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El ilusorio federalismo argentino

La macrocefalia de la República Argentina es conocida y ha sido incluso analizada por ensayistas e historiadores, pero lo que hasta ahora fue considerado casi como una "característica" ha encontrado su límite. Como tantas cosas en el país, el funcionamiento concreto de lo que se conoce como sistema federal necesita de una reestructuración de fondo. Graves peligros se ciernen no sólo sobre la integridad territorial, sino incluso sobre los fundamentos mismos de la nación. Orígenes y evolución de la desigualdad entre regiones.

La etimología de “federalismo” indica que proviene del latín foederare que significa “unir por medio de una alianza”. Y se supone que una alianza se hace entre aquellos que tienen un determinado poder y necesitan acordar sus intereses para vivir en armonía. La doctrina establece, por su parte, que el federalismo es una forma de organización del Estado que se refiere a la estructura territorial que éste adopta y que confiere a las distintas unidades o regiones soberanías propias. En una federación, el gobierno central ejerce su imperio sobre los Estados componentes. Pero cuando de la doctrina se pasa a la dinámica histórica, los factores políticos y económicos confieren determinadas particularidades al federalismo.

Por ejemplo, algunas regiones han dado origen a una federación por mutuo interés (Suiza, Alemania, Estados Unidos). Por otra parte, el debilitamiento de un Estado centralizado puede favorecer el surgimiento de una federación (Brasil, Venezuela, México). En ambos casos la viabilidad del federalismo está relacionada con el equilibrio económico y político alcanzado (Brasil, Estados Unidos), mientras que se dificulta en aquellos países donde la estructura siempre ha tendido al desequilibrio. Es el caso de Argentina, debido a la preeminencia de Buenos Aires.

Ciudad-puerto vs. interior

El federalismo argentino es el resultado de un proceso histórico particular de formación de una alianza entre la macrocefálica Buenos Aires y un cuerpo que no ha guardado proporción. Desde la constitución del Virreinato del Río de la Plata, en 1778, el puerto y su ciudad se tomaron revancha de Lima y del privilegio que el interior mantuvo durante casi todo el siglo XVIII, con el comercio de la plata.

A partir de entonces, Buenos Aires ha sido el centro neurálgico del país, pese a los deseos de Domingo Faustino Sarmiento en el siglo XIX de instalar la capital en la Isla Martín García (Argirópolis) o el de Carlos Tejedor de ungir a Rosario o a “cualquier parte en el desierto” si fuera necesario; o aún el frustrado proyecto de Raúl Alfonsín (1983/89), de trasladar la capital al Sur, a la ciudad de Viedma. En todos estos casos se trató de evitar lo inevitable.

Ezequiel Martínez Estrada citaba las palabras de Manuel D. Pizarro, publicadas en la Revista de Derecho, Historia y Artes en 1898, nueve años después de la federalización de la capital: “¿Por qué no se levantan en el interior las voces de sus hombres eminentes? ¿Por qué sólo se oyen las voces metropolitanas que desde la capital de la República se levantan como zumbidos (…)? Porque ahí está centrada toda la vida política de la República, y el interior es una tumba que sólo guarda los despojos de un muerto. (…) El interior es la necrópolis de las autonomías del régimen federativo, que hoy sólo pertenece a la historia política de la República.”1.

Esta fatalidad estaba escrita porque la ciudad capital era el vínculo del país con los mercados mundiales y, como tal, abogaba por el libre comercio, en contra del proteccionismo que pregonaban las economías provinciales. Pero asimismo, otros cinceles, de naturaleza no económica, moldearon esta realidad. Una provincia de Córdoba escolástica, católica y conservadora, contrastaba con un litoral y un puerto positivista, multicultural, liberal y bullente de ideas políticas novedosas y revolucionarias, creando una tensión adicional2. Como casi todas las del mundo, la ciudad-puerto generó una sociedad horizontal merced a la diversidad y a las luces de la Ilustración, en tanto que durante tres siglos, el interior profundamente colonial sedimentó una sociedad jerárquica y vertical. El dominio despótico de Buenos Aires, ahogó al interior y desde el litoral, que poseía un alto potencial productivo y una sociedad imbuida de ideas liberales, se alzaron las voces y las armas que pusieron fin al gobierno de Juan Manuel de Rosas.

Sin embargo, el germen de la dominación estaba incubado. En 1832, el diputado correntino Manuel Leiva decía: “nuestra patria será siempre un caos (…); nuestro comercio cada día más ruinoso (…); nuestros ríos infructíferos a la generalidad; nuestras rentas hechas el patrimonio de uno solo, y todo el país pobre y miserable (…). El tesoro de la Nación seguirá siendo el problema de si nos pertenece a todos o sólo a los señores porteños, como hasta ahora, y nuestros puertos desiertos”3.

Desde las palabras de Leiva hasta la actualidad pocas cosas han cambiado. Cierto es que la libre navegación ya no es materia de controversia y que la Constitución ha declarado al sistema de gobierno republicano y federal. Pero la evolución nacional ha carecido de un proyecto de país integrador que propenda al desarrollo de las regiones en la explotación de inmensos recursos naturales y humanos. Y mucho menor ha sido el interés de los gobiernos locales por encarar esas tareas. De la ineficacia de un Estado omnipresente, desarrollado desde 1940, se pasó a la desidia de un Estado que a partir de 1976 entregó todos sus resortes a las fuerzas del mercado. Así por ejemplo, retomando el tema de la navegación, se pasó de las regulaciones superpuestas a permitir que cada multinacional tenga su propio puerto privado (en las costas de Santa Fe suman nueve) con escaso o nulo control de las autoridades.

Una desproporción estructural

Las desigualdades se fueron profundizando entre la región pampeana y las provincias y en el interior de cada provincia, a las que un sistema político, prohijado por un esquema tributario centralizado en la nación, transformó en feudos más o menos modernos.

Si se divide al país en las regiones tradicionales, algunas cifras demuestran este estado de cosas:

-La región pampeana, integrada por las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, representa el 20% de la superficie; el 63% de la población y el 75% del Producto Bruto (PB).

-La región constituida por el Noroeste (NOA); Noreste (NEA) y Cuyo (que incluye a, San Juan, San Luis, La Rioja, Mendoza, Santiago del Estero, Salta, Jujuy, Tucumán, Catamarca, Entre Ríos, Chaco, Corrientes, Formosa y Misiones), representa el 45% de la superficie; el 30% de la población y el 18% del PB.

-La región patagónica (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y La Pampa), representa el 35% de la superficie; el 7% de la población y el 7% del PB.

Dicho de otro modo: de las 24 provincias, cinco generan el 85% del PB y concentran el grueso de la población. De las 500 empresas más grandes del país, sólo el 2% de su inversión se radica en las provincias chicas. El 65% de las exportaciones nacionales son generadas por sólo tres provincias4.

De los índices económicos tradicionales se desprende así que el federalismo argentino es una mera ilusión, más aún cuando se toman en cuenta los índices de Desarrollo Humano elaborados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, ver recuadro pág. 8). Sólo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires alcanza el nivel alto; 10 provincias el nivel medio y las restantes 13 provincias se ubican en el nivel bajo5. Esto es el reflejo de lo ocurrido en los últimos 25 años, con la destrucción de los tejidos socioeconómicos de las provincias, más de la mitad de las cuales no podría funcionar siquiera, de no contar el controvertido mecanismo de coparticipación federal de impuestos.

El informe del PNUD del año 2001 aconseja modificar la actual estructura del federalismo argentino, teniendo en cuenta los siguientes puntos: a) redefinir las funciones de cada nivel de gobierno, y b) revisar el desordenado proceso de descentralización llevado a cabo en los últimos diez años.

Sin embargo, lograr estas modificaciones en el actual estado de disgregación socioeconómica requerirá políticas nacionales de apoyo para permitir la reconversión de sociedades que viven del empleo público financiado con Adelantos del Tesoro Nacional (ATN) y coparticipación, en comunidades estructuradas alrededor de complejos productivos definidos por los gobiernos locales con el apoyo macroeconómico del gobierno nacional. Estas recomendaciones llevan directamente a analizar someramente los dos problemas esenciales del federalismo en Argentina: el fiscal y el político.

Imposición y representación

El primero de ellos es consecuencia de que en Argentina el gasto es descentralizado, esto es, que cada provincia decide cuánto destina a salud, educación, administración, etc. Pero la fuente de financiamiento de ese gasto no depende del gobierno local, sino de un sistema tributario débil controlado por la nación. El resultado es un fuerte déficit fiscal permanente y un aumento descontrolado de la deuda.

