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Confusa política ante las empresas privatizadas

Contradictorio y limitado en sus exigencias; concesivo y confrontativo a la vez; discontinuo y poco transparente en casi todas las instancias. De este modo el gobierno argentino lleva a cabo la renegociación de los contratos con las empresas privatizadas, desde la sanción de la Ley Nº 25.561 de Emergencia Económica, en enero de 2002. Una política electoralista que puede resultarle un boomerang en el mediano plazo.

Todo indica que en un año electoral (legislativas el próximo octubre) en el que el presidente Néstor Kirchner se propone "plebiscitar" su gobierno, la gestión de este asunto estratégico de alto impacto en la opinión carece de una orientación clara. El gobierno hace gestos ampulosos y ejerce una retórica enérgica, pero en los hechos "cajonea" su propio proyecto de ley de Régimen Nacional de Servicios Públicos (ver López/Thwaites Rey, pág. 8), no exhibe una estrategia clara frente a los juicios que las empresas le han iniciado ante el CIADI (ver Calcagno, pág. 10) y en definitiva termina haciendo una serie de concesiones a las privatizadas que sientan peligrosos antecedentes para el futuro de las negociaciones y no van precisamente en el sentido del interés nacional.

El retraso de la toma de decisiones respecto del tipo de servicio que se prestará en cada sector es evidente, así como la falta de transparencia de las renegociaciones. El único punto en el que el gobierno se mantiene más o menos firme -aunque no en todos los casos- es ante el reclamo empresario por aumentar las tarifas. Pero visto el talante con que encara las negociaciones, es lícito preguntarse si esto seguirá siendo así después de las elecciones de octubre.

Diversos casos ilustran las características distintivas de la gestión actual en el avance de las negociaciones con las empresas privatizadas: dilaciones en la concreción de acuerdos definitivos (servicio de agua y saneamiento y mercado de telefonía básica); estrategias confrontativas en sectores conflictivos (transporte y distribución de gas natural, transmisión y distribución de energía eléctrica); límites en sus tácticas frente a los juicios que muchas accionistas de las empresas impulsaron en el CIADI (AES Corporation SA -accionista de Edelap- y Nacional Grid -ex accionista de Transener-) y acciones a veces contradictorias con distintos concesionarios desde que se dictó la emergencia: por un lado, rescisión de los contratos del Correo Argentino y del ramal ferroviario San Martín; por otro, acuerdos concesivos con Aeropuertos Argentina 2000, Hidrovía SA y las 4 Terminales Portuarias de Buenos Aires.

Servicio de agua y saneamiento

 El gobierno firmó con la empresa Aguas Argentinas SA (AASA) un Acta-acuerdo en mayo de 2004, vigente hasta diciembre del mismo año 1. Para entonces debía quedar conformado un contrato definitivo que fijase las condiciones de la prestación. Seis meses después de vencido el acuerdo, este servicio funciona sin precisiones sobre sus pautas regulatorias.

Según versiones oficiales, en poco menos de un mes podría saberse si se concreta un nuevo acuerdo con la concesionaria liderada por la francesa Suez, o si se rescinde el contrato (esta empresa ya rescindió su contrato para proveer el servicio a 15 ciudades de la provincia de Santa Fe, cuyo gobierno anunció ya la creación de una Empresa Santafesina de Aguas) 2.

Uno de los aspectos más difíciles de resolver en este caso es la estructura tarifaria. Porque un eventual aumento en las facturas afectaría básicamente a las familias, ya que los grandes usuarios no representan un porcentaje significativo en los ingresos de la empresa.

De acuerdo al contrato de concesión, las obras de expansión se financian a través de las tarifas. Con los ingresos actuales, Aguas Argentinas logra cubrir sus costos operativos. Cualquier nueva inversión requeriría de fondos adicionales. Por ello, la estatal Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (UNIREN) está evaluando si las metas de inversión que fije el Estado se financiarán con las tarifas, con subsidios fiscales o con una combinación de ambos. En ningún caso se contempla la inversión empresaria. Además, considera como condición necesaria para firmar el nuevo convenio que la empresa presente un plan de pago de su deuda financiera, acordado con sus acreedores externos.

El Estado pretende establecer una suerte de cogerenciamiento que le signifique una mayor participación en materia de inversiones, diseñando las metas de expansión y controlándolas trimestralmente. En definitiva, el tipo de concesión que se termine concretando es, aseguran en Economía, "la madre de todas las batallas".

Telefonía básica

 Al igual que en el caso anterior, poco se avanzó en la renegociación integral del servicio. En mayo de 2004, la UNIREN firmó una carta de entendimiento con Telefónica de Argentina SA y Telecom Argentina SA, que finalizaba en diciembre pasado. En ese documento se acordó mantener la estructura general de tarifas vigentes; desarrollar los servicios de tarjetas o telefonía virtual a beneficiarios del Plan de Jefas y Jefes de Hogares y jubilados sin línea telefónica; el acceso a internet en el interior del país a precios promocionales y transferir a tarifas todo nuevo impuesto o variación en los tributos ya existentes.

En la actual situación de indefinición contractual, el gobierno busca mantener el congelamiento de las tarifas del servicio básico o ajustarlas "hacia abajo" 3. La posición oficial se basa fundamentalmente en que las altas tasas de rentabilidad que están teniendo las licenciatarias en los otros mercados de telecomunicaciones, sobre todo en telefonía celular, no justificaría aumentar las tarifas actuales. Sin embargo, poco se ha avanzado en la profundización del proceso de liberalización del servicio telefónico, que implicaría un aspecto fundamental como la universalización del servicio.

Sector energético

 Las áreas reguladas del sector energético (transporte y distribución de gas natural, transmisión y distribución de energía eléctrica) son las que mayor resistencia presentan para llegar a un acuerdo.

Hasta ahora, el único contrato de renegociación que cuenta con la aprobación de ambas Cámaras legislativas es el de la distribuidora eléctrica de La Plata, Edelap, controlada por la estadounidense AES Corporation SA. La carta de entendimiento con Edelap establece un aumento promedio de las tarifas del 15% no aplicable a los usuarios residenciales, la cancelación de las multas (alrededor de 28 millones de pesos) en cuotas semestrales, el compromiso de invertir 18 millones de pesos durante este año, la readecuación de las tarifas si el Índice de Variación de Costos superara el 5%, y la suspensión por parte del concesionario y sus accionistas de toda demanda, en jurisdicción nacional o internacional.

Aquí cabe hacer dos aclaraciones. Por un lado, la "readecuación tarifaria" viola la Ley de Emergencia, cuyo artículo 4 expresa que "en ningún caso se admitirá actualización monetaria, indexación por precios, variación de costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con las salvedades previstas en la presente ley". Por otro, si bien AES Corporation accedió a suspender la demanda internacional como accionista mayoritaria de Edelap, no desistió de los reclamos que presentó como inversora de las distribuidoras provinciales Eden SA y Edes SA y de otras ocho generadoras de energía eléctrica.

El entendimiento celebrado con Edelap fue usado por el Ejecutivo como un elemento de presión hacia Edesur y Edenor 4, con las que se intentó llegar a acuerdos similares. Pocos meses después de aquel convenio, el ente regulador de la electricidad (ENRE) les sumó una sanción de 12 millones de pesos por los cortes en el suministro ocurridos en enero último y subrayó la insuficiencia de las inversiones empresarias. El ENRE inició asimismo un embargo por los montos de las multas en proceso de ejecución judicial, que totalizan 98 millones de pesos.

En cuanto a las transportistas eléctricas, los acuerdos con Distrocuyo, Transba y Transener, incluyen un incremento de las tarifas cercano al 30% (que afectará al comercio y la industria), y la suspensión de las demandas judiciales contra el país. La carta de entendimiento acordada con Transener agrega una condición: que el flamante socio mayoritario, el fondo de inversiones local Dolphin, testifique a favor del Estado argentino en el juicio que la ex accionista de Transener, la inglesa National Grid, presentó ante el CIADI.

La negociación con las gasíferas es más dura, ya que las empresas "actúan en bloque" a la hora de hacer oír sus exigencias, admiten en Economía. La única compañía con la que se avanzó en las tratativas es la distribuidora Gas Natural Ban, controlada por la española Gas Natural Internacional SDG SA. Esta negociación pudo destrabarse cuando el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero comenzó a participar de las conversaciones con las autoridades de la UNIREN.

 Concesiones ferroviarias

 En este ámbito, el Poder Ejecutivo desplegó dos acciones contrapuestas. Rescindió el contrato de concesión de la ex línea San Martín y mantuvo el de la ex línea Roca, a pesar de que los dos ramales eran explotados por el mismo concesionario, Transporte Metropolitano, y acumularon similares incumplimientos contractuales.

Según el decreto que dispuso la rescisión del San Martín, se detectaron incumplimientos "graves y reiterados" en lo relativo a puntualidad, confort, seguridad, oferta de servicios y mantenimiento; se encontró sólo el 20% del material tractivo entregado en concesión; las multas impuestas por los incumplimientos superaban el 30% de la Garantía de Ejecución Contractual y se verificó un déficit en las inversiones informadas por el concesionario. A principios de este año, el gobierno dijo que volvería a concesionar el ferrocarril San Martín, pero aún no lo ha hecho.

Al mismo tiempo que dio fin a este contrato, el gobierno aumentó el subsidio otorgado 5 a las demás empresas del sector, a pesar de las críticas que él mismo hizo respecto de la calidad de la prestación de los servicios ferroviarios.

Servicio Postal

 La administración Kirchner rescindió también el contrato de Correo Argentino SA, que estaba en manos del grupo Macri. El argumento que utilizó el Estado fue que el concesionario había suspendido unilateralmente el pago del canon, a partir del año 1999, con una deuda acumulada de 500 millones de pesos. También porque se decretó el concurso preventivo de acreedores y porque incumplió las obligaciones a su cargo 6. Después de dos años de explotación estatal superavitaria, el gobierno anunció que por ahora no tiene previsto reprivatizar el servicio postal oficial.

Servicio aeroportuario

 Aeropuertos Argentina 2000, liderado por el grupo Eurnekian, incurrió en incumplimientos tan graves que según la Auditoría General de la Nación (AGN) justificarían la caducidad del contrato. Según la AGN, el concesionario no pagó el canon 7 y no realizó las inversiones comprometidas. Pese a ello, la empresa llegó a un beneficioso acuerdo con la gestión de Eduardo Duhalde, que fijó la dolarización de las tasas aeronáuticas para los vuelos internacionales, desconociendo fallos judiciales y el artículo 4º de la Ley 25.561. Pese a adeudar buena parte del canon, el convenio firmado flexibilizó el pago en base a un porcentual de los ingresos de la empresa 8. El gobierno actual, por su parte, no da señales de intentar modificar la situación.

 Hidrovía SA

 Otra renegociación que viola la Ley de Emergencia es la que compromete a la firma Hidrovía SA, responsable de la concesión de las obras de dragado y señalización del río Paraná y del río de la Plata, desde el puerto de Santa Fe hasta la salida al océano.

En los primeros meses de 2002, se dispuso por decreto la dolarización de las tarifas internacionales y del subsidio estatal percibido por la empresa, equivalente a 40 millones de dólares al año. Al mismo tiempo, se pesificó el valor del tráfico de cabotaje, que significaba menos del 10% del total de los ingresos por peaje 9. Debido a la falta de información oficial sobre este caso, aún no está claro si las medidas tomadas por el ex presidente Duhalde sobre esta concesión suponen el "cierre" de la renegociación del contrato.

