arbitrar un mecanismo de sorteo público de las empresas que anualmente sufrirán auditorías; 9) iniciar negociaciones con las distintas entidades intermedias, para la creación de Centros de Responsabilidad Tributaria; 10) descentralizar la Administración Tributaria dentro del propio organismo y coordinar con organismos de recaudación provinciales y municipales. A la Nación le corresponderá el universo de los más importantes grupos económicos; las provincias tendrán a cargo a los contribuyentes que desarrollen su actividad económica dentro de su jurisdicción y a los municipios les corresponderá el control sobre las pequeñas empresas radicadas en su territorio y; 11) coordinar operativamente la Administración Federal de Impuestos y el Banco Central para la detección del lavado de dinero y fuga de capitales.

El impulso de las modificaciones estaría destinado a restablecer la capacidad de consumo de los sectores populares para salir de la recesión, mediante: 1) eliminación del IVA de los bienes de la canasta básica de consumo popular y para las PyMEs; 2) suba de los mínimos no imponibles del Impuesto a las Ganancias, de manera que no afecte a los asalariados de menores recursos; 3) incentivar la contratación y el blanqueo de trabajadores, descontando el monto del IVA que corresponda a sueldos de hasta 1.000 pesos de la liquidación a pagar por IVA para todos los nuevos puestos de trabajo. Esta medida solo supone un retraso financiero para el Estado, puesto que el sueldo de esos trabajadores se gasta todo en consumo, que a su vez está gravado por el mismo impuesto y en consecuencia se vuelve a cobrar; 4) retención a las exportaciones de combustibles sin elaborar (petróleo y gas). El 20% significaría un ingreso de 1.200 millones anuales. Se debe tener en cuenta que el sector se ha beneficiado con ganancias extraordinarias4 a raíz de la suba del precio del petróleo; 5) gravar la renta de las actividades financieras hoy exentas (impuesto a las ganancias; estimado en 4.000 millones); 6) establecer un impuesto de emergencia a las operaciones de bolsa (el 1% representa 2.000 millones); 7) reimplantar la contribución patronal a las empresas privatizadas y de servicios sin descontarlo del IVA ni de ganancias (1.500 millones); 8) reimplantar las restantes contribuciones patronales (3.000 millones); 9) aumentar las regalías petroleras a las provincias del 12% actual al 36%, que es el valor internacional (1.000 millones adicionales) y; 10) reducir la comisión de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) al 3% del aporte del afiliado (1.100 millones) y eliminar el aporte seguro AFJP (440 millones)5.

La modificación del sistema tributario argentino es posible e imprescindible. Un esquema más progresivo no sólo es más justo y equitativo, también resulta necesario para eliminar la dependencia de la recaudación del ciclo económico.

Es incluso probable que los propios acreedores externos estén interesados en esa transformación. Vito Tanzi, ex Director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional, ha sostenido que Argentina debería ocuparse de cobrar más impuesto sobre ganancias, ya que éste alcanza sólo el 4% del PBI, cuando en Estados Unidos llega al 14%6. Ese 10% representa 28.000 millones de pesos.

  1. Nicos Poulanzas, Estado poder y socialismo, Siglo XXI Editores, 1986.
  2. Alfredo Eric y Eric Calcagno, “Modelo argentino, tercer acto”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, junio 2001.
  3. Se han recopilado para la elaboración de estas propuestas los aportes de profesionales de la Asociación de Empleados de la DGI. (AEDGI).
  4. Alfredo Eric y Eric Calcagno, “YPF, otra privatización ruinosa”, Le Monde diplomatique, ed. Cono Sur, julio 2001.
  5. José L. Di Lorenzo, Donde hay una necesidad hay un negocio, Edit. Jubilaciones y Pensiones, Buenos Aires, 1996.
  6. Vito Tanzi. Citado por Salvador Treber en Hacia una imposición racional sobre la renta neta, Editorial Ciudad, Buenos Aires, 2001.

Hacia una estrategia de desarrollo

Stancanelli, Pablo

Los días 6 y 7 de septiembre de 2001 se llevarán a cabo en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires las jornadas de discusión “Plan Fénix: consenso de los argentinos para la reconstrucción de la economía”, que organiza la Cátedra libre de Desarrollo Humano Leopoldo Portnoy1.

El objeto de las jornadas es debatir los distintos documentos de trabajo elaborados por un grupo de economistas en el ámbito de la Facultad de Ciencias Económicas, que aparecen reflejados en el documento Hacia el Plan Fénix. Propuestas para una estrategia de reconstrucción de la economía argentina para el crecimiento con equidad, con el propósito de elaborar un documento de consenso que sirva para sentar las bases de una propuesta alternativa al modelo neoliberal vigente.

Participaron de las deliberaciones Aldo Ferrer, Marcelo Lascano, Norberto González, Benjamín Hopenhayn, Manuel Fernández López, Víctor Beker, Arturo O’Connell, Héctor Valle, Alejandro Rofman, Rubén Berenblum, Jorge Schvarzer, Eduardo Basualdo, Hugo Nochteff, Daniel Azpiazu, Salvador Treber, Saúl Keifman, Mario Rapoport, Marta Bekerman, Luis Beccaria, Natalia Fridman y Abraham Leonardo Gak.

Las jornadas contarán con la presencia de los sectores político, público, del trabajo, de la producción, de los servicios y de la sociedad civil. También se discutirán en comisiones las siguientes áreas temáticas: deuda y financiamiento externo; economías regionales; empleo, desempleo, marginación y distribución del ingreso; estructura y dinámica productiva argentina; globalización y desarrollo nacional, política internacional; moneda y crédito; política cambiaria y sus condiciones previas; política comercial externa, Mercosur y ALCA; política fiscal; política y vida social frente a las propuestas de cambio en la economía; reformas institucionales y políticas; regulación de los servicios públicos y concentración económica.

El documento sostiene que la sociedad argentina se encuentra en un “generalizado estado de desánimo e indignación” debido al fracaso del modelo económico-social dominante instaurado por la dictadura militar en 1976, que se verifica en “la sostenida tendencia al estancamiento del producto y el estrangulamiento financiero externo, sumados al aumento explosivo del desempleo, la pobreza y la marginación”. Un modelo cuya “distribución regresiva del ingreso difícilmente hubiera podido ser más profundo”. Prueba de ello es que el ingreso por habitante prácticamente no ha crecido en los últimos años y que el 70% de la población activa tiene problemas de empleo: “Se han reducido el salario medio y deteriorado las condiciones de trabajo, especialmente para los que han perdido toda protección legal y social, que hoy son la mayoría. Los servicios sociales básicos –educación, salud, seguridad– han venido decayendo hasta niveles impensables en función de la evolución previa del país, lo que deteriora aun más a los sectores más pobres del país”.

Los autores afirman que “se ha forjado una nación ‘deuda-financiamiento externo-dependiente’”, pero que “es errónea la concepción de grupos e intereses asociados, según la cual si la Argentina se comporta conforme con las expectativas de los mercados, bajarían el riesgo país y la tasa de interés, aumentaría la inversión y crecerían la producción y el empleo”. El fracaso de los sucesivos recortes en el gasto público, el blindaje económico y el megacanje de deuda, presentados por la administración del Presidente Fernando de la Rúa como la única –y última– opción para alcanzar esos objetivos demuestran la falsedad de esos argumentos. “Creemos (…) que debemos modificar radicalmente nuestras respuestas a los desafíos y oportunidades de la globalización”, ya que “una democracia genuina es aquella en la que los fenómenos del mercado se acotan y encauzan con la participación ciudadana y no sólo con el poder de los votos (…) La peculiar visión de la globalización, que sustenta las políticas económicas aplicadas en los últimos lustros, ha llevado a hacer depender más y más la economía argentina de las fuerzas especulativas locales y externas, para beneficio de los agentes financieros, las corporaciones multinacionales y los sectores internos vinculados con ellos (…) Las estadísticas muestran que el producto interno real por habitante permanece prácticamente estancado, pero el diez por ciento de la población con mayores ingresos –y en particular su cúpula– ha aumentado notoriamente su renta y su riqueza, ventaja que sólo pudo lograr a costa del resto de la sociedad. Los más perjudicados son los estratos más pobres que han visto caer, y a veces reducirse a la nada, sus ya magros ingresos”, prosigue el documento.

Los autores rechazan el argumento de que no existe alternativa consistente y llaman “a un consenso de los argentinos para elaborar un proyecto estrátegico” sobre la base de “un conjunto consistente de líneamientos de política y propuestas concretas”. La reconocida trayectoria académica y profesional de los convocantes avala la seriedad del proyecto.

La política económico-social implantada en la Argentina desde la decada del ’70 y los constantes ataques a la democracia y a las libertades individuales sufridos a lo largo del siglo constituyeron una barrera infranqueable para emprender un desarrollo sostenido y equitativo. Los autores reconocen que “se requieren años de perseverancia, que no estarán exentos de dificultades y conflictos”, pero afirman que “el diseño de una estrategia de desarrollo es imprescindible (…) El primer paso es lograr un amplio consenso social que nos permita tomar decisiones esenciales como nación soberana y digna de su historia”.

  1. Cátedra Libre de Desarrollo Humano, Universidad de Buenos Aires, Av. Córdoba 2122, 1º, (1120) Buenos Aires. Tel: 4370-6135. E-mail: portnoy@econ.uba.ar


Autor/es José A. Sbattella
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 26 - Agosto 2001
Temas Desarrollo, Neoliberalismo
Países Argentina