Básicamente, las provincias recaudan impuestos sobre la riqueza no móvil (impuesto inmobiliario) o sobre una porción del patrimonio personal (impuesto automotor); en tanto que la nación colecta los impuestos relacionados con el consumo (IVA, internos, al cheque, etc.) y los que hacen a la redistribución del ingreso (ganancias, etc.). Esto hace que la nación sea superavitaria y las provincias deficitarias, situación que vendría a remediar el acuerdo sobre el que está asentada la coparticipación federal.

A fines del año 2001, el total de las provincias argentinas estaba endeudado en casi 30.000 millones de pesos, una suma equivalente a todo el gasto de un año. La provincia de Buenos Aires representaba alrededor de un tercio de esa deuda. A este respecto, dice el especialista Jorge Macón, “tener una deuda equivalente al gasto anual, es alto pero no extraordinario. Pero tener una deuda de esa magnitud, con un sistema tributario tan débil como el que tienen las provincias argentinas, sí es un problema y de ninguna manera pequeño”6. Cuando se analiza el desempeño de las finanzas públicas bajo el actual régimen de coparticipación se observan contradicciones entre sus objetivos declarados y la práctica, a saber:

-El sistema no ha permitido establecer un perfil redistributivo de los impuestos.

-La coparticipación generó comportamientos procíclicos de las finanzas

públicas.

-No ha resuelto el financiamiento de las necesidades genuinas del gasto provincial y nacional.

Todo esto agravado por el cepo de la deuda externa y de los planes de ajuste estructural, que han llevado a que las provincias se hagan cargo de muchas obligaciones que antes eran responsabilidad de la nación (descentralización). Dentro de la lógica del endeudamiento constante y creciente, las provincias se han visto en la necesidad de “patear hacia adelante” sus problemas de financiamiento emitiendo bonos y cuasi monedas, cuyo rescate ha sido muy dificultoso.

Mientras tanto, las leyes de mercado siguen imponiendo un ritmo desbalanceado e inequitativo de desarrollo. Provincias como Santa Cruz y Neuquén son “ricas” y dependientes de sus reservas de petróleo explotadas por empresas extranjeras luego de la fenomenal transnacionalización que sufrió Argentina en los últimos diez años. Mientras tanto, provincias como Misiones, Chaco y Corrientes se debaten en la miseria puesto que sus producciones (algunas subsidiadas) están destinadas al mercado local (algodón, yerba mate, té y tabaco). Además, muchos de esos cultivos primarios están siendo desplazados por la soja7. Miles de hectáreas de selva chaqueña han sido desmontadas para plantar soja por el simple hecho de que su precio internacional es alto y este cultivo predomina en la zona pampeana, al punto que Argentina es el segundo productor mundial de este alimento asiático que su población no consume.

En cuanto al problema político, el sistema federal requiere de la plena representación de los intereses de las partes en el gobierno nacional. A tal efecto, la Cámara de Senadores está integrada por un número igual de senadores por provincia, sin tener en cuenta la proporcionalidad de habitantes, como en el caso de los diputados. Sin embargo, la elección directa (por el voto de los ciudadanos) sancionada en la reforma constitucional de 1994, con el agregado de un senador más (de 2 a 3) por provincia, debilita –a juicio de algunos analistas– el espíritu federal que animaba al viejo sistema de elección indirecta.

La composición de la Cámara de Diputados también muestra algunas distorsiones: por obra de las leyes 19.862/72 y 22.847/81, que fijan un número mínimo de diputados por provincia, algunas provincias “chicas” tienen un número de diputados proporcionalmente mayor al de las “grandes”. De este modo se distorsiona el espíritu federal, que señala la igualdad representativa en el Senado y la proporcionalidad representativa en Diputados.

Si bien la reforma constitucional de 1994 refuerza el federalismo doctrinario, la aplicación parcial de sus postulados sigue manteniendo un estado de cosas centralista que asegura la toma de decisiones por el gobierno nacional y la “parte del león” a gobernadores de provincia que con sus diputados sostienen su cuota de poder. Esta cuota consiste en el financiamiento con ATN u otras modalidades (permitir que el 50% del dinero del Fondo Nacional de la Vivienda se utilice para tapar agujeros presupuestarios), que han perpetuado, en algunos casos, a familias al frente de un gobierno provincial. Como contrapartida, los votos de los diputados provinciales han apurado las leyes que necesitaba el gobierno central.

Soluciones regionales

Ante la grave crisis actual, la dirigencia política es masivamente acusada de ineficiente y corrupta. Por cierto, la década del noventa dejó muestras palmarias de estas conductas. Sin embargo, son los políticos en su conjunto los que tienen en sus manos la responsabilidad de cambiar este rumbo, junto con su imagen. Hay quienes promueven el “achicamiento” de la política, como si el problema fuese numérico. Para ello se valen de una importante modificación introducida en la reforma constitucional de 1994, que abre las puertas a la regionalización. Con el título “Gobiernos de Provincia”, el artículo 124 faculta a las provincias para “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines (…)”. La finalidad de estas regiones está vinculada con el desarrollo económico y social, como así también con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades entre los gobiernos locales y el nacional.

Pero esta reforma, como señala el constitucionalista Daniel Sabsay, “no pretende crear un nuevo nivel político de gobierno, sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social.”8.

Lejos de los oportunistas proyectos de regionalización presentados por la derecha política que gobernó durante la década del ’90 (una reducción de la administración de gobierno), la Constitución define el concepto de región sólo para el cumplimiento de fines limitados, algo muy diferente a como se la concibe en otros países, como Italia y España, en los que se trata de una forma de descentralización política, dotada de autonomía.

Las propuestas de regionalización de esa derecha chocan con las propias ideas de su ideólogo, el ex ministro de Carlos Menem Roberto Dromi, quien dijo en la Constituyente de 1994: “no debemos confundirnos y dar otro nombre al federalismo. El único regionalismo a promover en el país es el que surge de una realización acabada, real y sólida del federalismo, no el que es producto de la constitución de regiones con poder político por encima de las provincias. El regionalismo válido y posible para la Argentina, es el de la integración y coordinación del esfuerzo en pos de los intereses comunes.”

Algunos políticos están comenzando a plantear cambios serios en el sistema de coparticipación federal. Las soluciones, lejos de ser grandilocuentes o “fundacionales”, deberían buscarse por el costado sencillo de la responsabilidad o “accountability” (como se estila decir ahora) de la dirigencia política. Es decir, asignar a cada nivel de gobierno (municipal, provincial y nacional) la posibilidad de recaudar una parte importante de los recursos que necesita para solventar sus necesidades, sin esperar las partidas del gobierno central. Esto sin desatender el aspecto solidario que un sistema impositivo nacional debe tener para balancear las regiones mas empobrecidas del país. Además, un nuevo sistema no sólo debería ser equitativo en la distribución, sino representativo en su faz política.

Por último, no es posible soslayar que la calidad democrática, la actividad política, la industrialización, la educación, la seguridad social y todos los grandes asuntos del país no figuran en la vocación de la dirigencia argentina que ha tenido el control político en las últimas décadas. Si acaso surge un espíritu renovador en la política, si se abandona la banalidad, la retórica hueca, uno de los principales temas que debería abordar el próximo gobierno es el de la reestructuración del federalismo argentino.

  1. Ezequiel Martínez Estrada, La Cabeza de Goliat, CEAL, Buenos Aires, 1968.
  2. La ley del 12 de octubre de 1825 consagró la libertad de culto en la Provincia de Buenos Aires.
  3. Citado por Ricardo Zorraquín Becú, en El Federalismo Argentino, La Torre de Babel, Buenos Aires, 1981.
  4. Liliana De Riz, “Hacia un nuevo federalismo”, Clarín, Buenos Aires, 14-3-02.
  5. PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2001 “Integración territorial e igualdad de oportunidades: orientaciones para redefinir el federalismo argentino”, coordinado por Liliana De Riz, Buenos Aires.
  6. www.econ.uba.ar/www/planfenix/foros/ Jorge%20Mac%F3n.doc
  7. Benjamín Backwell y Pablo Stefanoni, “El negocio del hambre en Argentina”, Le Monde diplomatique edición Cono Sur, febrero de 2003.
  8. Juan Carlos Agulla (comp.), Ciencias Sociales: Presencia y Continuidades, Academia Nacional de Ciencias, Buenos Aires, 1999.
Autor/es Daniel Muchnik
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 46 - Abril 2003
Páginas:6,7
Temas Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina