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“Acción de oro” en los servicios públicos

En Argentina existe una enorme separación entre el real poder económico y la formal democracia política. La “acción de oro”, un mecanismo utilizado por varios países desarrollados, permitiría al Estado el control y regulación de sus principales recursos y servicios públicos, actualmente en manos privadas.

En Argentina, los principales "dueños" del poder económico son el conglomerado financiero (bancos y Fondo Monetario Internacional incluidos), las empresas de servicios públicos privatizadas y aquellas que captan las rentas de los recursos naturales.

Este hecho es grave para el país. En los países desarrollados, donde los principales problemas de marginalidad están resueltos, el auge empresario suele coincidir a grandes rasgos con el interés nacional. El Estado de bienestar que siguió a la Segunda Guerra Mundial es un hecho establecido, no obstante las recientes restricciones de algunos beneficios sociales.

Este no es el caso de los países subdesarrollados. En Argentina, por ejemplo, existen contradicciones de fondo. Primero, durante el decenio de 1990 prevaleció el sector rentista y financiero, nacional e internacional, que lucró con el endeudamiento externo, vació al país y arruinó al sector productivo, en especial a la industria. La mayoría de las empresas grandes fue cómplice y beneficiaria de todos los "curros" del decenio de 1990, desde la fuga de capitales y la estafa a los bancos públicos hasta el saqueo del Estado por la "Patria Contratista" y la práctica de la usura. En segundo lugar, las empresas más importantes son de propiedad extranjera: en 2001, de las 500 más grandes, las extranjeras eran el 52% en cuanto al número, el 67% en valor de la producción, el 72% en valor agregado y el 82% en utilidades 1.

Resulta evidente que en estas condiciones es difícil ejecutar una estrategia de desarrollo que haga valer el interés nacional. ¿Qué se requiere para ello?

En un régimen democrático que sale de una crisis terrible, con un Estado disminuido, casi sin empresas públicas, con gran parte del poder económico decidido a mantener sus privilegios, es necesario solucionar los problemas en función de un Proyecto Nacional. El tema es vasto, pero en esta ocasión sólo nos referiremos al caso de los servicios públicos, que se privatizaron casi en su totalidad, pero que constituyen acaso la bisagra principal de esa articulación entre política, economía y poder.

Una primera medida consiste en la regulación de su actividad; en este momento está a consideración parlamentaria un proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo. Pero la solución no consiste sólo en encuadrar la acción de las empresas concesionarias y en impedir que actúen en contra del interés nacional y de los usuarios, muchas veces cautivos, para lo cual el proyecto de ley establece un marco regulatorio, que fija normas para la determinación de las tarifas, la cobertura y calidad de cada servicio, y métodos para la solución de controversias.

Está muy bien que se vele por el mejor funcionamiento de los servicios públicos; pero éstos son además el sistema muscular y nervioso de la Nación y deben ser guiados o conducidos por el Estado. No sólo es necesario impedir las tropelías de algunos concesionarios, sino integrar al servicio público dentro del desarrollo nacional y de la equidad social; esto requiere bastante más que vigilancia y regulación. Para cumplir con estos objetivos habría que volver a los principios de la Constitución Nacional de 1949; pero ahora la Nación no dispone como entonces de partidos políticos, ni de sindicatos, ni de empresarios, ni de fuerzas armadas con vocación y aptitud para emprender tal tarea. Las ambiciones tal vez sean más modestas, pero no menos urgentes. En ese sentido, la aplicación de la "acción de oro", que existe en varios países para orientar la acción de los servicios públicos, puede ser un camino válido.

La acción de oro

Se trata de una acción de propiedad estatal, cuyo valor es simbólico (1 peso), pero otorga ciertos poderes sobre las decisiones de la empresa. Su implantación no significa una medida revolucionaria y ha sido aplicada en casi todos los países afectados por los procesos de privatizaciones. Es de uso en distintos regímenes políticos, desde el conservador de Margaret Thatcher en el Reino Unido hasta los post-comunistas de Bielorrusia, Hungría y Bulgaria, pasando por los capitalistas europeos de Francia, Bélgica, España y Portugal, así como los asiáticos de Malasia y Singapur.

En los hechos, responde a la necesidad de que el Estado conserve un cierto poder sobre las empresas privatizadas, a cuyo efecto dispone de las atribuciones que determine la ley. "El contenido de la acción de oro puede ser muy variado, pero siempre consiste en ciertos medios de intervención de los poderes públicos en la actividad de determinadas empresas de interés estratégico para la economía nacional, con la finalidad de imponer objetivos de política económica" 2.

En su forma más general se refiere a la estructura accionaria de la sociedad, a su objeto y al destino de sus activos. En el caso del Reino Unido se trataba de impedir tomas de control de la empresa o cesión de activos. En cambio, en Bielorrusia da derecho a intervenir en la política operacional de la empresa.

La Corte Europea (el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea), sentenció que el gobierno de Bélgica se había ajustado a derecho cuando utilizó su acción de oro en la Sociedad Nacional de Transporte por Canalizaciones y en la Sociedad de Distribución de Gas 3, y resolvió que podía utilizarse esa acción no sólo con el sentido negativo de veto, sino también positivo, a través de medidas destinadas a asegurar el abastecimiento. Esta interpretación más amplia del concepto del "interés nacional" otorga otra jerarquía a la acción de oro.

Este mecanismo podría implantarse ahora mismo en todas las empresas privatizadas de servicios públicos, como un agregado al proyecto de ley sobre el Régimen Nacional de Servicios Públicos. No existen trabas legales para su adopción. Las empresas privatizadas no pueden alegar que se le modifican los términos de sus contratos, porque se trata de una ley de orden público, como se establece en el artículo 1 del proyecto. Si se aceptara el criterio restrictivo, no podría sancionarse ningún régimen regulatorio porque modificará las condiciones en que se otorgaron las concesiones, lo cual no tendría sentido.

Un caso absurdo que se plantea hoy es que el Estado español tiene la acción de oro en Repsol-YPF, en Telefónica y en la empresa de electricidad Endesa; a su vez, el Estado francés la tiene en Total-Fina-Elf, empresas cuyas filiales actúan en Argentina. De tal modo, dos Estados extranjeros tienen poder de decisión sobre servicios públicos esenciales que se prestan en Argentina. Es elemental que el Estado argentino también debe tener su acción de oro; si no, en el manejo de esos servicios públicos se protegerá el interés nacional de España y Francia y no el de Argentina. También debería implantarse en el futuro en las empresas que explotan recursos naturales estratégicos.

Existe otro tema esencial: la acción de oro permite tener una información cierta sobre la actividad de la empresa. La única manera de saber cuáles son los verdaderos costos, compras y ventas, los ingresos y salidas, los proyectos reales o ficticios, la estrategia empresaria, la reinversión o evasión de capitales es tener un veedor dentro de la empresa. Los organismos de control o regulación carecen de esa información y no podrán obtenerla jamás porque están fuera de la empresa y reciben sólo la información que la empresa quiere darles.

En síntesis, si el objetivo de la ley es poner orden formal dentro del actual esquema elaborado y aplicado por las empresas privatizadas, basta con la regulación de esos servicios. Pero si se desea ir más allá y poner a los servicios públicos, de modo activo, al servicio de una visión superadora, por lo menos es necesaria la acción de oro con facultades amplias. El país está ante la oportunidad de terminar con el vaciamiento de la política y crear los mecanismos efectivos que sustenten las instituciones formales y den sentido a un proyecto nacional.

  1. INDEC, Encuesta Nacional a Grandes Empresas.
  2. España, Conclusiones acumuladas del Abogado General, 3-7-01, citado por Pablo Siegrist Ridruejo y otros, La acción de oro o el problema de las privatizaciones en un mercado único, Instituto de Estudios Europeos, Madrid, 2003.
  3. Sentencia de la Corte del 4-6-02, European Court reports 2002, página I-04809.
Autor/es Alfredo Eric Calcagno, Eric Calcagno
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 64 - Octubre 2004
Páginas:11
Temas Ciencias Políticas, Desarrollo, Política, Estado (Política), Políticas Locales, Socialdemocracia
Países Argentina