A usuarios pobres, servicios más caros

Más allá del reconocimiento generalizado de que el aumento de las tarifas de los servicios públicos privatizados se ubicó, hasta principios de 2002, muy por encima de la mayor parte de los precios locales -y más aun de los salarios- poco se ha dicho sobre sus efectos desiguales según los distintos estratos sociales. Se trata de definir si los incrementos reales de tarifas afectaron a todos los usuarios y consumidores en idéntica proporción o si contribuyeron a aumentar las diferencias en la distribución del ingreso, en la población.

Un reciente estudio realizado en el Área de Economía de FLACSO¹ aporta importantes elementos de juicio en torno a un tema central, que no había sido abordado hasta ahora: el impacto de las privatizaciones sobre la distribución del ingreso, derivado de la evolución de los precios de los servicios y de su cobertura desigual.

A partir del procesamiento de datos surgidos de los relevamientos elaborados por el INDEC cada diez años, como la Encuesta Nacional del Gasto de los Hogares correspondientes al período 1985-1986 y la realizada –y recientemente procesada– durante el bienio 1996-1997, el trabajo de FLACSO demuestra que las privatizaciones han tenido un importante impacto regresivo sobre la distribución del ingreso de los distintos estamentos sociales.

La convergencia entre la evolución de las tarifas y la cobertura del servicio implicó una desproporción entre el ingreso de los hogares y el gasto destinado a los servicios de primera necesidad, en perjuicio de los más pobres. En 1997, una familia del decil más privilegiado gastaba en servicios públicos el 3,5% de su ingreso, mientras que el 10% más pobre de la población, destinaba a idéntico fin el 17% del presupuesto familiar. Este año, el aumento de la inflación redujo la capacidad de consumo de los más pobres. El Índice de Precios al Consumidor (IPC) subió un 40% mientras que la canasta básica de alimentos aumentó un 73%. En consecuencia, el salario real registró una disminución de aproximadamente el 35%. Este deterioro de los ingresos hace suponer que los sectores más empobrecidos destinan actualmente alrededor del 20% de su presupuesto total al pago de servicios públicos privatizados.

Un informe elaborado por Alberto Biagosch², el segundo de los cuatro coordinadores que han pasado por la Comisión de Renegociación de Contratos de Obras y Servicios Públicos, plantea que no existen antecedentes sobre “estudios tendientes a evaluar cualitativa y cuantitativamente” los criterios establecidos en la norma legal, relativos al impacto tarifario en la distribución del ingreso, la competitividad de la economía y la accesibilidad a los servicios. Aspectos que deberían ser ponderados en la revisión actual. Si al momento de tomar una decisión no se los considera, advierte Biagosch, los actos administrativos “serán ilegítimos”. A su vez, el deterioro del salario real y la disminución de la demanda de los servicios públicos, “hacen impensable un aumento de tarifas con carácter general sin que, previamente, se recomponga el salario real”, afirma.

En las dos últimas décadas aumentó la brecha entre ricos y pobres, al tiempo que se modificaron los factores que influyeron en la distribución del ingreso. En base a las estadísticas del INDEC, en 1985 el 10% más rico de la población obtenía un ingreso promedio 14 veces mayor que el 10% más pobre. Doce años después, esa cifra creció a 16. Esta tendencia continuó profundizándose. En marzo de 2002, el 10% más rico de la población recibió el 37,3% de los ingresos totales, mientras que al 10% más pobre le correspondió apenas el 1,3%. Así, los más ricos recibieron 28,7 veces más que los más pobres. Brecha que superó altamente los 40 puntos diez meses después de la salida de la convertibilidad. “La tendencia en la distribución del ingreso del período analizado debe ser contabilizada más que neutralizada en el cálculo. No es lo mismo un incremento de las tarifas de los bienes básicos en un contexto de crecientes ingresos de los grupos sociales más pobres, que en un contexto de reducción de sus ingresos y de aumento de la desigualdad”, analiza el estudio de FLACSO.

La voluntad del gobierno de Carlos Menem de seducir a los potenciales compradores garantizándoles ganancias monopólicas supuso aumentar las tarifas durante las fases previa y posterior a las privatizaciones, pese a que la ley de convertibilidad prohibió expresamente la suba de precios a partir de 1991. En cambio, durante el período 1985-88, las tarifas de los servicios en manos del Estado bajaron en el sector gasífero un 11,3%; en telefonía básica el 9,4% y en electricidad el 2,8%. Según el estudio de FLACSO, la disminución de las tarifas durante la gestión estatal muestra que “la empresa pública otorgaba al Estado la capacidad de subsidiar al consumo de servicios básicos en épocas de crisis, así como de paliar la inflación a través del retraso de las tarifas de los servicios en relación con la evolución de precios”. Con las privatizaciones, la capacidad de influir sobre el patrón de distribución del ingreso a través de la política tarifaria fue transferida al capital concentrado interno.

La actualización tarifaria durante los meses previos al traspaso coincidió con la negligencia generalizada en la gestión administrativa y operativa de la casi totalidad de las empresas “sujeto de privatización”, aun cuando la experiencia internacional recomienda efectuar un saneamiento económico-financiero previo, tendiente a maximizar el precio de venta de una empresa. María Julia Alsogaray descuidó su gestión como interventora de ENTel antes de su venta. “En 1990 se habilitaron sólo 40.000 líneas telefónicas –70% menos que durante el año 1989– y se evidenciaron importantes atrasos en los planes de obra y en las tareas de mantenimiento”³.

Desde la decisión oficial de privatizar hasta la actualidad, la pretensión del poder político y económico de adecuar los precios específicos a los costos de prestación de las empresas se tradujo en variaciones muy diferenciales según el tipo de usuarios, en los sectores de energía eléctrica, gas natural y telefonía básica. Las tarifas de estos servicios fueron fijadas en dólares e indexadas por índices de precios de Estados Unidos. Esto motivó incrementos que se independizaron de los precios domésticos. Entre 1995 y 2001, los precios mayoristas locales disminuyeron un 1,8% y los minoristas 1,6%, pero las tarifas aumentaron entre un 8% y un 16%.

Frente a la estabilidad y hasta deflación de los precios locales durante los ’90, el aumento tarifario profundizó más la desigualdad distributiva: entre el inicio del Plan de Convertibilidad y la privatización de Gas del Estado, la tarifa de este servicio se duplicó para los usuarios residenciales, mientras que se redujo casi un 10%, para los consumidores industriales. En el caso del gas natural, el promedio general de los hogares incrementó su presupuesto destinado al pago del servicio en un 56%, mientras que el aumento para los más pobres fue del 90%. Los aumentos en el servicio eléctrico también repercutieron diferencialmente, ya que en el promedio de los hogares se registró un leve aumento del gasto, concentrado en los deciles de menores ingresos, y una caída progresiva en los estratos más altos.

Las licenciatarias del servicio básico telefónico implementaron un mecanismo diferente a los otros sectores para lograr una suba en las tarifas. En 1997, momento en el que debía caducar el período de exclusividad para la prestación del servicio telefónico, se aprobó el rebalanceo tarifario. Esta medida implicó una reducción en las comunicaciones de larga distancia y un aumento en las llamadas urbanas del 40%; además de un incremento relativo en las tarifas, producto de la eliminación de los “pulsos libres” incluidos en el abono bimestral. Este dispositivo, cuestionado judicialmente, significó que el gasto se duplicara en el promedio general de los hogares y que se triplicara para los estratos más pobres.

Durante la operación privada, los aumentos derivaron de cláusulas ilegales y renegociaciones cuestionadas que, aun contraviniendo la legislación vigente, permitieron a las empresas obtener ganancias extraordinarias, en detrimento de los usuarios y consumidores en general, y de los sectores más empobrecidos en particular. En la mayor parte de los servicios, las tarifas residenciales subieron entre el 9 y el 40% entre el momento de concesión y diciembre de 1997. En el sector de agua y saneamiento en particular, la tarifa se incrementó en un 88,2% entre mayo de 1993 y enero de 2002, mientras el índice de precios al consumidor registró un crecimiento del 7,3%.

Un factor que acompañó la tendencia regresiva del ingreso fue el extraño criterio de la cobertura de los servicios de red y, consecuentemente, el diferencial acceso a los mismos. En telefonía básica, la extensión de la red se amplió, pero no con un criterio de universalización. Aunque la extensión del servicio de energía eléctrica fue proclive a la homogeneización del acceso, hay que considerar que SEGBA se privatizó con una cobertura de las redes casi plena. Por el contrario, en el sector gasífero, la evolución de la cobertura no se orientó prioritariamente hacia los sectores de menores ingresos. El decil más pobre vio reducido su acceso al servicio mientras que el resto experimentó una expansión de la cobertura que ronda los diez puntos porcentuales en todos los casos. En cuanto al agua potable y desagües cloacales, el incremento de su costo para los sectores de menores ingresos se conjugó con una mayor cobertura en la prestación del servicio de agua potable y una disminución –de casi el 5%– en lo atinente al servicio de cloacas, que afectó a los hogares de bajos ingresos⁴. Sobre estos datos, el estudio de FLACSO explica que la mayor presión de los servicios privatizados sobre el gasto de los más pobres provino fundamentalmente de un incremento sustantivo en las tarifas que debieron afrontar y no de un crecimiento real en el nivel de acceso a los mismos. “Si la política pública se fija como meta la universalización de la cobertura, garantizando el acceso a los servicios básicos a toda la población, la expansión de las redes no puede guiarse únicamente por el cálculo estrictamente microeconómico de costo beneficio”.

Además de demostrar una tendencia generalizada a agrandar la brecha entre ricos y pobres, la desigual expansión de la cobertura repercutió negativamente en el bienestar de la población, en la medida en que afectó derechos sociales básicos, como el derecho a la salud. Una vez que el acceso a los servicios quede librado a las “fuerzas del mercado”, muy probablemente las empresas decidan no prestar el servicio a aquellos usuarios para los cuales los costos de la prestación sean demasiado altos, y la rentabilidad muy baja.

Reformas estructurales como las privatizaciones implican beneficios para algunos sectores y pérdidas para otros. Esto da cuenta de una decisión política por parte de los gobiernos de turno y de la falta de un programa de protección social que acompañe este tipo de reestructuraciones. Con estos antecedentes, es dable pensar que el proyecto distributivo de las empresas privadas no ha tenido –como lo advierte el estudio de FLACSO– “una tendencia pro-pobre”, sino que, por el contrario, ha sido plenamente funcional al conjunto de las políticas públicas que, durante los ’90, consolidaron un modelo concentrador en lo económico y excluyente en lo social.

1. C. Arza, “El impacto social de las privatizaciones. El caso de los servicios públicos domiciliarios”, Documento de Trabajo N° 3 del Proyecto “Privatización y Regulación en la Economía Argentina”, BID 1201/OC–AR PICT 99-02-07523, FLACSO–Sede Argentina, 2002.
2. Alberto Biagosch, Expediente N° 020-005010, Buenos Aires, 29-05-02.
3. Martín Abeles, Karina Forcinito y Martín Schorr, El oligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado, Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, 2001.
4. Naná Bevillaqua, “Aguas Argentinas, gran negocio y olvido del usuario”, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, agosto de 2001.