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25 años de política anti-industrial

A poco de llegar al gobierno, el ex presidente Carlos Menem dijo que le dolía "que perdure la industria". Rápidamente, alegó que había querido decir "la injusticia", pero el lapsus no fue casual: la política menemista, bajo todos sus ministros de Economía, fue perjudicial para la mayoría de los sectores de la industria. Esta orientación menemista revivió la política anti-industrial inaugurada por José Alfredo Martínez de Hoz durante la dictadura militar iniciada en 1976 y fue continuada por la Alianza radical-frepasista (1999/2001).

Los gobiernos justificaron y justifican sus políticas neoliberales aperturistas y anti-industrialistas sosteniendo que de esa forma se adaptan a las corrientes imperantes en el mundo. Sin embargo, a diferencia de Argentina, muchos países, tanto centrales como de la periferia, tuvieron y tienen políticas de diverso tipo para desarrollar y transformar industrias, tradicionales y de punta, destinadas al mercado interno o la exportación.

Desde fines de los ’50 se sucedieron diversos regímenes destinados a promover la industria, generalmente orientados a favorecer las grandes empresas nacionales y extranjeras. La dictadura militar practicó una política dual en relación al sector. Por una parte llevó adelante una apertura arancelaria y una desregulación financiera que provocó sustitución de producción nacional por importada y la desaparición de sectores enteros (el de la electrónica de consumo es quizá el más notorio), mientras transfirió jugosos subsidios a los grandes grupos industriales. Estos grupos habían crecido en décadas anteriores beneficiándose de factores como la expansión del mercado interno, la sobreprotección arancelaria, los sobreprecios pagados por el Estado en sus contrataciones y compras y los regímenes de promoción establecidos desde 1958.

En 1977 el gobierno dispuso un Régimen de Promoción Industrial (Ley 21.608/77) por el cual se otorgaron subsidios y protecciones que contribuyeron a la instalación o crecimiento de grandes plantas productoras de insumos industriales como cemento, pasta celulósica, química y petroquímica, acero, aluminio y textiles.

Como muestran los estudios sobre el tema, el régimen no estableció una política industrial nacional, sino que benefició sólo a un número reducido de proyectos y de firmas y promovió la tendencia preexistente a la concentración de la industria. Por otra parte, los subsidios se otorgaron sin criterios claros sobre la conveniencia de promocionar determinada actividad o empresa y sin exigencias de contrapartida en lo que respecta a creación de puestos de trabajo o exportaciones.

“Más que alentar el desarrollo y maduración de ciertas industrias ‘nacientes’ –sostiene Daniel Aspiazu, un investigador pionero en el tema–, la promoción ha tendido a convertirse en una fuente de subsidios más o menos permanentes para quienes decidieron usufructuar tales transferencias”1.

También se establecieron regímenes provinciales en La Rioja, San Luis, Catamarca, San Juan, Tierra del Fuego, decididos no en función de una política de desarrollo regional de carácter nacional, sino en base a criterios generalmente políticos. Los regímenes provinciales beneficiaron a empresas grandes y medianas nacionales y extranjeras, pero debido al carácter de la normativa y a las deficiencias de implementación no tuvieron los efectos esperables. Muchas de las plantas instaladas al amparo de esos regímenes fueron traslados de otras ya existentes en zonas industriales tradicionales: se hablaba, en los años de auge del sistema, de las “fábricas con rueditas”.

Debido a esto, los puestos de trabajo que aparecían en una localidad, se perdían en otra, por lo cual el costo fiscal de los empleos creados fue elevadísimo. Por otra parte, durante su vigencia se detectaron numerosas irregularidades que desvirtuaban el sentido de la promoción. Una de las más frecuentes era que las empresas no manufacturaban en el lugar de la promoción, sino que “importaban” los productos de sus plantas originales, pero los facturaban en el lugar promocionado para obtener beneficios impositivos, como la exención del IVA. Recorriendo las zonas promocionadas se comprobaba fácilmente que muchas empresas no tenían instalaciones industriales sino simples galpones, lo cual era tolerado por las autoridades provinciales y nacionales.

La promoción del atraso

Luego del interregno de estancamiento radical (1983/89), el menemismo llevó adelante una política también dual. La reducción de aranceles y la apreciación de la moneda nacional aumentaron la exposición de la industria local a la competencia internacional y promovieron el reemplazo de una multitud de productos finales e intermedios por otros provenientes del exterior.

La apertura no perjudicó a todos los sectores: primero, otorgó más protección a algunos insumos que a los bienes terminados, lo cual favoreció a la industria de insumos como acero o química; segundo, el régimen arancelario y de cuotas negociado en el Mercosur benefició a la industria automotriz; tercero, la reducción de aranceles para bienes de capital facilitó la capitalización de numerosas empresas, al tiempo que provocaba la debacle de la industria nacional de esos productos; finalmente, la agroindustria se benefició por el aumento de la productividad agrícola (facilitada por el abaratamiento de la importación de insumos y bienes de capital) y las reducciones arancelarias del Mercosur.

En términos generales, la política menemista provocó el retroceso de muchas industrias tradicionales y de mayor componente tecnológico, al tiempo que favoreció a otras basadas en la elaboración de bienes primarios, como la agroindustria y las productoras de insumos industriales.

Uno de los síntomas de abandono de toda política activa fue el cierre del Banco Nacional de Desarrollo. Esta entidad había presentado a lo largo de su historia numerosas deficiencias por distribución de fondos con criterios políticos y corrupción. En los ochenta, el banco contaba con poco capital y una enorme cartera morosa e incobrable. Aun así cumplió un papel en el financiamiento de la industria y una política de desarrollo hubiera contemplado su saneamiento y capitalización, en lugar de su cierre. De hecho, prácticamente todos los países cuentan con una o varias instituciones de esa naturaleza. Pero al principio del gobierno menemista el BND fue reemplazado por el BICE (Banco de Inversión y Comercio Exterior), que tiene una capacidad financiera insignificante.

Las privatizaciones también asestaron un golpe a la industrialización autónoma, en la medida que causaron el cierre de numerosos talleres, laboratorios de investigación y centros de entrenamiento de empresas públicas. El menemismo eliminó el Compre Nacional, lo cual permitió que las empresas extranjeras que se instalaron en el país, como las de servicios privatizados, reemplazaran a proveedores industriales locales por externos. También debilitó el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial), a la CNEA (Comisión Nacional de Energía Atómica) –que cuenta con importantes laboratorios de investigación y exporta tecnología– y cerró la Fábrica Militar de Aviones2.

La Alianza mantuvo, básicamente, el rumbo heredado.

Las empresas chicas fueron las principales afectadas por este tipo de políticas. En el país existen unas 900.000 Pymes y microempresas que emplean 2,5 millones de personas. Muchas de ellas pertenecen al sector industrial o trabajan como proveedoras de bienes y servicios del mismo. Muchas, también, exportan o estarían en condiciones de hacerlo si contaran con apoyo financiero o institucional.

Durante décadas, los gobiernos locales dispusieron de numerosos regímenes de promoción de las Pymes, que generalmente contaron con escasos recursos y sufrieron discontinuidades, por lo cual su efecto fue bajo o nulo.

La estrategia de EE.UU.

Durante el siglo XIX, Estados Unidos utilizó las políticas arancelarias y de Compre Nacional como instrumentos de protección y desarrollo industrial. También apeló al proteccionismo durante la crisis del ’30 y en los años ’70, para contrarrestar los efectos de la crisis mundial sobre industrias como la siderurgia y la textil.

Pero uno de los instrumentos decisivos de política industrial de EE.UU. es la promoción de la industria bélica. El 30-4-1990, Robert Kuttner pudo escribir en su columna del Business Week que “siempre, desde la Segunda Guerra, los EE.UU. han tenido una política industrial conocida como ‘el Pentágono’. Cada vez que los militares compran un nuevo sistema de armas, subsidian una tecnología”3. Actualmente, el presidente Bush aumentó en 50.000 millones de dólares el presupuesto de Defensa, con lo que éste supera a la suma de los diez países que le siguen.

El país del Norte dispone de una legislación por la cual las empresas pueden obtener medidas proteccionistas cuando consideran que sus competidores del exterior están actuando en forma desleal. Por este sistema se traba el ingreso de productos latinoamericanos siderúrgicos, agrícolas y textiles, como actualmente los tubos sin costura, cítricos y miel argentinos.

Además de contribuir brindando protección, el Estado apoya el desarrollo industrial contribuyendo al financiamiento de la Investigación y Desarrollo, especialmente de actividades de alta tecnología, a través de diversas agencias. EE.UU. tiene además una activa política de promoción de Pymes a través de la Small Business Administration (SBA). En ese país existen 22 millones de pequeñas empresas, que representan la mitad del producto doméstico privado y de la fuerza laboral del sector privado. La SBA es una organización del gobierno federal con rango cuasi ministerial; está dirigida por representantes del sector público y privado; cuenta con un presupuesto de 800 millones de dólares anuales y posee un sistema de garantía de créditos que permite asegurar 9.000 millones de créditos tomados por las Pymes. Cubre entre el 30 y 40% de los préstamos otorgados a las firmas. Cumple también tareas de asesoramiento.

También se promueve a que las Pymes participen como subcontratistas de las grandes empresas que ganan licitaciones estatales. Paralelamente, con el objetivo de fomentar la participación de las Pymes en el mercado externo, la Oficina para el Comercio Internacional (OIT) de la SBA dirige y coordina con otras agencias estaduales y federales el asesoramiento y la asistencia financiera para explorar mercados, establecerse y/o expandir las exportaciones.

La inversión realizada para estimular a las Pymes es rentable ya que, de acuerdo con un estudio de Price Waterhouse4 por cada dólar invertido por el Estado en el desarrollo de las Pymes, vuelven 6,8 dólares en carácter de impuestos pagados al gobierno federal o estadual.

Flexibilidad activa en Europa

A lo largo del siglo XIX, tanto Francia como Alemania utilizaron el proteccionismo y la promoción industrial para recuperar terreno frente a la industrialización británica. A partir de la segunda posguerra Europa desarrolló diversos tipos de política industrial. La Comunidad del Carbón y el Acero, destinada a reconvertir esos sectores, fue una de las bases de la Comunidad Europea (CE). Durante los ’70 la CE dispuso numerosos programas de ayuda a la reestructuración de sectores tradicionales en crisis, como siderurgia, minería y astilleros. En Francia se implementó una política de promoción de “Campeones Nacionales”. Posteriormente se implementaron programas de carácter más “horizontal”, menos direccionados hacia sectores específicos, cuya función es promover incentivos para el desarrollo industrial y tecnológico. Entre las iniciativas más destacadas de los últimos tiempos se cuentan los programas de desarrollo regional de Italia y otros países de Europa, en los que se articulan los esfuerzos públicos y privados, y los programas de asistencia regional de la actual Unión Europea (UE)5.

En la actualidad la UE cuenta con un programa de coordinación de esfuerzos nacionales de desarrollo, cuyo presupuesto pasó de 3.300 millones de euros en 1984 a 17.500 millones en la actualidad. También actúa el Banco de Inversión Europeo, que financia proyectos de inversión en infraestructura, transporte, tecnología y actividades que aportan a la competitividad industrial.

La UE presta una atención especial a las Pymes. El Tratado de Maastricht apoya la creación de redes de innovadores para propender a la especialización de las empresas medianas y chicas. En 1996 se publicó el Plan de Acción Europeo en Materia de Innovación, cuyo objetivo es promover la cultura innovativa, generar un marco favorable para la innovación y relacionarla con la investigación. Italia, en particular, tiene una rica experiencia, estudiada internacionalmente, en el desarrollo de pequeñas empresas articuladas en conjuntos regionales, denominados Distritos Industriales.

El Estado en Latinoamérica

Desde los años ’50 la mayoría de los países latinoamericanos iniciaron experiencias de sustitución de importaciones e industrialización, con la intervención directa del Estado bajo formas diversas: la creación de empresas públicas allí donde no había capital privado dispuesto a la aventura, la manipulación del comercio exterior y la regulación del crédito, generalmente con la fuerte presencia de bancos estatales.

Estas experiencias tuvieron importantes distorsiones, pero sin ellas los países latinoamericanos no hubieran construido sectores clave de la economía moderna que constituyen la base indispensable para proseguir cualquier proceso de industrialización y tecnificación.

Según un amplio estudio acerca de la industrialización brasileña, “El ascenso al poder de Getulio Vargas, a principios de 1951, marca verdaderamente, de acuerdo con la mayoría de los autores, el arranque de una política sistemática de industrialización, bajo la batuta del Estado y de la burguesía industrial, comercial, financiera, en unión con los grandes propietarios agrícolas que producían alimentos y materias primas para el mercado interno, así como con los nuevos grupos de la clase media y los sectores populares urbanos incorporados en el proceso de industrialización”6. Este proceso tiene un nuevo impulso a partir de 1967, aunque en condiciones diferentes. La dictadura militar (1964/80) conformó lo que Fernando Henrique Cardoso y Guillermo O’Donnell llamaron el “Estado burocrático-autoritario” que rompió la alianza con los sectores populares y privilegió los vínculos con las grandes empresas transnacionales. En esta etapa, que promovió una fuerte aunque distorsionada industrialización del país, el Estado intervino activamente a través de las empresas públicas, los programas crediticios a través de la banca estatal y el otorgamiento de subsidios indirectos con la provisión de energía y servicios a bajo costo y la construcción de infraestructura destinada a facilitar el desarrollo de las empresas.

Más modernamente, las Pymes fueron incluidas en el foco de la promoción. El Artículo 179 de la Constitución brasileña de 1988 establece un principio de tratamiento diferenciado para las micro y pequeñas empresas en cuatro campos: administrativo, previsional, tributario y crediticio. El apoyo se canaliza principalmente a través del Sebrae (Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas), que atiende a más de dos millones y medio de empresas del sector y funciona como entidad de derecho privado, compuesta por representantes de la industria, el comercio y el agro. Sus fondos provienen del aporte que realizan las propias empresas con el 0,3% de los salarios del personal que emplean. Utiliza también una línea de crédito por 500 millones de dólares del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDS). El Sebrae tiene 27 oficinas regionales que cubren todo el territorio, con 421 puestos de atención distribuidos en las capitales estatales y el interior del país. Cuenta también con una representación en Argentina desde 1993.

Chile cuenta también con un amplio dispositivo para asistir a las Pymes. La Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) tiene por objetivos apoyar la descentralización productiva y poner en contacto pequeñas y medianas empresas chilenas con empresas extranjeras para hacer negocios, concretar acuerdos de cooperación, contratos de transferencias de tecnología o transmisión de experiencias empresariales o comerciales. Funciona con la coparticipación del sector público y privado en el financiamiento de los programas de proyectos de fomento, gestión exportadora y fondos de asistencia técnica. A su vez, la Asociación de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) lleva adelante programas de desarrollo de capacidad de empresarios Pymes.

El estatismo asiático

El Japón moderno surgió de la política proteccionista e industrialista de la dinastía Meiji, instaurada en 1867, a partir de la cual mantuvo un modelo de desarrollo industrialista y dirigista. En la segunda posguerra Japón dispuso un arsenal de políticas de promoción toleradas por EE.UU. por razones estratégicas. Los principales instrumentos fueron el financiamiento preferencial, protección comercial y estímulo de la competencia entre las firmas para promover la competitividad interna y externa. El país ejerce, además, una protección sobre su mercado financiero con el propósito de fomentar el ahorro interno y abaratar el costo crediticio. Las políticas fueron implementadas fundamentalmente por el poderoso Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI).

Japón es, además, el país industrializado que tiene políticas más extensas para Pymes, las que reúnen el 99% del número de establecimientos y el 78% del empleo. Generan a su vez el 51% de las ventas manufactureras, el 61% de las ventas mayoristas y el 77% de las minoristas. Estas empresas conviven con grandes grupos con los cuales tienen extendidos sistemas de subcontratación y existen políticas destinadas a facilitar la adaptación de las Pymes a los requerimientos tecnológicos de las cadenas de subcontratación y a mejorar su capacidad de negociación frente a las grandes empresas.

En la segunda mitad del siglo pasado varios países asiáticos, como Corea, Taiwán, Malasia y Tailandia, siguieron la ruta de industrialización de Japón, repitiendo muchas de sus prácticas de intervención estatal. Un completo informe del Banco Mundial sintetiza las políticas de los exitosos asiáticos. “En cada uno de los países el gobierno intervino para fomentar el desarrollo, a menudo en forma sistemática y a través de canales múltiples. Las intervenciones de política adoptaron muchas formas: créditos subvencionados y orientados específicamente a industrias seleccionadas; bajos tipos de interés sobre los depósitos y límites máximos para los tipos de interés sobre los empréstitos a fin de aumentar las ganancias y las utilidades no distribuidas; protección de los sustitutos internos de las importaciones; subsidios a las industrias en decadencia; establecimiento de bancos estatales y apoyo financiero a los mismos; inversiones públicas en investigaciones aplicadas; fijación de metas de exportación para empresas e industrias específicas; creación de organismos de comercialización de las exportaciones y amplio intercambio de información entre los sectores público y privado”7.

Durante la década del ’90, y especialmente luego de la crisis asiática, muchas de las regulaciones y formas de proteccionismo comenzaron a ser desmontadas por la presión de EE.UU. y los organismos financieros internacionales. Pero muchas quedan en pie, especialmente en los sectores bancarios, generalmente hostiles a la participación de bancos extranjeros.

China, finalmente, ha logrado esa performance con una rara combinación de dos sistemas antagónicos en convivencia, con una liberación de “espíritus animales” de la innovación y la competencia, pero también con el mantenimiento de grandes sectores de la economía y las finanzas bajo control estatal y en un régimen de dictadura de partido. Es decir, otro caso de industrialización lejos de las reglas del libre mercado.

En síntesis: la intervención o la ayuda estatal no explica por sí sola el éxito industrial y es preciso reconocer que, en no pocos casos, contribuyó a distribuir rentas y a promover distorsiones costosas para el fisco, los consumidores y los sectores no beneficiados. Pero según la experiencia internacional, ni el desarrollo de nuevas industrias en zonas rezagadas ni la reconversión de sectores en crisis ha sido posible con el simple funcionamiento del mercado y la conducta solitaria de las empresas. Como señala Michael Porter8 la competitividad de las empresas depende de un complejo juego de factores en el que se incluyen el aporte de instituciones –como las de promoción científica y tecnológica– que son impensables sin la contribución estatal, y de la disponibilidad de activos como la infraestructura o la mano de obra calificada, cuya existencia depende, en gran medida, de la inversión estatal.

  1. Daniel Aspiazu, La promoción a la inversión industrial en la Argentina. Efectos sobre la estructura industrial, 1974-1987. En la industria argentina: Desarrollo y cambios estructurales, Bernardo Kosacoff y Daniel Aspiazu, CEAL-CEPAL, Buenos Aires, 1989.
  2. Jorge Schvarzer, La industria que supimos conseguir. Planeta, Buenos Aires, 1996.
  3. Robert Kuttner, “Industry needs a better incubator than the Pentagon”, Business Week, 30-4-1990.
  4. Citado por El Cronista, Buenos Aires, 23-4-1997.
  5. Julio Sevares, “Política industrial en países industriales”, Realidad Económica, N° 101, agosto de 1991. También, Eric Calcagno, “El Estado en países desarrollados”, Cuadernos del ILPES/ONU, N°38, Santiago de Chile, 1993.
  6. António José Avelas Nunes, Industrialización y desarrollo. La economía política del “modelo brasileño de desarrollo”, FCE, México, 1990.
  7. Banco Mundial, El milagro de Asia Oriental (Resumen). Banco Mundial, Washington, 1993.
  8. Michael Porter, La ventaja competitiva de las naciones, Javier Vergara editor, Buenos Aires, 1999.
Autor/es Julio Sevares
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 39 - Septiembre 2002
Páginas:4,5
Temas Corrupción, Desarrollo, Deuda Externa, Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina