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Imposible definición del terrorismo

La propuesta sobre terrorismo de la Comisión Europea se inspira en uno de los aspectos contradictorios de las recientes convenciones internacionales sobre el tema: la existencia de una finalidad de subversión del orden político como rasgo específico. Ello significa que entraña una concepción policíaca más que jurídica de la cuestión, con los consiguientes riesgos para los sistemas democráticos donde se aplique.

Nos dicen que el mundo después del 11 de septiembre no volverá a ser el mismo. Esta frase tantas veces repetida sirve entre otras cosas para justificar una larga serie de normas liberticidas, tanto en Estados Unidos como en Europa. En suma, para normalizar el estado de excepción. La propuesta de decisión-marco sobre el terrorismo que la Comisión Europea sometió al Consejo de la Unión Europea (UE) y al Parlamento europeo se inscribe en esta lógica1. Al intentar establecer en la UE una definición como penas mínimas comunes para el terrorismo, constituye una etapa decisiva en la evolución de la doctrina penal internacional.

Como en virtud de un terrible presagio, la legislación antiterrorista contemporánea giró, hasta los años ’90, fundamentalmente sobre ese punto débil de la circulación planetaria de los bienes y personas que es la aviación2. En esta prehistoria del antiterrorismo, que se mantiene en el marco del derecho penal clásico, se intenta castigar y prevenir actos concretos (desvíos, tomas de rehenes, atentados con explosivos). No se emplea allí el término “terrorismo”.

Ese término aparece por primera vez en derecho internacional en dos textos muy recientes: las convenciones internacionales para la represión de los atentados terroristas con explosivos (Nueva York, 15-12-1997) y para la represión del financiamiento del terrorismo (Nueva York, 9-12-1999). Sin embargo no aparece precisada allí la noción de “terrorismo”. Parece existir cierta reticencia para definir un término que figura en los títulos de estos textos legislativos y que retroactivamente se convertirá en la clave de una nueva doctrina jurídica. Como dice la Comisión en la exposición de motivos de su propuesta de decisión-marco: “De acuerdo con la Convención contra el financiamiento del terrorismo, el hecho de proporcionar o reunir fondos, directa o indirectamente, ilícita o intencionalmente, con vistas a utilizarlos o sabiendo que serán empleados para cometer cualquier acto que remita al campo de aplicación de las mencionadas convenciones (con excepción de la convención relativa a las infracciones y a ciertos actos que se producen a bordo de las aeronaves, que no está incluida). constituye una infracción. Lo cual significa que aun cuando los términos ‘terrorismo’ o ‘actos terroristas’ no aparecen en la mayor parte de estas convenciones, conciernen a las infracciones terroristas”.

Como el señor Jourdain, que hacía prosa sin saberlo, ¿acaso el legislador internacional de los años ’60 a ’80 ya hacía antiterrorismo? No, porque el objetivo de estos primeros textos era favorecer la cooperación internacional en la lucha contra ciertos actos de violencia particularmente peligrosos u odiosos. Por eso era importante distinguirlos de los actos políticos, con el fin de incluirlos en el derecho común. Lo cual resulta además indispensable en sistemas legales democráticos que no conciben delitos políticos y que sólo sancionarían actos, nunca opiniones.

De acuerdo con el artículo 6 de la Convención sobre la represión al financiamiento del terrorismo, “cada Estado adopta las medidas que puedan ser necesarias, incluida, si cabe, una legislación interna, para garantizar que los actos criminales que remitan a la presente convención no puedan en ningún caso justificarse mediante consideraciones de índole política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otros motivos análogos”. Lo que se tiene en cuenta es el aspecto no político del acto terrorista. Dado que el único elemento que distinguiría los actos terroristas de los actos de derecho común, esto es, la finalidad política de los primeros, es sistemáticamente ignorado, su definición se vuelve imposible.

Además de los actos concretos aludidos en las diferentes convenciones internacionales, la Convención sobre financiamiento del terrorismo (artículo 2, 1b) considera como infracción “todo… acto destinado a provocar la muerte o daños físicos a una persona civil, o a cualquier persona que no participa directamente en las hostilidades en una situación de conflicto armado, cuando por su naturaleza o su contexto este acto está destinado a intimidar a una población o a obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar o abstenerse de realizar un acto cualquiera”.

Esta fórmula constituye un primer esbozo de definición del terrorismo, pero yuxtapone dos concepciones diferentes, incluso contradictorias, de este fenómeno. La primera, que insiste sobre los daños provocados a la población civil, se sitúa en la línea de los principios del tribunal de Nuremberg; la segunda, que hace hincapié en la subversión del orden político, encuentra su expresión en el Terrorism Act del Reino Unido e inspirará la propuesta de la Comisión. En efecto, el terrorismo se concibe como un acto de guerra ilícito en la medida en que ataca a la población civil, que al menos según las normas tradicionales debiera permanecer al margen de un conflicto cuyo actores son solamente las fuerzas armadas. De modo que se asimila a un crimen de guerra en el sentido de los principios del tribunal de Nuremberg (6, B) para los cuales este tipo de crimen se definía así: “Las violaciones de las leyes y costumbres de la guerra que comprenden, sin limitarse a ellos, los asesinatos, los malos tratos o la deportación a trabajos forzados, o con cualquier otro objetivo, de las poblaciones civiles en los territorios ocupados, el asesinato o malos tratos de los prisioneros de guerra o de personas en alta mar, la ejecución de rehenes, el saqueo de bienes públicos y privados, la destrucción perversa de las ciudades o aldeas o la devastación no justificada por exigencias militares”3.

Si hubiera que definir al terrorismo, esta definición parecería la más aceptable, en la medida en que al no hacer intervenir consideraciones políticas ve en el acto terrorista un daño importante a la sociedad y a las personas. Sin embargo, las violaciones de las leyes y costumbres de guerra y los ataques contra la población civil son la esencia misma de los conflictos que a partir del siglo XX provocan el grueso de sus víctimas en la población civil. Una vez prohibida la guerra (a partir del Pacto Briand-Kellogg de 1928, declarar la guerra constituye un crimen contra la paz), el enemigo se convierte en criminal y las viejas “leyes y costumbres” que amparaban a los civiles caen en desuso.

Vuelco copernicano

Salvo que se incrimine a los Estados, es preciso establecer una diferencia específica que distinga al terrorismo del crimen de guerra. Esa diferencia reside en su finalidad política. Esta última es reconocida en la segunda parte de la Convención sobre el financiamiento del terrorismo4, que hace de ella un acto “destinado a intimidar a una población o a obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar o a abstenerse de realizar un acto cualquiera”. Un cambio radical de paradigma: se terminaron las listas precisas y las descricpiones fastidiosas de esos crímenes odiosos cuyos objetivo político debía ser sistemáticamente ignorado. A partir de ahora se apelará a la finalidad política para fundar la nueva categoría de delitos. Se buscará la inspiración para este vuelco copernicano fuera del marco del derecho, en el terreno policial, realista por excelencia.

Esta idea de finalidad política hunde sus raíces en una definición policíaca de terrorismo, que es retomada en la enumeración de las tareas del director del Federal Bureau of Investigaction (FBI): “El terrorismo consiste en una utilización ilícita de la fuerza y la violencia contra personas o bienes con el objetivo de intimidar u obligar a un gobierno, población civil o a una parte de ella a la prosecución de objetivos políticos y sociales”5. Si en el marco de la tradición del derecho penal la definición de terrorismo choca con obstáculos de principio, éstos se superan gracias a la definición policíaca estadounidense, que funcionará como base de las nuevas definiciones “jurídicas” del Terrorism Act 2000 del Reino Unido y de la propuesta de la Comisión Europea.

La fertilidad legislativa de la norma policial se reconoce fácilmente, pese a algunos mínimos cambios de estilo intoducidos en los textos que en ellos se inspiran. Así, según el texto británico, el terrorismo es “la práctica o la amenaza de una acción” cuyo objetivo es “ejercer influencia sobre el gobierno o intimidar al público o a una parte de él y … con el fin de promover una causa política, religiosa o ideológica”. Encontramos en este texto los dos objetivos primordiales del terrorismo enunciados en la definición del FBI: la influencia por la coacción sobre el gobierno o la población y la finalidad política última del acto, que se expresan también bajo una forma religiosa o ideológica.

La definición de la Comisión no se aleja demasiado de este modelo que reconoce seguir. Sin embargo limita la extensión del término a definir a una serie de actos que retoma los principales objetos de incriminación de la legislación internacional (asesinato, chantaje, toma de rehenes, atentado, etc.), añadiendo a ellos toda una serie de otros actos más próximos a la desobediencia civil o a los métodos de lucha sindicales o ciudadanos (ocupación de lugares públicos o infraestructuras, daños a propiedades que tienen un valor simbólico, ciberacciones). Lo que amalgama a todos estos actos es la intención política. Una acción anticapitalista que recurriera a métodos en el límite de la legalidad, o aun ilegales, pero de ninguna manera violentos, se consideraría entonces como terrorismo.

Se dirá que es ilegítimo extraer esta conclusión: sin embargo el texto es suficientemente elocuente. Si es cierto que establece un lista de acciones, esas acciones no se definen de manera clara y unívoca. Para caracterizarlos como actos terroristas se apela a un criterio de interpretación de triste memoria en el derecho penal: la analogía; concretamente la analogía de intención.

Una antigua fórmula latina expresa el sentido y los límites de todo derecho penal garantista: “nullum crimen sine lege; nulla poena sine lege”: no hay crimen sin ley; no hay pena sin ley. Este principio básico quiere que la infracción sea definida con la mayor precisión, dado que las autoridades sólo pueden disponer de un margen muy estrecho de interpretación. De no ser así, se vaciaría de sentido: si fuera posible una interpretación amplia del enunciado de una ley, actos de otra índole podrían ser asimilados a actos criminales en función del interés de las autoridades o de ciertos aparatos del Estado. El que roba un huevo roba un buey, dice el viejo proverbio reaccionario. Esta exigencia del derecho penal clásico se manifiesta en el principio de no analogía.

En una interpreatción analógica, un acto cualquiera es asimilado a un acto punible en virtud de una propiedad común a ambos actos. Existe el riesgo de una desviación. Cada vez más a menudo la policía desborda su marco de auxiliar de la justicia y se arroga un rol judicial o legislativo. Así, Europa misma avanza a pasos agigantados hacia su unificación policial (Europol), mientras que la armonización del derecho y la creación de instancias judiciales comunes, cuyo objetivo sería garantizar los derechos del individuo, se atascan (ver artículo de Jean-Claude Paye). En el caso de la legislación antiterrorista propuesta a nivel europeo, la finalidad permite definir el acto terrorista. Según este razonamiento, todos los terroristas que pretenden subvertir el orden establecido, todos los que quieran “atentar gravemente o… destruir las estructuras políticas, económicas o sociales de un país” serán terroristas, si median ciertos actos cuya definición sigue siendo imprecisa. De acuerdo con la lógica policial, el elemento fundamental de incriminación en los delitos de terrorismo no es el acto sino la intención, es decir, el sujeto mismo considerado como individuo “peligroso”.

La incriminación del terrorismo a escala de la UE invocada por la Comisión puede tener consecuencias nefastas para la democracia. Personas o grupos que aspiren legítimamente a una transformación radical de las estructuras políticas, económicas o sociales de nuestros países son blanco de la legislación antiterrorista. No serán perseguidos por los actos que hayan realizado, sino porque son susceptibles de haberlos cometido debido a su ideología.

  1. Propuesta de decisión-marco del Consejo, relativa a la lucha contra el terrorismo- Com 2001-521.J.O.C 332 E, 27-11-2001. http://europa.eu.int/eur-lex/fr
  2. Ver la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión Europea, punto 2.
  3. Convención internacional por la represión del financiamiento del terrorismo, Nueva York, 9-12-1999.
  4. Convención sobre financiamiento del terrorismo (artículo 2, 1b).
  5. Code of Federal Regulations, Title 28, Volume 1 (CITE:28FRO.85).
Autor/es John Brown
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 32 - Febrero 2002
Páginas:22,23
Traducción Marta Vassallo
Temas Mundialización (Cultura), Terrorismo, Derechos Humanos, Estado (Justicia), Justicia Internacional