Le Monde diplomatique ÍndicesBúsquedaEste cdAyuda  
Home

Recuadros:

El control estatal “kirchnerista”

El problema del control estatal sobre las empresas privatizadas fue uno de los ejes de la campaña electoral del actual gobierno, pero su propia ley para establecer un Régimen Nacional de Servicios Públicos duerme apaciblemente en el Congreso desde hace un año, a pesar de que dispone de mayoría en las dos Cámaras.

Los entes reguladores aparecían fuertemente cuestionados en su accionar (o, mejor dicho, en su inacción) que resultó funcional al proceso de expropiación de los bienes públicos realizado durante el gobierno de Carlos Menem. Los claros signos de "captura" de los entes por los distintos gobiernos de turno y los intereses empresarios, la progresiva pérdida de competencias para la toma de decisiones sustantivas, la nula transparencia informativa, el desinterés por habilitar la participación institucionalizada de los usuarios y el bajo rendimiento demostrado en el ejercicio del control, configuran -entre otras cuestiones- un escenario a tomarse en cuenta si, más allá de la retórica, lo que se pretende es restaurar la capacidad de conducción estatal.

La elaboración, por parte del Ejecutivo, del proyecto de ley para establecer un Régimen Nacional de Servicios Públicos abrió expectativas altamente favorables 1. Mostraba, en principio, cierta voluntad política para recomponer la endeble institucionalidad regulatoria que acompañó la estrategia de privatizaciones en Argentina. Pero el proyecto, que ingresó a la Cámara de Diputados el 24-8-04, aún no se ha tratado y no parece tener chances de ser sancionado. En rigor, tampoco existe una postura unificada dentro del Ejecutivo, ya que la propuesta de ley, impulsada desde el Ministerio de Planificación con la asistencia técnica del equipo de FLACSO Argentina, nunca contó con el "visto bueno" del Ministerio de Economía, un actor clave para definir todo lo relativo a los servicios públicos.

 "Rentabilidad razonable"

 La presión de las privatizadas y de los organismos financieros internacionales ha sido eficaz para impedir que se consagren por ley algunos criterios que apuntan a acotar la lógica prebendaria con que se manejaron las privatizaciones. De estar vigente a la hora de las renegociaciones, la Ley obligaría a las empresas a ajustar su comportamiento a estándares de riesgo más acordes con los habituales en los países de donde son oriundos sus principales accionistas.

Para ilustrar con algunos ejemplos del proyecto, conviene precisar los aspectos relativos a la cuestión de las tarifas, un eje clave de la discusión actual. El proyecto determina que el Estado debe fijar un sistema tarifario "justo, razonable y transparente" que asegure al prestador la posibilidad de lograr una "rentabilidad razonable", acorde a la alcanzada en otras actividades semejantes y de riesgo empresario similar en el ámbito nacional e internacional. Para entender la pertinencia de la aplicación de dicha cláusula y el consecuente rechazo empresario, baste recordar que -por ejemplo- en el período 1994-1999 Aguas Argentinas obtuvo una rentabilidad promedio sobre el patrimonio neto del 23,4%, mientras que la rentabilidad razonable para la misma actividad en Estados Unidos oscila entre el 6,5% y el 12,5% y en Gran Bretaña entre el 6% y el 7%. Por otra parte, algunos informes demuestran que en la primera etapa de la pospesificación la crisis no afectó a todos por igual: Edelap, la empresa distribuidora de energía con la que el gobierno está por cerrar el primer acuerdo para aumentar las tarifas (Aruguete, pág. 7), incrementó su rentabilidad sobre el patrimonio neto de un 4,7% a un 8%, según consta en el balance del ejercicio 2002 2.

Es por eso que también resultan fundamentales otros dos postulados del proyecto:1) que las tarifas deberán ser calculadas en función de la estructura de costos exhibida ante el regulador -ya que actualmente es un "secreto" empresario- y; 2) la prohibición de todo "ajuste automático" de las tarifas, obligando a que se transfieran a los usuarios -vía reducción de tarifas o ejecución de obras- los incrementos de productividad de las empresas. De implementarse estos criterios para las renegociaciones vigentes, se pondrían en juego no sólo los parámetros que alegan las empresas para justificar sus pedidos de aumento tarifario, sino también la información completa acerca de sus costos por operar el servicio, sus tasas de ganancia y sus logros en la eficiencia empresaria, luego de tantos años de gestionar los servicios en condiciones de monopolio y con rentabilidad asegurada, sin que los usuarios participen de estas ventajas.

 Injerencia "real"

 En cuanto al debatido tema del servicio universal, problemática que requeriría de una urgente resolución para incluir al conjunto de los ciudadanos en los servicios esenciales, el proyecto plantea la creación de un "fondo solidario" destinado a los hogares indigentes, constituido con aportes del Estado, los usuarios y las empresas. En este sentido, cabría discutir -además de la pertinencia de que los usuarios solventen también este fondo, habida cuenta del alto nivel de rentabilidad obtenido por las empresas- la falta de decisión del gobierno para activar los fondos de servicio universal ya constituidos (es el caso del servicio telefónico) financiados por las tasas que las licenciatarias les cobran a sus usuarios, pero que no se transfieren al fondo correspondiente.

Otros aspectos relevantes de la Ley son la determinación de la responsabilidad de las casas matrices de responder por la oferta presentada por sus subsidiarias; la obligación de preservar la capacidad financiera futura para la prestación del servicio (solicitando autorización para llevar adelante modificaciones en términos de capital, inversiones, reservas, endeudamiento, etc. que pudieran alterar las obligaciones contractuales originarias) y el sometimiento a la legislación y jurisdicción nacional para la resolución de conflictos y controversias. La treintena de casos que las privatizadas plantearon ante la entidad arbitral del Banco Mundial (CIADI), para sortear a los jueces locales, grafica la importancia de acotar la jurisdicción externa (Calcagno, pág. 10).

En materia de organismos de control, el proyecto de Ley vendría a subsanar gran parte de las "fallas" regulatorias de origen. Así, asegura la participación de los usuarios y consumidores, de representantes de las provincias y de "veedores de los trabajadores" de las empresas prestatarias consagrando, además, la realización de Audiencias Públicas como mecanismo para la toma de decisiones centrales de la regulación, como ajustes de tarifas o modificaciones contractuales. De sancionarse esta norma, también se estaría propiciando una injerencia "real" de los entes reguladores en temas sustantivos tales como la modificación de la composición accionaria de las empresas -para lo que se requeriría su aprobación previa junto a la de la autoridad de defensa de la competencia- o la elaboración del pliego para otorgar una licitación.

 Organismos sin autonomía

  Pero el retraso de la sanción de esta ley (de exclusiva responsabilidad del gobierno, ya que el oficialismo cuenta con mayoría en ambas Cámaras) y los pasos concretos del gobierno en el tema regulatorio no demuestran cambios genuinos al respecto. En la práctica, sobreviven organismos sin autonomía del poder político, con agencias intervenidas por el Ejecutivo -como es el caso de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC)- sin llamados a concursos para cubrir los puestos directivos y con baja relevancia en los procesos de renegociación contractual, direccionados por otras oficinas de los Ministerios de Economía y de Planificación.

Esto a pesar de que los recursos recaudados por las agencias de control conforman una fuente de financiamiento muy importante que, como en épocas anteriores, terminan solventando diferentes actividades gubernamentales sin que se posea información clara respecto de su destino. Como ejemplo, puede citarse nuevamente el caso de la CNC que, según datos del Presupuesto, para el año 2004 contó con 156.782.988 pesos. De este monto, la mayor parte (74.181.000 pesos) corresponde a "gastos figurativos", esto es, la transferencia de partidas a otros organismos. De esta forma, se transgrede el carácter autárquico de las agencias, restándoles recursos que deberían utilizar en sus tareas de control de las empresas.

  1. Con todo y -significativamente- sus avances no alcanzan a un sector estratégico como la producción de petróleo crudo y sus derivados que, de acuerdo con el artículo 40 del proyecto, "deberán ser objeto de regulación específica en un plazo no mayor a 365 días corridos".
  2. Revista Fortuna, edición on line del 18-4-05, "Tarifas: Lo que reflejan los balances", por J.C. Viegas, I. Echavarría y L. Goldberg. Otras fuentes citadas: Presupuesto Nacional Año 2004, y PEN Proyecto de Ley "Régimen Nacional de Servicios Públicos". Ingresado a la Cámara de Diputados el 24-8-04 (mimeo).

Los fondos fiduciarios

Zeller, Norberto

La Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, sancionada en 1992, tiene por objeto universalizar y transparentar las cuentas del Sector Público Nacional. En una primera etapa, hubo avances en cuanto a la formulación presupuestaria, a la extensión de los organismos comprendidos y a la publicación y difusión del presupuesto nacional. Sin entrar a analizar otros aspectos controvertidos de esta política, el principio de universalización de la información presupuestaria se vio limitado por la no incorporación al mismo de los estados contables de las empresas públicas y por la creación de los denominados fondos fiduciarios. Estos últimos se erigieron como efecto de la política de privatización de las ex empresas públicas. Los fondos de Transporte Eléctrico Federal, de Consumos Residenciales de Gas Patagonia y de Desarrollo Provincial se integraron con capitales provenientes de las privatizaciones y tasas específicas a los consumos de los servicios públicos y se organizaron para el desarrollo de infraestructura y/o subsidios a consumos específicos. Desde mediados de los años ‘90, y en especial en los últimos años, los fondos fiduciarios han crecido en número y –paulatinamente– también se vio incrementado su universo de aplicación. Así, mientras en una primera etapa dichos fondos  estaban destinados a financiar obras de infraestructura, como es el caso del Fondo Federal de Infraestructura Regional, el de Infraestructura Hídrica y el Sistema de Infraestructura de Transporte, a partir de la crisis de 2001 también son utilizados como subsidios específicos para las empresas del sector privado, como es el caso de los Fondos de Promoción de la Ganadería Ovina, el de Garantía para la Pequeña y Mediana Empresa (FOGAPYME), el Fondo Nacional de la Pequeña y Mediana Empresa (FONAPYME), Para la Reconstrucción de Empresas, y de Promoción de la Industria del Software. También se crearon fondos con finalidad social, como el de Refinanciación Hipotecaria, el de Capital Social y el de promoción Científica y Tecnológica.   
Estos fondos se integran con recursos de distinta índole, como impuestos, tasas específicas, ventas de bienes y servicios, ingresos de la propiedad, transferencias del Tesoro Nacional y préstamos internacionales. De esta forma, se invalida el principio de simplificación y equidad tributaria, al crear impuestos y tasas asumidos por la mayoría de los usuarios y consumidores, pero para el beneficio –en muchos casos– de grupos de interés particular. Según datos del Presupuesto 2005, si bien estos fondos no tienen gastos de personal, poseen gastos operativos y sólo se publicitan sus estados contables generales, sin detallar a los beneficiarios y montos particulares. La ausencia de estos datos limita el contralor, también establecido en la Ley de Administración Financiera, de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría General de la Nación. Por último, estos fondos constituyen una modalidad para eludir la administración federal de las cuentas públicas, al destinar recursos y gastos que el Estado Nacional ejecuta al margen de las normas de coparticipación federal y –por ende– de las provincias, tanto beneficiadas por los fondos como afectadas por los tributos, las transferencias del Tesoro y la deuda pública.


Autor/es Andrea López, Mabel Thwaites Rey
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 72 - Junio 2005
Páginas:8,9
Temas Ciencias Políticas, Política, Estado (Política)
Países Argentina