Los efectos de “Mitch” sobre América Central

Tras el desastre natural provocado por el paso del huracán Mitch en Honduras y Nicaragua a fines de 1998, la ayuda internacional pudo suplir las situaciones de emergencia. Sin embargo, las promesas del Grupo Consultivo para la reconstrucción y la transformación de América Central de generar un desarrollo diferente para prevenir nuevas catástrofes derivaron en una intensificación de las políticas de ajuste estructural.

Región de riesgo donde la violencia de la historia puso en evidencia una pesada herencia de pobreza provocada por minorías voraces, América Central logra por fin escapar de la violencia política a fines de la década del '90. Desgraciadamente, entre el 26 de octubre y el 1 de noviembre de 1998 la naturaleza tomó el relevo. Durante cinco días, una depresión tropical de nivel 5 que recibió el nombre de "Mitch" atravesó la región con vientos de más de 240 kilómetros por hora. Sometidos a lluvias torrenciales, Honduras y Nicaragua fueron en parte arrasados por torrentes de lodo.

Una vez terminados los conflictos armados, los países de la región habían sido normalizados según los estándares internacionales: democracia, ajuste estructural y economía liberal. Caso especial, la cooperación internacional ya está presente en todas sus formas en Nicaragua y Honduras, con 400 millones de dólares anuales (es decir, alrededor del 25% del PIB). Sin embargo, la pobreza no disminuyó, sino que incluso se agravó, afectando al 45,8% de la población en Nicaragua y al 71,6% en Honduras. La economía informal y la precariedad social son masivas, las migraciones alcanzan cifras récords. Es evidente el fracaso de las políticas instauradas y de la acción de cooperación, que ya lleva varios años ¹. El huracán Mitch será la sacudida que hará estallar la vitrina de la normalización.

Alrededor de 9.000 muertos, millones de personas desplazadas, daños materiales directos e indirectos estimados en más de 6.000 millones de dólares... Se movilizan los magros recursos internos. Rápida y masiva, desde todo el mundo llega a Managua y Tegucigalpa la ayuda internacional de urgencia, consistente en aviones cargados de alimentos, medicamentos y carpas, lo que permitirá enfrentar las consecuencias inmediatas de la catástrofe. Pero, a más largo plazo, el ciclón pone en evidencia la relación que existe entre catástrofe natural, pobreza y falta de preparación estructural.

"Reconstruir y transformar"

Tanto la cooperación internacional, con su exigencia de garantías de que el socorro llegará a las víctimas, como el flujo de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales, abren un ámbito de discusión acerca de la naturaleza de la ayuda y el contenido de la reconstrucción. El frente cooperativo se encuentra dividido entre los organismos multilaterales, muy ortodoxos y preocupados por evitar cuestionamientos al ajuste y a las reformas liberales, y aquellos que señalan que después de tantos años, con o sin Mitch, los países siguen siendo tan pobres y dependientes de la cooperación externa como lo fueron siempre. Los gobiernos subrayan la necesidad de fondos para reconstruir la infraestructura, mientras que las coaliciones sociales que se forman después del ciclón, discretamente apoyadas por algunas agencias de cooperación, señalan que la reconstrucción constituye una ocasión histórica para repensar el ajuste y el modelo de desarrollo.

La catástrofe da lugar a la constitución de un Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de Centroamérica, compuesto por unos cincuenta Estados y organismos: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), etc. Tres reuniones, en Washington (1998), en Ginebra (1999) y en Estocolmo (1999) terminan por diseñar el contorno de la estrategia de reconstrucción.

En los papeles parece entonces imponerse la idea de vincular la reconstrucción a un nuevo tipo de desarrollo. Mediante la declaración de Estocolmo los gobiernos de la región y la comunidad internacional se comprometen a "no reconstruir la misma América Central" y, con el eslógan "Reconstruir y transformar", se fijan seis grandes objetivos. El primero consiste en reducir la vulnerabilidad social y ecológica, luego vienen la consolidación de la democracia, los derechos humanos, la transparencia, la reducción de la deuda y la coordinación eficaz de la acción de los donantes ².

La pregunta que se impone es saber si los medios financieros permitieron hacer frente a las necesidades urgentes. La respuesta es más bien afirmativa: la ayuda internacional, aun si no alcanzó para todo, fue muy importante. En Honduras los daños fueron estimados en 3.600 millones de dólares, mientras que en Nicaragua alcanzaban los 900 millones. No obstante, hay que establecer la diferencia entre el monto de las pérdidas y el costo, mucho mayor aun, de la reconstrucción: 5.000 millones para Honduras y 1.200 millones para Nicaragua ³.

Según el BM, entre 1999 y 2001, año en el que los fondos provistos por la cooperación cayeron a su nivel anterior, Honduras recibió 2.700 millones y Nicaragua 1.500 millones de dólares. Muy lejos de los 6.300 millones de dólares prometidos en ocasión de la primera reunión de Washington en diciembre de 1998; más lejos incluso de los 9.000 millones de dólares que se anunciaron en Estocolmo entre el 25 y el 28 de mayo de 1999 bajo la forma de donaciones, créditos y reducción de la deuda.

Otras catástrofes enseñaron que la fase de urgencia y reconstrucción dura entre seis y veinticuatro meses ⁴, lo que coincide con la evolución de la cooperación en el caso que nos ocupa. Ahora bien, si las exigencias de la urgencia son precisas, las de la reconstrucción no lo son tanto y requieren una lectura social y política de las prioridades.

A la hora del balance, todas las fuentes acuerdan en un punto: en general la infraestructura fue reconstruida. Un 75% de los siniestrados fueron realojados, se entrenó a la defensa civil de los distintos países, se instaló un sistema de alerta, se identificaron y relevaron los lugares de riesgo. ¿Pero fue alcanzado el objetivo de reconstruir otra América Central? ¿Se redujo la vulnerabilidad social y ecológica?

Los principales indicadores muestran que en 2004, una vez normalizada la situación, la pobreza masiva no disminuyó, y menos aun la extrema pobreza rural. La desigualdad en la distribución del ingreso se agravó y el gasto público per cápita ronda el que existía en 1975... Según la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO) Nicaragua, donde el índice de desnutrición infantil roza el 25%, es uno de los principales países en riesgo alimentario.

"Mitch mostró que América Central estaba sentada sobre una bomba de tiempo debido a los abusos contra el medioambiente", explicaba Miguel Martínez, director de operaciones del BID para México y América Central, algunos meses después de la catástrofe ⁵. Nadie ignoraba que la mayor parte de las víctimas estaba constituida por campesinos instalados en las zonas de riesgo. Las políticas resueltamente orientadas hacia el modelo agroexportador, la repartición de los bienes raíces, la ausencia de recursos habían obligado a los más pobres a establecerse a lo largo de los ríos, en las laderas de volcanes y cerros. La permanente falta de madera para construir o cocinar los obligó a talar totalmente los bosques, dejando atrás una sucesión de montañas desprovistas de vegetación y suelos incapaces de retener el agua.

A pesar de los nuevos dispositivos de identificación de riesgos, la población volvió a instalarse más o menos en los mismos lugares y la degradación del medioambiente no fue controlada. En los hechos, el aporte de nuevas financiaciones no estuvo acompañado de una reestructuración de los flujos hacia los objetivos previstos. En consecuencia la reconstrucción no transformó nada, pues se redujo a reemplazar la infraestructura dañada y a establecer proyectos sociales comunitarios sin relación con el modelo económico y la pobreza.

 Rigidez y falta de estrategia

 El debate acerca del balance es tan conflictivo como el que precedió a la reconstrucción. Según el BM, el objetivo era demasiado "ambicioso" porque la situación no podía ser modificada en el corto plazo. Es cierto que cualquier reconstrucción que tienda a disminuir la pobreza y la vulnerabilidad toma tiempo y no es nada fácil. Sin embargo, deberían haber surgido políticas susceptibles de provocar nuevas dinámicas que permitieran alcanzar esa meta. ¿Por qué razón no fue posible?

El intento fracasó debido al carácter inflexible del ajuste estructural y de las reformas estándares que persiguieron los organismos internacionales, en contra de la opinión de los movimientos sociales y a pesar de las críticas de algunas agencias de cooperación. Esa rigidez impidió integrar los objetivos de transformación en las políticas nacionales. Por ejemplo, en Honduras, partiendo del principio de que era necesario aprovechar la amplitud de la catástrofe para "reconstruir sobre nuevas bases", ¡el gobierno anunció cínicamente un masivo plan de privatizaciones!

La ayuda internacional siguió lógicas paralelas y fragmentadas. No se modificó ninguna de sus políticas. En Nicaragua, las instituciones financieras internacionales rechazaron cualquier reconstrucción de un sistema financiero público, lo que hubiera permitido actuar en especial sobre la pobreza rural. Según ellas, todo cambio hubiera provocado un desequilibrio macroeconómico que impediría que el país lograse reducir su deuda.

Es evidente que la reducción de la deuda hubiera permitido disponer de fondos para financiar la disminución de la pobreza. No sucedió así. Si bien algunos acreedores bilaterales (Francia, Cuba, Países Bajos) decidieron renunciar a toda o a parte de las deudas contraídas, el Club de París -que reagrupa a los Estados acreedores- sólo acordó una moratoria de tres años.

Por otra parte, incluso antes de la devastación que causó el ciclón, Nicaragua y Honduras eran candidatos a la iniciativa en favor de los Países Pobres Muy Endeudados (PPTE), mecanismo que pretendía la reducción de la deuda. Hubo que esperar hasta septiembre de 1999 para que Nicaragua fuese declarada elegible para la iniciativa, y hasta diciembre de 2003 para que llegue a su término el procedimiento previo (los países involucrados deben aplicar durante tres años, incluso seis, políticas de austeridad draconianas que impliquen una mejora de la gestión del déficit fiscal, el congelamiento del gasto salarial en el sector público y una aceleración de las privatizaciones). En cuanto a Honduras, ese punto final debía ser alcanzado... a comienzos de 2005 ⁶. Es que el mecanismo PPTE anula en esencia las acreencias impagables y sirve sobre todo para volver a legitimar las políticas de ajuste...

Teniendo en cuenta las disminuciones iniciales, la reducción de la deuda hondureña (4.300 millones de dólares, es decir el 71,5% del PIB) y de la nicaragüense (6.600 millones, es decir el 169% del PIB) comenzó sin embargo hacia 2001. Pero la reducción del stock de la deuda, que se traduce en una importante reducción de su servicio, se acompaña de un mecanismo perverso: los fondos liberados fueron absorbidos por el financiamiento del endeudamiento interno ante los bancos privados y el mantenimiento del nivel de las reservas en divisas, en nombre de... la estabilidad macroeconómica ⁷. En definitiva, sólo una muy pequeña proporción de los fondos "liberados" está disponible para financiar una mínima disminución de la vulnerabilidad social.

Después de la declaración de Estocolmo se elaboraron eficaces indicadores de seguimiento, pero que nunca fueron verificados. A pesar de las gesticulaciones oficiales, los altos funcionarios gubernamentales, respaldados por el BID, el BM y el FMI, reconocen que sólo se tenían en cuenta los indicadores establecidos en el marco de las reformas neoliberales. Además, el grupo de supervisión creado en Estocolmo demostró ser impotente para defender el espíritu de los acuerdos. Carecía de una verdadera estrategia que hubiera permitido resistir las presiones de los organismos multilaterales y acompañar el diálogo social en cada país.

Transcurrieron seis años desde el desastre del huracán Mitch. Las buenas intenciones quedaron sepultadas bajo una pila de documentos acerca de la "reducción de la pobreza". ¿Quién podría jurar que si sucediera una catástrofe similar no se producirían los mismos efectos?

1. Encuadrada en los programas de ajuste, la cooperación internacional tenía en realidad una función compensatoria y no podía articularse en una acción más estratégica de desarrollo.
2. Declaración de Estocolmo, 28-5-1999.
3. Balance del costo de los daños provocados por el ciclón Mitch, Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile, 15-12-1998.
4. "Disaster Risk Management", Working paper, Nº 8, Banco Mundial, Nueva York, junio de 2004.
5. "Preparándose para el próximo Mitch", BID América.
6. Entretanto, el 14-4-04 el Club de París convino con Honduras un acuerdo a título de la iniciativa PPTE reforzada, que reduce el servicio de la deuda con los acreedores del Club entre el 1-1-04 y el 30-6-05 en alrededor de 49 millones de dólares.
7. En Nicaragua y Honduras el endeudamiento interno aumentó dramáticamente después del ciclón.