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Aprender del “caso” Etiopía

El ex vicepresidente del Banco Mundial da cuenta de los criterios con que el FMI otorga o suspende la ayuda a un país subdesarrollado. Su testimonio sobre las discrepancias con el FMI del organismo por él representado a propósito de Etiopía, debería ser esclarecedor para países con problemas por su deuda externa. Bajo la inteligente y honesta conducción del médico, economista y ex dirigente guerrillero Meles Zenawi, ese país atormentado por sequías y hambrunas fue sometido a la suspensión de la ayuda exterior y a la exigencia de liberalizar su mercado financiero por un FMI impertérrito, que no vacilaba en pasar por alto la lógica y los resultados de la política etíope.

El 13 de febrero de 1997, día en que asumí mi cargo de primer vicepresidente y jefe de economistas del Banco Mundial (BM), lo que más llamó mi atención desde que entré en los espaciosos, espléndidos y modernos locales de su sede central, en la calle 19 de Washington, fue su divisa: “Nuestro sueño: un mundo sin pobreza”. En una especie de atrio de trece pisos se erige una estatua: un joven conduce a un viejo ciego. La estatua conmemora la erradicación de la onchocercosis. Antes que el BM, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otras instituciones unieran sus fuerzas para combatirla, miles de personas en África perdían la vista cada año a causa de esta enfermedad curable. Enfrente, se levanta otro espléndido monumento consagrado a la riqueza pública: la sede del Fondo Monetario Internacional (FMI). En su interior, el atrio de mármol, realzado por una lujuriosa flora, recuerda a los ministros de Economía de visita que se encuentran en el centro de la fortuna y el poder.

Esas dos instituciones, que la opinión pública suele confundir, presentan contrastes marcados: difieren en sus culturas, sus estilos y sus misiones. Una está consagrada a la erradicación de la pobreza, la otra al mantenimiento de la estabilidad mundial. Ambas envían equipos de economistas en misiones de tres semanas, pero el BM ha realizado enormes esfuerzos para instalar a una parte importante de sus miembros en el país que se intenta ayudar. El FMI, por su parte, en general no tiene en cada lugar más que un único “representante residente”, cuyos poderes son limitados. Por regla general, Washington dicta sus planes, que son acabados durante breves misiones de altos jerarcas: apenas bajan del avión, se sumergen en las cifras del Ministerio de Economía y del Banco Central y, por lo demás, residen confortablemente en los hoteles cinco estrellas de la capital.

La diferencia no es solamente simbólica: no se puede aprender a conocer y amar un país sin recorrer sus zonas rurales. No hay que ver al desempleo como una simple estadística, una “enumeración de los cadáveres”, de las víctimas no intencionales de la guerra contra la inflación o del pago de las deudas a los bancos occidentales. Los desocupados son personas de carne y hueso, tienen familias, y todas esas vidas se ven afectadas –y a veces destruidas– por las medidas económicas que recomiendan los expertos extranjeros; en el caso del FMI, que los expertos imponen. La guerra tecnológica moderna está concebida para suprimir todo contacto físico: las bombas se lanzan desde 15.000 metros de altura para que el piloto no “sienta” lo que hace. La gestión moderna de la economía es similar. Desde lo alto de un hotel de lujo, hay quienes imponen sin piedad ciertas políticas que, de conocer a los seres humanos cuyas vidas van a devastar, se pensarían dos veces.

Los que salen de las capitales ven con sus propios ojos lo que dicen las estadísticas: en las aldeas de África, Nepal, Mindanao, Etiopía, se ha abierto un abismo entre los pobres y los ricos; el número de personas que viven en la extrema pobreza –menos de un dólar por día– ha aumentado (…)

Las mentalidades no cambian de un día para otro: esto es tan cierto en los países ricos como en el mundo en vías de desarrollo. Conceder la independencia a las colonias (generalmente después de haberlas preparado muy poco para ello) no hizo cambiar de parecer a sus antiguos amos: ellos siguen percibiéndose como “los que saben”. Nunca dejaron de sostener que los nuevos países independientes deben confiar en ellos y aplicar sus recomendaciones. Después de tantas promesas incumplidas, tantas traiciones, cabría creer que las cosas cambiarían. Pero en los hechos, estos países siguieron obedeciendo los consejos que les daban a causa del dinero que los acompañaba, y no porque tuviesen verdadera confianza en esas prescripciones. En la posguerra, la influencia de las antiguas potencias coloniales se atenuó, pero la mentalidad colonialista se mantuvo intacta: la certeza de saber mejor que los países en desarrollo lo que es bueno para ellos.

En cuanto a Estados Unidos, convertido en potencia dominante en la escena económica mundial, a pesar de que su herencia en materia de colonialismo tenía mucho menos peso, adoptó una actitud similar, no tanto en virtud de un “destino manifiesto” que lo habría empujado al expansionismo, sino a raíz de la Guerra Fría, en cuyo transcurso los principios de la democracia fueron pisoteados o ignorados (…).

Di mi última conferencia de prensa como presidente del Council of Economic Advisers (Comité de Consejeros Económicos), la víspera de mi ingreso al BM. Como nuestra economía interna estaba bajo control, yo estimaba que de ahí en más el mayor desafío para un economista era el problema de la pobreza en el mundo, que se agravaba. ¿Qué podíamos hacer nosotros por todos esos habitantes del planeta –1200 millones– que sobrevivían con menos de un dólar por día, o por todos aquellos –2800 millones, más del 45% de la población mundial– que disponían de menos de dos dólares por día? ¿Qué podía hacer yo para que se realizara el sueño de un mundo sin pobreza? ¿Y en principio, por el sueño más modesto de un mundo con menos pobres?

Me asigné tres tareas: determinar las estrategias más eficaces para estimular el crecimiento y reducir la pobreza; trabajar en su puesta en marcha con los gobiernos de los países en vías de desarrollo y defender con todas mis fuerzas los intereses y preocupaciones del mundo en desarrollo ante los países desarrollados (…). Sabía que estas tareas eran difíciles, pero nunca me hubiera imaginado que uno de los peores obstáculos con que se topaban los países en desarrollo había sido creado por el hombre sin la menor necesidad y que éste se encontraba justo enfrente, al otro lado de la calle: nuestra institución “hermana”, el FMI. Yo sabía que dentro de las instituciones financieras internacionales o en los gobiernos que las respaldaban, no todos los responsables tenían como prioridad absoluta la eliminación de la pobreza, pero creía que habría un debate abierto sobre ciertas estrategias cuyo fracaso era evidente en tantos aspectos, en primer lugar para los pobres. En este punto, iba a sufrir una decepción.

Después de cuatro años en Washington, me había habituado al extraño mundo de las burocracias y de la política. Pero fue al visitar Etiopía, uno de los países más pobres del mundo, en marzo de 1997, apenas un mes después de haber asumido mis funciones en el BM, cuando me vi de pronto sumergido en el asombroso universo político-aritmético del FMI. Etiopía tenía un ingreso per cápita de 110 dólares por año y había sufrido reiteradas sequías y hambrunas, que habían matado a dos millones de personas. Iba a reunirme con el primer ministro, Meles Zenawi, quien había dirigido durante diecisiete años una guerrilla contra el sangriento régimen marxista de Mengistu Hailé Mariam. Sus fuerzas lo habían derrocado en 1991, luego de lo cual el gobierno se había consagrado de lleno a la penosa tarea de la reconstrucción. Médico de formación, Meles había estudiado economía en Inglaterra, en la Open University, ya que sabía que para liberar a su país de siglos de pobreza, haría falta un verdadero trastocamiento económico. Daba muestras de un conocimiento de la economía y de una inventiva tales, que le hubieran permitido conducir la clase en todos mis cursos de la universidad (…).

Meles asociaba a sus cualidades intelectuales una integridad sin falla: nadie ponía en duda su honestidad y había pocas acusaciones de corrupción contra su gobierno. (…)

Cuando fui a verlo, en 1997, Meles estaba embarcado en una áspera controversia con el FMI, que había suspendido sus préstamos. Los resultados “macroeconómicos” de Etiopía –en los que supuestamente el FMI debía concentrarse– no hubieran podido ser mejores. No había inflación. En realidad, los precios estaban bajando. La producción aumentaba constantemente desde que Meles había conseguido deponer a Mengistu1. Estaba demostrando que con una buena política, incluso un país africano pobre podía experimentar un crecimiento económico sostenido. Después de los años de guerra y de reconstrucción, la ayuda internacional empezaba a llegar nuevamente (…). Pero Meles tenía problemas con el FMI. Y lo que estaba en juego no eran solamente los 127 millones de dólares que el Fondo aportaba en el marco de su “facilidad de ajuste estructural reforzado” (FASR) –préstamos con tasas de interés muy subvencionadas para ayudar a los países muy pobres–, sino también los financiamientos del BM.

El FMI cumple un papel singular en la ayuda internacional. Se supone que debe supervisar la situación macroeconómica de cada país receptor y asegurarse de que no viva por encima de sus medios. Porque si lo hace, es de prever que caerá en dificultades inevitables. Un país puede vivir así a corto plazo, pidiendo préstamos, pero la hora de la verdad acabará por sonar y entonces habrá crisis. El FMI presta particular atención a la inflación. Cuando el Estado gasta más de lo que percibe en ingresos fiscales y ayuda extranjera, por lo general habrá inflación, especialmente si financia su déficit emitiendo papel moneda (…)

Un país puede tener una inflación baja, pero un crecimiento nulo y un alto nivel de desempleo. La mayoría de los economistas estimarán entonces catastrófica su situación macroeconómica. Para ellos, reducir la inflación no es un fin en sí mismo, es un medio al servicio de otro fin. Si la inflación suscita tanta preocupación, es porque una inflación demasiado alta implica generalmente un crecimiento bajo, y éste, un desempleo masivo. Pero parece ser que el FMI confunde frecuentemente fines y medios y pierde de vista la preocupación fundamental: ¡aun cuando hace años que el nivel de desocupación supera el 10%, calificará con una “A” (“la mejor nota”) a un país como Argentina, en tanto su presupuesto parezca estar en equilibrio y su inflación bajo control!

Si un país no responde a ciertos criterios mínimos, el FMI suspende su ayuda, y cuando lo hace es usual que otros donantes lo imiten. El BM y el FMI, como se comprenderá, sólo otorgan préstamos a países cuya situación macroeconómica es sana (…)

En Etiopía, no sólo las bases económicas eran sanas, sino que el BM tenía testimonios directos de la idoneidad del gobierno y de su compromiso con los pobres. Etiopía había elaborado una estrategia de desarrollo rural atenta a los pobres, en particular al 85% de la población que vivía en el campo. Había reducido considerablemente su gasto militar –iniciativa destacable en un gobierno que llegó al poder por las armas– porque sus dirigentes sabían que el dinero gastado en armamento no iría a la lucha contra la pobreza. Con toda evidencia, se trataba exactamente del tipo de gobierno que la comunidad internacional hubiera debido ayudar. Pero el FMI había suspendido su programa de préstamos a Etiopía, pese a sus buenos resultados macroeconómicos, porque según decía, le inquietaba el equilibrio presupuestario del país.

El gobierno etíope tenía dos fuentes de ingresos: los impuestos y la ayuda extranjera. El presupuesto de un Estado se encuentra en equilibrio en tanto sus ingresos cubren los gastos. Etiopía, como muchos países en desarrollo, obtiene buena parte de sus ingresos de la ayuda extranjera. El FMI se inquietaba porque si esa ayuda llegaba a suspenderse, el país tendría problemas. Por lo tanto, sostenía, sólo podría estimarse sólido el equilibrio presupuestario de Etiopía si los gastos no superaban sus ingresos fiscales.

La lógica del FMI plantea un problema evidente: implica que si un país pobre consigue una ayuda para cualquier tipo de realización, nunca podrá gastar ese dinero. Por ejemplo, si Suecia otorga una ayuda financiera a Etiopía para que construya escuelas, la lógica del FMI la obliga a guardar esos fondos en sus reservas(…). Pero no es para eso que los donantes internacionales disponen su ayuda. En Etiopía, los donantes, que trabajaban en forma independiente y no tenían ninguna obligación respecto al FMI, querían que se construyeran escuelas y hospitales nuevos y ésta era también la intención del gobierno etíope. Meles no tenía pelos en la lengua: me declaró que él no había luchado implacablemente durante diecisiete años para que un burócrata internacional viniera a decirle que no podía construir escuelas y hospitales para su pueblo una vez que había convencido a los donantes de financiarlos.

El punto de vista del FMI no se explicaba por dudas acerca del porvenir a largo plazo del proyecto. Ya se había visto a otros países utilizar los dólares de la ayuda para construir escuelas u hospitales y luego, una vez agotado el dinero de la ayuda, no tener los medios para hacerlos funcionar. Los donantes habían tomado conciencia del problema y lo tenían en cuenta en sus proyectos, en Etiopía y en otros lugares. Pero lo que sostenía el FMI en el caso etíope iba mucho más allá de esa preocupación. Afirmaba que la ayuda internacional era demasiado inestable como para poder contar con ella. Yo estimaba que su posición no tenía ningún sentido, y no sólo a causa de sus consecuencias absurdas. Yo sabía que, en muchos casos, la ayuda es infinitamente más estable que los ingresos fiscales, que pueden variar muchísimo según la situación económica. De regreso en Washington, pedí a mis colaboradores que lo verificaran en las estadísticas y ellos me lo confirmaron: la ayuda internacional era más estable que los ingresos fiscales. Entonces, si querían aplicar con rigor lógico el razonamiento del FMI, Etiopía y los otros países en desarrollo debían en todo caso prever su presupuesto contando la ayuda extranjera, pero no el producto de los impuestos. Y si no tuvieran derecho a inscribir en la columna de las entradas ni el dinero de la ayuda ni el de los impuestos, ¡todos los países estarían en muy mala situación!

Pero el razonamiento del FMI era aun más absurdo. Existen varias reacciones apropiadas para hacer frente a la inestabilidad de los ingresos: por ejemplo, constituir reservas suplementarias, o mantener una cierta flexibilidad en los gastos. Si los ingresos, vengan de donde vengan, disminuyen, y si no hay reserva de donde extraer, el Estado debe disponerse a gastar menos. Pero la ayuda que recibe un país pobre como Etiopía es, en su mayor parte, intrínsecamente flexible. Si el país no recibe dinero para construir una escuela más, no la construye. Los dirigentes del Estado etíope tenían conciencia del problema. Comprendían que hacía falta reflexionar sobre lo que podría pasar si las recaudaciones (de los impuestos o de la ayuda) disminuían, y habían concebido planes para hacer frente a estas eventualidades. Lo que no comprendían –y yo tampoco comprendía– es por qué el FMI no alcanzaba a ver la lógica de esta postura. Y había algo muy importante en juego: escuelas y hospitales para algunos de los habitantes más pobres del planeta.

Además de ese desacuerdo sobre la manera de tomar en cuenta la ayuda extranjera, me vi inmediatamente involucrado en otro diferendo entre el FMI y Etiopía. Recurriendo a sus reservas, este país había devuelto con anticipación un préstamo a un banco estadounidense. Desde el punto de vista económico, esta decisión era perfectamente sensata. Pese a la calidad de su garantía (un avión), Etiopía pagaba una tasa de interés mucho más alta que la que recibía por sus reservas. Yo también le hubiera aconsejado saldar la deuda (…). Estados Unidos y el FMI protestaron contra ese pago anticipado. No criticaban la lógica de la decisión, sino el hecho de que Etiopía la hubiese tomado sin el aval del FMI. ¿Pero por qué un Estado soberano debería pedir permiso al FMI para cada decisión que toma? (…)

Durante años, en el cuartel general del FMI, en la calle 19 de Washington, se había dicho y repetido: “responsabilidad financiera” y “nosotros juzgamos los resultados”. Los resultados de las políticas adoptadas por Etiopía, en gran parte concebidas por ella misma, hubieran debido convencer de que era capaz de hacerse cargo de su destino. Pero el FMI estimaba que los países a los que entregaba dinero tenían la obligación de someterle todo aquello que pudiera tener relación con el préstamo; si no lo hacían, era una razón para suspenderlo, independientemente de que la iniciativa fuera razonable o no. Para Etiopía, esta voluntad de injerencia se parecía mucho a una nueva forma de colonialismo. Para el FMI, no era más que un procedimiento administrativo normal.

Había otro punto de fricción en las relaciones Etiopía-FMI: la liberalización de los mercados financieros etíopes. El dinamismo de los mercados financieros es el signo distintivo del capitalismo, pero en ninguna otra área es tan grande la distancia entre países desarrollados y menos desarrollados. El sistema bancario etíope en su conjunto (medido, por ejemplo, por el nivel de sus activos) es algo inferior al de Bethesda, Maryland, pequeña zona suburbana de la periferia de Washington que tiene 55.277 habitantes. El FMI no sólo quería que Etiopía abriese sus mercados financieros a la competencia occidental, sino también que escindiera a sus principales bancos en varios pedazos. En un mundo en que ciertas mega-instituciones financieras estadounidenses como el Citibank y Travelers, o Manufacturer Hanover y Chemical, declaran que se han fusionado para poder participar eficazmente en la competencia, un establecimiento de la talla del North East Bethesda National Bank no tenía evidentemente ningún medio de rivalizar con un gigante planetario del estilo del Citibank. (…)

El FMI quería más que una simple apertura del sistema bancario a la competencia extranjera. Pensaba “fortalecer” el sistema financiero creando un mercado de adjudicación para los bonos del Tesoro del Estado etíope, reforma que por deseable que pueda ser en muchos países, no tenía ninguna relación con el nivel de desarrollo de Etiopía. También quería que “liberalizara” su mercado financiero, es decir, que dejara que las fuerzas del mercado determinaran libremente las tasas de interés, algo que ni Estados Unidos ni Europa occidental hicieron antes de los años 70, época en que sus mercados, y el aparato de regulación necesario, estaban infinitamente más desarrollados.

El FMI confundía fines y medios. Uno de los primeros objetivos de un buen sistema bancario es proveer créditos con buenas condiciones a personas que los devolverán. En un país mayoritariamente rural como Etiopía, es importante que los campesinos pobres tengan acceso al crédito en condiciones razonables para comprar semillas y fertilizantes. Garantizárselos no es tarea fácil; incluso en Estados Unidos, en etapas cruciales de su desarrollo en que la agricultura era importante, el Estado cumplió un papel fundamental para proveer el tipo de crédito necesario.

El sistema bancario etíope era, al menos a primera vista, muy eficaz, ya que la diferencia entre sus tasas de crédito y sus tasas de débito era mucho más baja que en otros países en vías de desarrollo que habían seguido los consejos del FMI. Pero el FMI no estaba contento: estimaba que las tasas de interés debían ser determinadas libremente por las fuerzas de los mercados internacionales, fueran competitivos o no. Para el FMI, liberalizar el sistema financiero era un fin en sí mismo. Su fe ingenua en los mercados lo persuadía de que un sistema liberalizado disminuiría las tasas de interés de los préstamos y por lo tanto aumentaría los fondos disponibles. Estaba tan seguro de lo acertado de su posición dogmática que prácticamente no se interesaba en el análisis de las experiencias reales.

Etiopía tenía excelentes razones para resistirse a la exigencia del FMI de “abrir” su sistema bancario. Había visto lo que había pasado en uno de sus vecinos de África Oriental, Kenya, que había cedido. El FMI había insistido en que este país “liberalizara” su mercado financiero, persuadido de que la competencia entre los bancos iba a hacer bajar las tasas de interés. Los resultados fueron catastróficos. Sucedió a esta medida el crecimiento muy rápido de bancos de negocios indígenas, en una época en que la legislación bancaria y la supervisión de los bancos eran inadecuadas, con los resultados previsibles: catorce bancarrotas tan sólo en los años 1993 y 1994. Al fin de cuentas, las tasas de interés no habían disminuido sino aumentado. El gobierno etíope, como se comprenderá, era precavido.

Preocupado por elevar el nivel de vida en el sector rural, temía que la liberalización tuviera un efecto devastador sobre su economía. Los campesinos que hasta el momento habían conseguido hacerse prestar dinero iban a encontrarse imposibilitados de comprar las semillas y luego los fertilizantes, porque no conseguirían crédito, o se verían obligados a pagar tasas de interés más altas, cosa que difícilmente podían permitirse. Hablamos de un país devastado por las sequías, que provocan enormes hambrunas. Sus dirigentes no querían agravar las cosas. Los etíopes temían que el consejo del FMI provocara una caída de las ganancias de los campesinos, lo cual iba a exacerbar una situación que ya era crítica.

Viendo a Etiopía reticente a ceder a sus exigencias, el FMI dio a entender que su gobierno no se comprometía seriamente en el camino de la reforma, y suspendió sus operaciones. Felizmente, otros economistas del BM y yo pudimos persuadir a la dirección del Banco de que acrecentar nuestros préstamos a Etiopía sería una buena decisión. (…) El BM triplicó sus préstamos, aun cuando se necesitaron varios meses para que el FMI revisara finalmente sus posturas. (…)

Aprendí que hacía falta tiempo y considerables esfuerzos para operar un cambio, aun interno, dentro de una burocracia internacional. Esas organizaciones son opacas, sin transparencia: no es sólo que la comunicación de la información hacia el exterior sea muy insuficiente, sino que lo es tal vez más en el otro sentido, tan alta es la dificultad de la información externa para penetrar en su interior. Y la opacidad consiste también en la dificultad que la información proveniente de la base de la organización encuentra para subir hasta la cúspide.

El enfrentamiento (…) me enseñó mucho acerca del modo de funcionamiento del FMI. Podíamos demostrar claramente que se equivocaba en cuanto a la liberalización de los mercados financieros y a la situación macroeconómica de este país, pero sus economistas se sentían obligados a seguir su propio camino. No buscaban opiniones externas, no escuchaban a los demás, por informados y desinteresados que fueran. (…)

Escuchar las reflexiones de los “países clientes” sobre temas como la estrategia del desarrollo o la austeridad presupuestaria no le interesa mucho al FMI. Con demasiada frecuencia, se dirige a ellos en el tono de un amo colonial. Una imagen puede valer mil palabras, y una foto tomada al vuelo en 1998 y exhibida en todo el mundo quedó grabada en la mente de millones de personas, en particular en las ex colonias. El ex director general del FMI, Michel Camdessus, ex funcionario del tesoro francés, de baja estatura y bien vestido, que en otros tiempos se declaraba socialista2, está de pie, con mirada severa y brazos cruzados, mirando desde arriba al presidente indonesio sentado y humillado. Impotente, este presidente se ve obligado a entregar la soberanía económica de su país al FMI a cambio de la ayuda que Indonesia necesita. Paradójicamente, buena parte de ese dinero no sirvió, a fin de cuentas, para ayudar a Indonesia sino para el provecho de sus acreedores, que pertenecían al sector privado de las “potencias coloniales”. (Oficialmente, la “ceremonia” era la firma de una carta de acuerdo: ¡el FMI dicta sus términos, pero mediante un subterfugio aparece como si la “carta de intenciones” procediera del gobierno afectado!)

Camdessus afirma que la foto es injusta: él no se había dado cuenta de que la estaban tomando. Pero ahí está la cuestión: en los contactos normales, lejos de las cámaras y de los periodistas, ésa es exactamente la actitud que adoptan los agentes del FMI, desde el director general hasta el más insignificante burócrata. (…) La actitud del FMI, al igual que la de su jefe, era clara: él era la fuente viva de la sabiduría, el detentador de una ortodoxia demasiado sutil como para ser comprendida en el mundo en vías de desarrollo. Asestaba este mensaje con excesiva frecuencia. En el mejor de los casos, había un miembro de la élite –un ministro de Economía, o el director de un Banco Central– con quien el FMI podía, eventualmente, mantener un diálogo sensato. Fuera de ese círculo, no se trataba siquiera de intentar una conversación: no hubiera revestido el menor interés. (…)

En las democracias modernas, esperamos de toda autoridad pública que sea responsable frente a los ciudadanos. Las instituciones económicas internacionales han escapado a esta responsabilidad directa. Ha llegado la hora de “calificarlas” a ellas también según sus resultados, de analizar sus actividades para evaluar hasta qué punto han triunfado –o fracasado– en la lucha por el crecimiento y contra la pobreza.

  1. De acuerdo con Human Rights Watch, el régimen de Mengistu habría matado al menos a 200.000 personas, y obligado a buscar refugio a 750.000.
  2. Camdessus se define a sí mismo, con malicia, como un “socialista” del espacio neoliberal.
Autor/es Joseph E. Stiglitz
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 34 - Abril 2002
Páginas:8,9,10
Traducción Patricia Minarrieta
Temas Corrupción, Desarrollo, Deuda Externa
Países Etiopía