Terminales portuarias

Las empresas que explotan las terminales del Puerto de Buenos Aires -Terminal Río de la Plata (TPR), Terminales Portuarias Argentinas (TPA), Terminal 4 y BACTSSA-, acordaron con la UNIREN mantener la dolarización de las tarifas y tasas portuarias (impuesto) y pagar en cuotas las deudas con el Estado, a cambio de dejar "sin efecto" las demandas judiciales. El entendimiento con estas empresas fue "rechazado en todos sus términos" por Eduardo Mondino, Defensor del Pueblo de la Nación. Mondino argumentó que la devaluación significó un sustancial aumento de la rentabilidad de estas compañías, por la pesificación de sus costos operativos y la dolarización de las tarifas. Y advirtió sobre el alto grado de concentración económica del sector: entre TPR y TPA controlan el 80% de los activos del Puerto de Buenos Aires. En base a estos fundamentos, la Defensoría sugirió impulsar una revisión tarifaria profunda que contemple un estudio sobre los costos y la rentabilidad de las empresas.

En cambio, el senador Jorge Capitanich, integrante de la Comisión Bicameral que sigue el tratamiento de las renegociaciones, justificó ante El Dipló la dolarización de las tarifas, aprobada recientemente en un discutido dictamen de mayoría de la Comisión Bicameral. "La pretensión es mantener la tasa de rentabilidad que tenían las empresas antes de la emergencia", explicó el legislador. Y agregó que lejos de ser un antecedente jurídico para otras demandas, este servicio no es comparable con otros: "es diferente un servicio de carácter universal de otro focalizado", como el de las terminales portuarias.

 Tratos diferenciales

 Aunque la intención declarada del gobierno de Néstor Kirchner es preservar a los más pobres de cualquier aumento tarifario, lo errático y contradictorio de las políticas desplegadas, la postergación de decisiones clave para después de las elecciones, las acciones condicionadas por las presiones externas y los tratos diferenciales con uno y otro sector pueden convertirse en una trampa y debilitar la capacidad del Estado para renegociar con las empresas contratos leoninos en su origen y vitales para el país. Se trata de una situación que compete en diverso grado a todas las empresas de servicios públicos privatizadas y no sólo al Estado nacional: el mismo tipo de conflicto se observa en la mayoría de las provincias 10.

En un contexto de presiones crecientes de los concesionarios con el apoyo de los organismos internacionales y los gobiernos de sus países de origen, el gobierno debería exhibir más coherencia y firmeza.

  1. Natalia Aruguete, "El agua, una renegociación testigo", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, noviembre de 2004.
  2. "La opción de reestatizar empresas privadas crece en las provincias", Clarín, Buenos Aires, 23-5-05.
  3. La Nación, Buenos Aires, 17-1-05.
  4. En el caso de Edenor, su accionista mayoritario Electricité de France está negociando la venta de su paquete accionario, que podría quedar en manos del fondo de inversiones local Dolphin.
  5. Los subsidios que recibieron los transportistas en junio de 2003 ascienden a 13,9 millones de pesos. Transporte Metropolitano: 5,85 millones de pesos; Metrovías y Ferrovías: 2,7 millones cada una; TBA: 2,65 millones de pesos. Revista Crónica de la Ciudad Abierta, publicada por la Defensoría de la Ciudad de Buenos Aires, Nº 12, agosto de 2003.
  6. En septiembre de 2001 el Grupo Macri presentó al Correo en convocatoria de acreedores: una deuda de 900 millones de pesos (316,9 millones de dólares), parte de la cual 296 millones de pesos (104,2 millones de dólares), se adeudan al Estado.
  7. El abogado de la empresa, Roberto Dromi, afirmó que la empresa "no va a pagar lo que le reclama el ente, porque el Estado está incumpliendo el contrato", Clarín, Buenos Aires, 2-2-01.
  8. Según el contrato original, AA 2000 debía pagar un canon -propuesto por la empresa- de 171,1 millones de dólares anuales. En cambio, si se aplica el criterio del Proyecto de Convenio, la empresa debería haber pagado un canon de 80 millones de pesos en 2002. Ver Daniel Azpiazu y Martín Schorr, Crónica de una sumisión anunciada, Siglo XXI/FLACSO/IDEP, Buenos Aires, 2003.
  9. Daniel Azpiazu y Martín Schorr, op. cit.
  10. "La opción de reestatizar...", Clarín, ibid.
Autor/es Natalia Aruguete
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 72 - Junio 2005
Páginas:7,8
Temas Ciencias Políticas, Política, Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina