¿Un nuevo equilibrio regional o más de lo mismo?

A partir de los cambios acaecidos en las últimas décadas del siglo XX las provincias ocupan un lugar crucial en el escenario político argentino, situación que se ha combinado –de manera generalmente perversa– con los desequilibrios regionales del país. No está claro aún si la actual administración nacional tratará de cambiar el funcionamiento de las instituciones de cuño federal y lograr un mayor equilibrio territorial.

¿Seguirá la Nación sosteniendo a los barones feudales de la periferia, mientras se profundiza la brecha en el nivel de desarrollo regional? Para responder a esta pregunta, no es ocioso comenzar diciendo que uno de los elementos que definen a Argentina como país subdesarrollado, periférico, en transición, es la asimetría en el desarrollo de las regiones que componen su territorio. La brecha existente entre las jurisdicciones de mayor y menor Producto Bruto Geográfico (PBG) per cápita es de aproximadamente diez a uno, (Ciudad de Buenos Aires/Formosa) mientras que en Estados Unidos y Canadá -por considerar dos países federales desarrollados- esta diferencia es del orden de dos a uno ¹.

Sobre estas asimetrías regionales se asienta un federalismo cuya clave de bóveda a partir de 1983 fue resolver las tensiones Nación-provincias a partir de establecer alianzas con verdaderos barones feudales del interior, quienes vendían la autonomía provincial a cambio de recursos para alimentar su maquinaria política. El gobierno central convalidó estas reglas de juego, pues a bajo precio (por razones de escala y desarrollo relativo), obtenía el apoyo necesario para garantizar su propio escenario de gobernabilidad.

La era Alfonsín

El primer presidente de la recuperada democracia, el radical Raúl Alfonsín (1983/89), comenzó a sufrir la presión del Partido Justicialista (peronista), que se había hecho fuerte en el Senado Nacional. En efecto, el entonces principal partido opositor había conseguido vencer en catorce de las veinticuatro provincias, casi todas periféricas, lo que le daba el manejo de la Cámara Alta ².

Alfonsín enfrentó el desafío autorizando un brusco incremento del gasto de las provincias, que entre 1983 y 1987 se elevó un 40% en moneda constante. El aumento del gasto fue proporcionalmente mayor en las provincias periféricas, donde se destinó principalmente a elevar plantas de personal ya sobredimensionadas. En algunos casos (Jujuy, Salta, Formosa) el incremento del personal -elemento clave en el armado de una red de funcionarios y punteros políticos- fue superior al 50%.

Este crecimiento fue manejado por el gobierno central, que premiaba o castigaba a las provincias a través de mecanismos como redescuentos del Banco Central a los bancos provinciales o, simplemente, retrasando o acelerando transferencias, un mecanismo de efecto letal en un contexto de alta inflación ³.

A esto hay que agregar que el alfonsinismo no tuvo un programa de desarrollo regional, más allá de permitir la supervivencia de sistemas regulatorios que sólo demoraron el final anunciado de las economías regionales. Nótese la irracionalidad de estas políticas. Los recursos con los que se podría haber apuntalado su reconversión fueron malgastados en el armado de redes clientelares y prebendarias que hicieron resurgir y/o permitieron reforzar liderazgos feudales que la dictadura militar y, antes, los proyectos modernizadores del peronismo y el desarrollismo habían debilitado.

La llegada de Menem 

En los inicios del gobierno del peronista Carlos Menem (1989/99) se produce nuevamente un incremento notorio de los recursos provinciales: más del 70% en términos reales entre 1990 y 1994. El grueso de este incremento provino de transferencias del Estado Nacional, cuyos recursos fiscales estaban en pleno crecimiento desde la salida de las dos hiperinflaciones (1988/89).

En este caso, los fondos fueron aplicados al armado de una alianza territorial cuyo epicentro fueron las provincias periféricas, que conformaron uno de los elementos centrales de la red de poder menemista.

En línea con un esquema económico y político construido alrededor del ajuste estructural y la convertibilidad, el requisito fundamental para ser parte de esta red tenía que ver con la prudencia en el manejo del equilibrio fiscal de cada jurisdicción. Como consecuencia, cualquier política diseñada por la Nación para las provincias era tamizada según su capacidad de lograr bajar el gasto o incrementar los ingresos. De esta forma, el escenario político, económico y social quedó intoxicado por la agenda neoliberal y temas como el Desarrollo Regional o el Estado de Derecho aparecían como aspectos menores, o bien subordinados a su lógica.

La frase "roban pero hacen" con que algunos sectores defendían al gobierno nacional se traducía en las provincias con buen desempeño hacendario del siguiente modo: "destrozan las instituciones (o multiplican la pobreza) pero no generan déficit".

Y el modelo Kirchner... 

A partir de la recuperación económica iniciada hacia mediados de 2002, el presidente provisional Eduardo Duhalde, y luego Néstor Kirchner, se beneficiaron de una bonanza fiscal que repercute en las provincias en forma de un incremento de transferencias superior, en términos nominales, al 100%. Este incremento se suma a la mejora notoria en el equilibrio de las cuentas públicas producto de la devaluación e inflación y, sobre todo, de la reducción del salario real de los empleados públicos y de la renegociación de las deudas provinciales.

Esto ha permitido el desarrollo de algunos programas nacionales en salud, educación e infraestructura que apuntan a recomponer los terribles desequilibrios generados durante los '90. Sin embargo, por ahora parecen desplegarse muy lentamente y sólo el tiempo dirá si llegan a tener el impacto esperado.

El escenario económico general no es tan agresivo como el que se vivía en la época del ministro de Carlos Menem, Domingo Cavallo, cuando la sobrevaluación del peso quitaba competitividad a casi todos los sectores económicos del interior. Inclusive se observa el resurgimiento de algunas economías regionales, como la del algodón, que casi habían desaparecido.

Aun reconociendo la importancia de estos hechos, es claro que sólo con eso no alcanza para cambiar un federalismo basado en el desequilibrio económico y en prácticas institucionales perversas. Ocurre que todavía no se conocen planes estratégicos para las regiones menos desarrolladas, más allá de algunas políticas sectoriales. Quedaron archivados los proyectos dirigidos a reformar la Coparticipación Federal y con ello promover mecanismos para operar sobre la base material de los desequilibrios regionales. De hecho, buscando conformar al Fondo Monetario Internacional, el tema quedó saldado con la sanción de la Ley de Responsabilidad Fiscal, una herramienta que pone límites al gasto y al endeudamiento provincial ⁴. Lo cierto es que la Coparticipación Federal ostenta un parche más. Además, la misma red de poder territorial que no tuvo reparos en negociar con Alfonsín y más tarde con Menem ha vuelto a reciclarse, ahora, con un discurso nacional y popular de apoyo al nuevo presidente.

Resulta sugestivo que el proceso de cambio institucional y de reforma política iniciado en Santiago del Estero con la intervención federal, haya sido detenido en el ámbito nacional por un fallo de la Suprema Corte de Justicia y por el aislamiento al que el ejecutivo nacional sometió al gobierno interventor. El caso de Santiago del Estero demuestra que los procesos de cambio en la periferia precisan de la combinación de un movimiento social provincial activo y un Ejecutivo Nacional comprometido con el cambio.

En resumen: el cambio de contexto permite que se abra la puja ideológica y de intereses por fijar los contenidos de la nueva agenda para las provincias, pero todavía está por verse si se dará la batalla por transformar el modelo federal argentino o sólo tendremos más de lo mismo.

1. Statistic Canadá - U.S. Census Bureau: "Current Population Survey" - y ProvInfo. Esta última base de datos es la fuente de toda la información estadística que se presenta en la nota.
2. En el Senado de la Nación cada provincia coloca igual número de representantes, independientemente de su tamaño relativo. Esto hace que por ejemplo Buenos Aires, con más de 14 millones de habitantes, tenga en la Cámara Alta el mismo número de escaños que La Rioja, que tiene menos de 300.000 pobladores.
3. Por esa época se comentaba que la rutina de todo gobernador en Buenos Aires incluía una visita al líder sindical Saúl Ubaldini, declaraciones a la prensa contra el FMI y la política del gobierno nacional, paso por la Secretaría de Hacienda, firma de convenios de transferencias extraordinarias y cambio de las declaraciones hechas previamente por otras en donde se reconocían los esfuerzos que hacía el Presidente.
4. A pedido del Poder Ejecutivo Nacional esta ley fue aprobada por el Congreso Nacional en agosto de 2004. En febrero último, el ministro de Economía Roberto Lavagna en compañía de varios gobernadores lanzó el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, órgano que controlará el cumplimiento de dicha Ley. Es interesante señalar que sólo las provincias que se sumen al acuerdo podrán refinanciar sus deudas con el Gobierno Central (hasta el momento adhirieron 16 de las 24 jurisdicciones que integran el territorio).