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Ganadores y perdedores de la apertura

Las negociaciones que China inició con el GATT (Acuerdo General sobre los Aranceles Aduaneros y el Comercio) en 1986, continuaron a partir de 1995 con la Organización Mundial de Comercio (OMC) y concluyeron finalmente en Doha en diciembre de 2001. Mientras tanto, China se convirtió en la séptima potencia exportadora del mundo, en la octava importadora, y su importancia en el comercio mundial se triplicó, superando el 3,5% en 2000. El ingreso en la OMC consolida a China como nación comercialmente favorecida, pero también la obliga a acelerar la apertura global de su mercado. El gobierno se dispone a imponer los dolorosos efectos sociales esgrimiendo las condiciones "exteriores" a cumplir.

El ingreso de China a la OMC no constituye una ruptura, sino una nueva etapa en la política de liberalización comercial iniciada a fines de la década de 1970. En un principio China puso el acento en las industrias exportadoras, a la vez que mantenía protegidos de la competencia internacional sectores como el automotor, la industria alimentaria y los bienes industriales de consumo. La liberalización del comercio exterior y de las inversiones extranjeras era selectiva, orientada en función de las prioridades de desarrollo interno.

En los últimos diez años China redujo considerablemente sus aranceles aduaneros. Su nivel promedio pasó de 42,9% en 1992, a 36,3% en 1994 y a 17,5% en 1997. Sin embargo, en los sectores protegidos las importaciones siguieron sometidas a aranceles elevados (“picos tarifarios”) y eventualmente a regímenes de cuotas y de licencias. En cambio, para favorecer el desarrollo de industrias exportadoras, las autoridades exceptuaron de aranceles aduaneros los productos importados destinados a ser reexportados luego de procesos de armado o de transformación. Ese régimen aduanero preferencial llevó al desarrollo de industrias extravertidas, dinámicas, concentradas en el litoral marítimo: actualmente, la mitad del comercio exterior corresponde a operaciones internacionales de subcontratación y de armado1.

Desde 1979 el gobierno autoriza las inversiones extranjeras directas (IED) sometiéndolas a un régimen que incluye a la vez fuertes limitaciones y privilegios, sobre todo en el plano fiscal. Esas inversiones fueron canalizadas hacia las industrias exportadoras o hacia sectores cuya producción servía a la sustitución de importaciones (automóviles, materiales de telecomunicaciones, alimentación, etc.)2.

Pero ahora, los compromisos asumidos por China para ingresar a la OMC le imponen una apertura global de su mercado interno. Las concesiones se refieren principalmente a la reducción de las barreras arancelarias (derechos aduaneros) y no arancelarias (licencias y cuotas) por una parte, y a la autorización de inversiones extranjeras en el rubro de servicios, por otra. Esos compromisos deberán concretarse antes de 2005 o 2006, según los sectores.

El nivel promedio de los derechos aduaneros, que actualmente es de 17%, deberá pasar a 9,8% antes de 2005. Los más elevados están condenados a una drástica reducción; por ejemplo los aranceles sobre los autos importados, que van del 80% al 100%, pasarán a 25%. Se eliminarán las cuotas o licencias para la importación de productos industriales y se ampliarán gradualmente las cuotas que limitan las importaciones de productos agrícolas.

El sector de servicios, hasta ahora cerrado a los inversionistas extranjeros, se abrirá paulatinamente, con algunas limitaciones sobre la participación extranjera en el capital. En el área de la distribución, en los próximos cinco años habrá que eliminar todas las restricciones a las inversiones extranjeras directas. Se autorizará a las sociedades totalmente extranjeras a operar en el comercio mayorista y minorista y también a comercializar los productos locales o importados, a desarrollar actividades en los servicios de mantenimiento, posventa, leasing y alquiler, almacenamiento, etc.

También se abrirán los diferentes servicios de telecomunicaciones en un plazo de dos a seis años. Sin embargo, la participación extranjera se mantendrá limitada a 49% o 50% del capital, según las actividades. En el terreno bancario, dentro de cinco años las entidades extranjeras podrán realizar todo tipo de operaciones en moneda local. Se darán licencias a las compañías de seguros, pero la participación extranjera quedará limitada al 51% del capital (al 49% para los seguros de vida).

Entre los compromisos asumidos se destacan la supresión de subvenciones a la exportación y la limitación de las ayudas públicas a la agricultura al 8,5% del valor de la producción, un techo bastante teórico teniendo en cuenta el actual nivel de subvenciones (2,5%) y los limitados medios financieros del país. China pasa a ser miembro del acuerdo de la OMC sobre propiedad intelectual, cuyas obligaciones en materia de protección de patentes, marcas y derechos de autor deberá aplicar.

Luego de su ingreso a la OMC, las exportaciones chinas gozarán automáticamente del tratamiento de nación más favorecida por parte de todos los países miembros. De hecho, la mayoría de sus grandes interlocutores ya le conceden ese estatuto. Pero ciertos países de Asia (Malasia, Tailandia), de Europa (Polonia, Hungría) y de otras latitudes (Turquía y Argentina), van a tener que reducir sus derechos aduaneros y temen los efectos de la competencia china sobre sus industrias de mano de obra (textil, cuero).

Más notable aun es el hecho de que China gozará en 2005 de la eliminación de las cuotas sobre el comercio mundial de productos textiles, que limitan las exportaciones de los países en desarrollo hacia los grandes mercados europeos y estadounidenses. Sin embargo, los países miembros se reservan hasta 2008 el derecho a utilizar mecanismos de salvaguarda respecto de las exportaciones textiles chinas si las mismas amenazan con perturbar su mercado.

Para las autoridades chinas, los compromisos a cumplir constituyen un instrumento de política económica que les permitirá imponer una presión “externa” para acelerar las reformas. La liberalización de las importaciones y de las inversiones extranjeras directas acentuará la competencia en el mercado interno y reforzará el movimiento de racionalización y de reestructuración del tejido industrial, a menudo compuesto por empresas muy heterogéneas y producciones dispersas.

Esto acentuará la crisis de empleo urbano que padece el país desde la década de 1990. Para mejorar su productividad y poder resistir a un medio competitivo, las empresas industriales ya redujeron notablemente sus efectivos: entre 1995 y 1999 la cantidad de asalariados en la industria urbana cayó de 66 millones a 44 millones; muchas empresas del Estado fueron privatizadas y los empleos en el sector estatal pasaron de 113 millones a 86 millones3. En un sector como el automotor, los pequeños productores (hay más de 100) que proliferaron gracias al apoyo de las autoridades locales por no contar con el tamaño crítico, serán barridos. La resistencia que podría manifestarse ante la aplicación de los compromisos contenidos en el protocolo de acceso a la OMC no será más que la continuación de la resistencia a la reforma del sector estatal iniciada hace varios años4.

De manera general, la liberalización del comercio debería reforzar la especialización de China en los sectores en que es más competitiva: las industrias con gran participación de mano de obra, en las que goza de una ventaja de costos. Todos los análisis muestran que el sector textil será el más beneficiado. Según ciertas estimaciones, la parte de China en las exportaciones mundiales de vestimenta, que ya es de 15% a 20%, podría duplicarse en 2005. Esa expansión comercial dará un gran impulso a la producción interna de artículos terminados (vestimenta) y de productos intermedios (hilados, telas), haciendo de ese sector el principal creador de empleos industriales en los próximos años5.

En cambio, resultarán perjudicadas las grandes producciones agrícolas (trigo, arroz, maíz) y las industrias que requieren mucho capital y tecnología, víctimas de la competencia de productos extranjeros más competitivos. La importancia de esos sectores en el empleo y en la producción se reducirá. En la agricultura, unos 10 millones de personas (sobre una población activa total de alrededor de 340 millones), podrían perder su trabajo. La industria automotriz, que hasta ahora se desarrolló gracias a protecciones, es la más claramente amenazada. Las firmas de capital extranjero que dominan la producción de autos particulares (y que apoyaron la posición china en su negociación con la OMC para mantener una cierta protección), deberán reducir sus costos y sus precios para resistir a la competencia de las importaciones.

Desempleo masivo

Una creciente especialización en las industrias de mano de obra hará que el crecimiento genere más puestos de trabajo, en momentos en que el desempleo masivo es uno de los principales problemas de China. Dicha especialización implica no obstante una menor movilización de los recursos hacia sectores que requieren mucho capital y tecnología y, por lo tanto, el riesgo de un empobrecimiento de la capacidad industrial del país. Sin embargo, China dispone de un inmenso mercado interno, y si se dan los medios necesarios, puede a la vez desarrollar sectores que exigen capital y tecnologías avanzadas6 y reforzar sus especializaciones en áreas tradicionales de gran intensidad de trabajo.

Los ajustes vinculados con la liberalización del comercio tendrán como efecto un agravamiento al menos temporario del desempleo, que ya alcanzó niveles preocupantes: la absorción de los trabajadores excluidos de la agricultura no será inmediata. Las estadísticas oficiales indican un desempleo del 3,5%, pero el nivel real es de cerca de 10%, y posiblemente más en las ciudades, a lo que hay que sumar un porcentaje análogo de trabajadores actualmente ocupados por el sector informal7. A los efectos del ajuste vinculado al ingreso a la OMC se agrega la magnitud de los problemas estructurales de empleo que padece la economía china: aumento de la población en edad de trabajar en cerca del 1% anual (10 millones de personas por año) durante los próximos diez años; tendencia a la baja del empleo agrícola vinculada con un excedente de mano de obra calculado en 100 millones de personas; búsqueda de productividad en la industria. El desempleo masivo y los trabajos informales aparecen como fenómenos duraderos, vinculados con la transición hacia el sistema de mercado.

El acceso a la OMC se inscribe en la lógica de una estrategia de desarrollo de la economía a largo plazo. Los importantes ajustes estructurales que el mismo implica hacen necesaria una política de transferencias públicas para atenuar los costos sociales, fundamentalmente la creación de un sistema de seguridad social, que actualmente sólo existe como proyecto. Casi no hay dudas de que el ingreso de China en la OMC le permitirá consolidar aun más su posición en el comercio internacional. La incertidumbre concierne en cambio a la evolución interna: ¿podrán las autoridades chinas controlar, como hasta ahora, las grandes tensiones creadas por la mutación del sistema económico y social?

  1. “Les délocalisations au c?ur de l’expansion du commerce extérieur chinois”, Economie et Statistiques, n°326-327, París, junio-julio 1999.
  2. United Nations Conference on Trade and Development, “World Investment Report, 2001: Promoting Linkages”, Nueva York y Ginebra, 2001. Durante la década de 1990 China se convirtió en el primer destinatario de las IED entre todos los países en desarrollo. El total de esas corrientes de inversiones superó los 300.000 millones de dólares.
  3. “Le bol de riz en fer est cassé ”, La Lettre du CEPII, n°202, París, junio de 2001.
  4. K. J. De Woskin, “The WTO and the Telecommunication Sector in China”, The China Quarterly, n°167, (Ciudad), septiembre de 2001.
  5. La consolidación de la posición china en el mercado textil mundial se hará en detrimento de los otros países exportadores en desarrollo.
  6. J. Dahlman, J. E. Auber, “China and the Knowledge Economy”, World Bank Institute, Washington DC, 2001.
  7. D.J. Solinger, “Why We Cannot Count the Unemployed”, The China Quarterly, n° 167, (Ciudad), septiembre de 2001.
Autor/es Maurice Lemoine
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 34 - Abril 2002
Páginas:30,31
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Desarrollo, Neoliberalismo, Nueva Economía, Políticas Locales
Países China