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Los consejos de la Rand

El centro de investigaciones de la fuerza aérea de Estados Unidos (Rand) elaboró un estudio comparativo de las operaciones de reconstrucción nacional que ese país llevó a cabo desde 1945. Las operaciones en Somalia, Bosnia, Kosovo, Afganistán e Irak no tuvieron un éxito comparable a las de Alemania y Japón. La clave, según la Rand, es la combinación del liderazgo estadounidense con la distribución internacional de costos de posguerra. El panorama en Irak se ve arduo, por lo que la Rand anticipa su prolongada ocupación.

“Se trata de un maravilloso manual de estabilización y reconstrucción de un país luego de un conflicto. He guardado una copia para consultar a mi llegada a Bagdad y recomiendo su lectura”. Entusiasta, el enviado del presidente George W. Bush a Irak, Paul Bremer, evocó así el reciente estudio comparativo de las siete operaciones de nation building impulsadas por Estados Unidos desde 1945: Alemania y Japón luego de la Segunda Guerra Mundial; Somalia, Haití, Bosnia, Kosovo, Afganistán e Irak en la década de 19901. Ese documento resulta particularmente interesante si se tiene en cuenta que fue producido por la Rand, un centro de investigaciones creado en 1948 por la Fuerza Aérea estadounidense y que, luego de independizarse, sigue participando de los debates que ocupan al Ejecutivo en Washington.

Los casos de Alemania y de Japón –explican los investigadores– mostraron que “es posible transferir la democracia” y que “en ciertas circunstancias, las sociedades pueden ser estimuladas para transformarse a sí mismas de manera duradera”. Esas dos operaciones representan “en materia de reconstrucción nacional luego de un conflicto, una pauta que no ha sido igualada desde entonces”. En realidad, en las cuatro décadas siguientes existieron “pocos intentos de reeditar esos éxitos”. Sobre las 55 operaciones de paz organizadas por Naciones Unidas desde 1945, el 80% –45 de ellas– se desarrollaron a partir de 1989.

“Durante la Guerra Fría –prosigue la Rand– Estados Unidos y la Unión Soviética habían apoyado cada uno por su lado, y en ciertas oportunidades ambos, a varios Estados débiles por razones geopolíticas. (…) Privados de ese apoyo, esos y otros Estados se desintegraron. (…) Desde el fin de la Guerra Fría Estados Unidos tiene libertad para intervenir, no sólo con el fin de mantener un alto el fuego o de restaurar el statu quo, sino también para introducir transformaciones más fundamentales en sociedades devastadas por la guerra”.

Pero “los costos y los riesgos de la reconstrucción nacional siguen siendo muy altos. Razón por la cual Estados Unidos no se comprometió a la ligera en ese tipo de operaciones”. Abandonó Somalia en 1993 ante la primera manifestación de resistencia. Al año siguiente, en Ruanda, prefirió apostar a una labor internacional. Posteriormente, dudó antes de unirse a los europeos en Bosnia y de participar militarmente en Kosovo. Sin embargo, cada una de esas intervenciones “fue más amplia y más ambiciosa que la precedente”.

En 2000, el candidato George W. Bush había criticado el excesivo número de operaciones de nation building iniciadas por la administración Clinton. Por lo tanto, confrontado “a un desafío comparable en Afganistán”, el presidente Bush adoptó objetivos “más modestos”, para luego embarcarse, en el caso de Irak, en un asunto de “una magnitud comparable a los intentos aún en curso en Bosnia o Kosovo, y cuya escala sólo puede ser comparada con la anterior ocupación estadounidense de Alemania y Japón. La reconstrucción nacional es, al parecer, una responsabilidad que la única superpotencia del mundo no puede eludir”.

Los éxitos inmediatamente posteriores a 1945 se debían, evidentemente, a la economía altamente desarrollada de los países afectados. Sin embargo, lo esencial no es “la reconstrucción económica, sino la transformación política”. Así, la incapacidad de Estados Unidos para “instalar democracias viables” en Somalia, en Haití o en Afganistán, se explica también por las “divisiones étnicas, socioeconómicas o tribales”. Sin embargo, los investigadores señalan que “los odios intercomunitarios” son “aún más marcados en Bosnia y en Kosovo, lo que no impidió que el proceso de democratización lograra ciertos progresos”.

La verdadera diferencia –concluye la Rand– reside en “los esfuerzos de Estados Unidos y de la comunidad internacional”. Washington y sus aliados invirtieron veinticinco veces más dinero y cincuenta veces más tropas en la posguerra de Kosovo que en la de Afganistán. Además, Kosovo recibió 800 dólares por habitante, contra 200 en el caso de Alemania…

Pero en 1945 Estados Unidos representaba la mitad del Producto Bruto Mundial, mientras que en 1990 sólo alcanzaba al 22%. Conclusión: “la distribución internacional de los costos se volvió más importante para Estados Unidos desde el punto de vista político, a la vez que se hacía más aceptable para los otros países”. Es por eso que durante toda la década de 1990 Washington “se debatió con ese problema: ¿cómo obtener una amplia participación en la reconstrucción nacional, preservando a la vez una unidad de mando adecuada?”. En Somalia y en Haití, Estados Unidos optó por un rápido relevo por parte de una fuerza internacional financiada por Naciones Unidas. En Bosnia y en Kosovo combinó unidad de mando y amplia participación militar a través de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

En el caso de Kosovo se dio sin dudas “la mejor combinación lograda hasta la fecha de liderazgo estadounidense, participación europea, amplio reparto de los costos financieros y fuerte unidad de mando”. Tanto es así, que Estados Unidos pudo “mantener allí un papel dirigente satisfactorio pagando apenas el 16% de los costos de reconstrucción y suministrando sólo el 16% de las tropas de mantenimiento de la paz”. Semejantes éxitos dependen fundamentalmente de “la capacidad de Estados Unidos y de sus principales aliados para ponerse de acuerdo sobre los objetivos de la empresa y para elaborar en consecuencia una respuesta en el seno de las instituciones involucradas –principalmente la OTAN, la Unión Europea y Naciones Unidas– en función de los objetivos definidos”.

Desafío en Irak

Llegado el momento de sacar conclusiones, los investigadores evalúan las respectivas ventajas e inconvenientes de las operaciones multilaterales y unilaterales. Las primeras –señalan– son “más complejas y exigen más tiempo que los esfuerzos unilaterales, pero son también mucho menos costosas para los participantes”. Sin embargo, “la unidad de mando y una amplia participación” sólo son “compatibles” si “los principales participantes tienen una visión común, y sobre esa base pueden influir en instituciones internacionales”. Otra condición se refiere a los medios empleados: “Parece haber una correlación inversa entre el tamaño de la fuerza de estabilización y el nivel de riesgo. Cuanto más alta es la proporción de tropas de estabilización, más bajo es el número de víctimas sufridas o causadas”.

Pero faltaba lo esencial: la aplicación de esas conclusiones al caso de Irak, “el programa de reconstrucción nacional más ambicioso desde 1945”. Según los investigadores, la historia de ese país deja como herencia temibles desafíos: ausencia de tradición democrática; divisiones étnico-religiosas; crimen organizado; desaparición de la clase media. Pero Irak tiene también aspectos positivos: su administración nacional podrá reducir, una vez reconstruido el país, la pesada carga internacional. Sin hablar de las riquezas petrolíferas que encierra el subsuelo…

Sin embargo, “las divisiones previas a la guerra en el seno del Consejo de Seguridad dificultan la adopción por parte de Estados Unidos del modelo de distribución de costos vigente en el caso de Bosnia, Kosovo e incluso Afganistán”. Para colmo, por los mismos motivos, Washington fue “incapaz de emprender antes de la guerra cualquier tipo de preparación para facilitar la transición de la posguerra”.

Por ello, la aventura iraquí –estima la Rand– “exigirá una gran inversión de recursos financieros, humanos y diplomáticos durante un largo período”. En síntesis, en esa operación –la quinta en un país musulmán en poco más de una década– Estados Unidos no podrá permitirse “encarar estrategias de retirada rápida, ni partir dejando el trabajo por la mitad. El problema principal no consiste en saber con qué rapidez podrá retirarse, sino con qué rapidez y hasta qué punto podrá compartir el poder con los iraquíes y con la comunidad internacional, conservando a la vez el poder suficiente como para supervisar una transición duradera hacia la democracia”.

Por lo tanto, el mensaje es claro: ante el caos iraquí, la Rand milita por el mantenimiento de la operación estadounidense, pero bajo la forma más multilateral posible, con el fin de garantizar a la vez el liderazgo de Washington y la distribución de los costos.

A semejanza de muchos otros documentos de ese tipo, los silencios que contiene este estudio iluminan tanto el sentido como el clamor de sus afirmaciones. Al leerlos, impactan dos omisiones. La primera es la ausencia en ese análisis de la población de los países afectados, que no aparece nunca en los razonamientos de los investigadores de la Rand, como si no tuviera ningún papel que cumplir en la reconstrucción de su propio país. Las excepciones son Alemania y Japón, donde se señala que “los sobrevivientes no eran proclives a cuestionar su derrota”. El segundo punto tiene que ver con el silencio que envuelve los beneficios obtenidos en esas operaciones por ciertas empresas estadounidenses. Y ello a pesar de que el saqueo de Irak –y de los impuestos de los ciudadanos estadounidenses– por parte de grupos generalmente vinculados con dirigentes de primera línea de Washington, ya constituye un escándalo de grandes dimensiones.

En efecto, a fines de octubre de 2003 el Centro para la Integridad Pública reveló que las setenta principales empresas beneficiadas con contratos por 8.000 millones de dólares en Afganistán y en Irak en un período de dos años, habían “aportado a la campaña electoral de Bush más dinero que a ningún otro político en los últimos doce años”. En primer lugar de la lista, con 2.300 millones de dólares, se sitúa Kellogg, Brown & Root, filial de Halliburton, firma que dirigió Richard Cheney desde octubre de 1995 hasta su acceso a la Vicepresidencia de Estados Unidos.

“Desde entonces he roto toda relación con la empresa”, afirmó el interesado. Sin embargo, Cheney recibió de Halliburton 205.298 dólares en 2001 y 162.392 en 2002, sin contar los 34 millones de dólares de indemnización cobrados al retirarse de la firma. Incluso siguió cobrando sumas de dinero durante dos años, en concepto de “salarios diferidos”, y poseyendo acciones de la empresa por un monto de 433.333 dólares, valor que actualmente podría alcanzar los cinco millones de dólares.

Pero esos son detalles que no interesan a los geoestrategas de la Rand…

  1. America’s Role in Nation-Building. From Germany to Iraq, Rand, Santa Monica, 2003.
Autor/es Dominique Vidal
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 54 - Diciembre 2003
Páginas:18
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Conflictos Armados, Desarrollo, Derechos Humanos, Estado (Justicia), Justicia Internacional, Geopolítica
Países Estados Unidos