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Recuadros:

Un Congreso ausente

Uno de los tres pilares de la República, el Congreso Nacional, ha devenido una caricatura de sí mismo. Al menos desde 1990, funciona como una simple correa de transmisión del Poder Ejecutivo. Es decir, ha renunciado a su misma razón de ser. Ausentismo, ignorancia, pesadez, clientelismo, corrupción. ¿Ayudará el resultado de las elecciones legislativas de este mes a mejorar esa situación?

El 29 de diciembre de 2004, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) vetó la Ley 25.984, que el Congreso Nacional había sancionado trece días antes. No era la primera vez -ni fue la última- que ocurriría. Pero en este caso, lo singular es que esa ley había sido propuesta por la propia Presidencia, o sea que Néstor Kirchner vetó una ley que él mismo había propuesto 44 días antes.

La explicación a este hecho insólito también lo es: el Presidente había vetado una ley fantasma, una ley inexistente.

Los hechos: el 30-5-02, el entonces presidente Eduardo Duhalde envió al Congreso un proyecto de ley por el cual se establecía el régimen regulatorio para la tasa por actuación ante el Tribunal Fiscal de la Nación (1), y que disponía entre otras cosas la derogación de la Ley 22.610. El 17-11-04, luego de pasar por la Cámara de Diputados, el Senado sancionó la Ley 25.964, que confirmaba dicha derogación. Pero dos días antes, Kirchner había enviado al Parlamento un proyecto por el cual se introducían modificaciones a la Ley 22.610. La semana siguiente, los diputados, presurosos por complacer al jefe, comenzaron a analizar las modificaciones, sin percatarse de que estaban estudiando cambios a una ley que había dejado de existir. La Cámara Baja aprobó el proyecto de Kirchner y lo mandó al Senado, que le dio sanción definitiva el 16-12-04. Así, cuando el Senado sancionó la Ley 25.984, que modificaba la Ley 22.619, estaba en realidad modificando una ley inexistente, derogada por la Ley 25.964, sancionada por el mismo Senado un mes antes.

Necesidades y urgencias 

¿Quién legisla en la República Argentina? ¿Es el Congreso un poder en sí mismo? ¿O es tan sólo una correa de transmisión del Poder Ejecutivo?

La mayoría de las veces en que Kirchner estimó que era necesario dictar una ley, prefirió actuar solo: en su segundo año de gestión, el Presidente dictó 67 Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), un récord absoluto, superando incluso a Carlos Menem, y envió sólo 45 proyectos de ley al Congreso. Tanto Senadores como Diputados consienten esta práctica. La aprobación del presupuesto 2005 con poderes especiales para el Ejecutivo que le permiten alterarlo, así como la prórroga de la Ley de Emergencia Económica, entre otros numerosísimos ejemplos, prueban que el Congreso ha renunciado a su responsabilidad de legislar, a su obligación de ejercer el control sobre el Ejecutivo; en definitiva, a su misma razón de ser, a lo que justifica su existencia.

El recambio parlamentario del próximo diciembre, cuando se renovarán un tercio de los senadores y la mitad de los diputados, debería abrir una luz de esperanza para que esta situación empiece a cambiar. Sin embargo, el tono y el contenido de la campaña electoral no permiten a la ciudadanía depositar demasiadas expectativas sobre las leyes que el nuevo Congreso vaya a debatir y sancionar. Tampoco es presumible que los controles sobre el PEN se incrementen después de los comicios. En las condiciones en que se desenvuelve actualmente la política argentina, poco importa quiénes serán diputados o senadores nacionales y qué legislarán las futuras Cámaras.

Lo que se juega en realidad es lo de siempre: una recomposición de fuerzas entre los diferentes partidos -muy en especial en el interior del Partido Justicialista (PJ) en el gobierno- y la chance del Presidente ahora en ejercicio para ser reelegido en 2007. De ahí deriva la composición de las listas de candidatos, que en todos los partidos, alianzas, frentes o coaliciones circunstanciales y con escasas excepciones, se han pergeñado sin tener en cuenta el sistema de elecciones internas partidarias o las primarias abiertas prescritas por la ley (2). Vedettes abultadas, figuras de segunda línea de la farándula, futbolistas retirados, espectros del pasado, nuevos y viejos oportunistas, peregrinos, transformistas y mutantes de partidos y de ideas, se abalanzaron sobre las candidaturas disponibles. No representan ni pretenden representar a nadie excepto a sí mismos, o en algún caso a intereses particulares más o menos desconocidos. La vieja crisis de representatividad alcanza su paroxismo.

En 1992, la Cámara de Diputados votó una ley clave (el marco regulatorio de la privatización de Gas del Estado), gracias a que el quórum necesario se logró mediante la presencia de tres falsos diputados (3). DNU, decretos reglamentarios, frecuentes prácticas de vetos totales, promulgación parcial de leyes son prácticas viejas y habituales, cuando es notorio que no hay verdadera democracia si el Poder Legislativo no funciona. Lo menos que puede decirse es que una costumbre tan arraigada deriva en algo así como "democracia delegativa".

La crisis de la crisis

"La fundamentación teórica de esta práctica institucional de legislar desde el Ejecutivo se basa en las razones de emergencia y de crisis. Pero se ha hablado tanto de crisis que a esta altura está en crisis hasta el propio concepto de crisis", señala Alberto Dalla Vía, profesor titular de Derecho Institucional de la Universidad de Buenos Aires (UBA).

La reforma constitucional de 1994 incorporó la facultad del Presidente de dictar DNU -es decir de "legislar"- asumiendo las facultades propias del Congreso, pero sólo como herramienta excepcional de decisión. Como reza el Artículo 99, Inciso 3, de la Constitución Nacional, el principio básico de la organización republicana argentina sigue siendo que "el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".

Néstor Kirchner emitió, en sus dos primeros años de gobierno, exactamente 140 "disposiciones de carácter legislativo", es decir, 140 DNU. Carlos Menem, en idéntico lapso, había recurrido a este mecanismo en 128 oportunidades. "Esto es peor que en los '90 -se queja el diputado Eduardo Macaluse- porque este gobierno saca por decreto temas simpáticos, populares (4), mientras le tira al Congreso los temas que deben pagar altos costos políticos".

La situación que autoriza, como medida extraordinaria, la utilización de dichos decretos es la existencia de "circunstancias excepcionales" que hagan "imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes". La Corte Suprema -en el fallo del caso Peralta (5)- ha definido estas circunstancias excepcionales como aquellas que ponen en peligro "la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones".

"O sea, el uso excepcional de los decretos está justificado sólo en la excepcionalidad de la situación -señala Delia Ferreira Rubio, directora del Centro de Estudios para Políticas Públicas Aplicadas-. Lo peligroso es que el Presidente recurra a los decretos como herramientas ordinarias de gobierno, y legisle suplantando al Congreso, generando un estado de gobierno por decreto. El abuso es peligroso para las instituciones porque implica la concentración de poder en manos del Presidente y desarma los mecanismos de control", advierte Ferreira Rubio.

El PEN no puede justificar los abusos de esta herramienta excepcional con el argumento de que enfrenta a un Congreso dominado por la oposición. En algunos países, los DNU han permitido a algunos presidentes gobernar frente a la obstrucción parlamentaria. Pero ese no es el caso de Kirchner, cuyo partido es mayoría en ambas Cámaras y triplica en número a la siguiente fuerza, el radicalismo. Y la verdad es que aún en las épocas de batallas internas partidarias más feroces, este Congreso nunca puso demasiado nervioso al Presidente. "Las supuestas diferencias en el oficialismo son pour la gallerie -estima Horacio Pernasetti, jefe de la bancada de diputados radicales-. Al final, duhaldistas, menemistas, kirchneristas, neokirchneristas, ‘transversales' y justicialistas de pura cepa siempre terminan votando juntos".

Una situación extraordinaria genera la necesidad de una solución urgente, que imposibilitaría esperar el trámite normal de una ley. Suele suponerse que la acción del Congreso es lenta, por lo tanto no puede responder a tiempo a una emergencia. Sin embargo, este motivo tampoco sirve como excusa: Kirchner no enfrenta un Parlamento moroso. "Por el contrario, en el tratamiento de las iniciativas del PEN, el Congreso se mostró particularmente diligente", coincide Ferreira Rubio. Basta mencionar que alcanzó con que el Presidente manifestara apremio, para que se sancionaran leyes importantísimas y complejas en poco tiempo: sólo dos días para debatir y aprobar la intervención a Santiago del Estero; seis días corridos para modificar la Ley de Personal Militar que legitimó la designación del general Bendini al frente del Ejército, y tan sólo ocho días para otorgarle rango constitucional a la Convención sobre Crímenes de Lesa Humanidad.

Cabe preguntarse por ejemplo cuál era la prisa o qué peligro corría la organización jurídica nacional cuando el Ejecutivo autorizó al Ministerio del Interior a dar subsidios prácticamente sin restricción alguna (DNU 810/03); o cambió el nombre al Ministerio de Salud (DNU 923/04); concedió un aumento salarial del 100% a los ministros (DNU 685/04); o autorizó el ascenso post mortem de miembros de las Fuerzas de Seguridad sin deudos (DNU 1443/04); o prorrogó por 10 años las licencias para los medios de radiodifusión (DNU 527/05) (6).

La productividad parlamentaria se mantiene inalterablemente baja a lo largo de la última década: se aprueban en promedio menos de la mitad de las leyes que se aprobaban en los '80 y hasta mediados de los '90. Pero este año no se aprecia una baja de la actividad parlamentaria, contradiciendo la difundida idea según la cual los años electorales son especialmente improductivos en el Congreso. La Unidad de Estudios Legislativos de la Universidad Di Tella comparó el flujo legislativo del período vigente con el del año pasado y comprobó que no hay diferencias significativas: entre marzo y agosto de 2004 se aprobaron 37 leyes, contra 31 aprobadas durante el mismo período de 2005.

Sí es posible encontrar, en principio, una diferencia en cuanto al origen de los proyectos convertidos en ley. Durante el año 2004 el Congreso aprobó 18 proyectos originados por el PEN contra 17 proyectos iniciados por los propios legisladores, en tanto que en 2005 se aprobaron 24 leyes iniciadas por senadores o diputados y sólo 5 iniciadas por Kirchner. Si bien esta diferencia es importante, desaparece cuando sólo se considera la legislación relevante. Esto es, cuando no se cuentan las leyes que versan sobre homenajes, conmemoraciones, monumentos, transferencia de inmuebles o acuerdos internacionales. Entonces, la diferencia en cuanto al origen de las leyes en ambos años se evapora. El Congreso aprobó el año pasado 10 leyes iniciadas por legisladores y 5  por el PEN; mientras que en 2005 aprobó 10 y 4, respectivamente. En esos mismos seis meses, Kirchner firmó una treintena de nuevos DNU.

La renovación de las facultades especiales o extraordinarias que permiten al Ejecutivo gastar fuera del presupuesto y hacer un uso sin precedentes de los DNU han dejado a los legisladores casi sin agenda concreta para el 2005 y probablemente también para el 2006. Rosendo Fraga, director de la consultora Nueva Mayoría, advierte que "dado que el Parlamento es un ámbito de negociación entre las provincias y el gobierno nacional, y en particular lo es el Senado, donde todos los distritos tienen por igual tres senadores, el debilitamiento del rol del Congreso concurre a su vez a debilitar a las provincias frente al gobierno nacional". En definitiva: un mal funcionamiento del Poder Legislativo debilita la estructura política general del país.

Un equilibrio siempre difícil

Argentina pasó en tres años de un Presidente excesivamente débil a uno demasiado fuerte frente a los gobernadores de provincia, cuando el país necesita que la relación entre los tres poderes del Estado y entre el PEN y los gobiernos provinciales se desarrolle dentro de un marco institucional equilibrado.

Tampoco ayuda a mejorar el panorama la extrema debilidad de los partidos políticos. El PJ se encuentra virtualmente acéfalo desde hace un año, librado a feroces luchas intestinas. Mientras que el radicalismo lucha por no desaparecer luego de haber sacado menos del 3% de los votos en la última elección presidencial. La derecha no termina por definir su líder ni su estrategia y la izquierda, o más ampliamente el progresismo, se presenta dividido en una miríada de partidos y agrupaciones.

Tanta debilidad, en el Congreso y en los partidos, se explica en parte por la falta de densidad ideológica y al abandono ético que exhibe la política argentina. Diputados que votan las privatizaciones con fervor y después aplauden fervorosos el default; senadores que entran a la Cámara por un partido pero pronto se pasan a otro; viejas fronteras de convicciones que se volatilizan...

Se supone, por caso, que la inclusión de un tercer senador por la minoría en la reforma constitucional del '94 apuntaba a favorecer el pluralismo en la Cámara Alta. Sin embargo, allí están los tres representantes bonaerenses -Antonio Cafiero, Mabel Muller y la frepasista Diana Conti- votando siempre por el oficialismo. Al igual que los peronistas riojanos -Eduardo Menem, Ada Mazza y Jorge Yoma- eternamente peleados entre ellos pero coincidiendo con lo que mandan a hacer desde la Casa Rosada. O los tres cordobeses -Roberto Urquía, Haydeé Giri y el transversal Carlos Rossi- también todos neokirchneristas. Es posible encontrar otros asombrosos surtidos en la oposición: mientras un diputado del Frente Cívico Catamarqueño, Horacio Pernasetti, preside el bloque de la Unión Cívica Radical (UCR), los dos representantes de esta fuerza por Catamarca en el Senado crearon un bloque propio, divorciado del radical.

Las mudanzas de distrito también aportan lo suyo. La especulación electoral como leit motiv del cambio de distrito ya es moneda corriente en Argentina. Perduró el ejemplo de Julio Amoedo, que representaba a Catamarca a pesar de que nunca había habitado -y escasamente conocía- esa provincia. Ahora, Cristina Fernández de Kirchner, primera dama y aún senadora por Santa Cruz, intentará quedarse en su banca, pero presentándose en la provincia de Buenos Aires. Elisa Carrió se corrió definitivamente de Chaco a Capital. Y Ricardo López Murphy, antiguo postulante porteño, dejará el único distrito donde ganó en las últimas presidenciales para probar suerte del otro lado de la General Paz.

"El mapa político parlamentario es cada vez más complejo. Sus gelatinosas medianeras terminan fatigando a quien quiera hacer un análisis sistemático del modo en que se votan las leyes kirchneristas y entender cómo llegan a ser aprobadas en medio de ausencias, abstenciones y rechazos de subgrupos mutantes de legisladores justicialistas o pro Kirchner", advierte el periodista Pablo Mendelevich, viejo conocedor de esas arenas movedizas.

Desprestigio mayúsculo 

La degradación del Congreso es antigua. Pero el desprestigio de los legisladores es hoy mayúsculo. Un sondeo realizado por el Consorcio Iberoamericano de Investigación en Mercados y Asesoramiento (7) colocó al Poder Legislativo con una imagen positiva de apenas el 14%, sólo superada en el descrédito por los sindicatos (13%) y los partidos políticos (9%). Semejante fama parece justificada: los legisladores se reúnen poco, casi no legislan, no controlan, no muestran ideas novedosas y tampoco conservan las viejas. Han delegado y siguen delegando poderes indelegables en el PEN, especialmente en materia económica.

Además es una institución demasiado costosa. No se trata de suscribir las críticas fáciles que suelen hacerse desde la derecha: las soluciones no pasan por la reducción del número de legisladores (8), ni por una política populista de achique de las dietas. Más bien se trata de reorganizar un sistema que desde antaño está manejado por estrategias de clientelismo y prebendas. Es absurdo, inimaginable, que la imprenta del Congreso tenga 570 empleados de planta permanente. Es absurdo que se repartan 12.500.000 pesos por año en pensiones graciables sin ninguna auditoría, para financiar en buena medida el esquema de punteros partidarios, o que la Cámara de Diputados tenga 61 Comisiones....

En Alemania, por ejemplo, cada diputado tiene derecho a sólo un asistente y una secretaria. Todos los demás servicios -asesoramiento, información, recolección de datos- los obtiene de su bloque partidario. El bloque suministra dichos servicios a todos sus integrantes, pudiendo contratar expertos de primer nivel para cada especialidad y para casos puntuales, de acuerdo a la necesidad de los diputados, reduciendo así sensiblemente el gasto y elevando la calidad de la tarea legislativa.

Se extrañan los grandes debates. Sin ir muy lejos, los de la década del ochenta, cuando se discutió sobre la deuda externa, el divorcio, el acuerdo con Chile por el canal de Beagle, la obediencia debida o el traslado de la Capital a Viedma. Sin embargo, algunos especialistas avisan que hay Comisiones en Diputados que funcionan muy bien, como la de Asuntos Constitucionales y la de Presupuesto y Hacienda. Surge una pregunta inevitable: ¿para qué sirve que esta última funcione correctamente si después la Ley de Presupuesto que envía el Ejecutivo se vota a libro cerrado? Eduardo Camaño, presidente de la Cámara Baja, ensaya una explicación: "Se vota rápido porque ya se debatió mucho en las Comisiones con antelación a su llegada al recinto".

"En Argentina hay un prejuicio contra la negociación -considera Ana María Mustapic, investigadora de la Unidad de Estudios Legislativos de la Universidad Di Tella-. Pero la verdad es que el Congreso funciona como el ámbito donde negocian los partidos y las fracciones. Y donde se negocia con el Ejecutivo. Eso es positivo, sobre todo si se tiene en cuenta que el Parlamento nunca fue un enemigo de las gestiones presidenciales, ni siquiera cuando fue manejado por la oposición".

¿Y cuál sería la virtud de tanta negociación?

Finalizada al parecer la época de los golpes de Estado militares, en América Latina los parlamentos comenzaron a funcionar como el lugar del equilibrio. En las situaciones de crisis, aparece el Congreso. Sucedió en Brasil; recientemente en Bolivia y Ecuador. En Argentina el Parlamento tuvo un papel importantísimo durante la crisis de diciembre de 2001 y durante la complicada transición de Eduardo Duhalde.

Mustapic tampoco ve con malos ojos que sea el Poder Ejecutivo quien lleve la iniciativa legislativa, y se reserve para el Congreso tan sólo un rol reactivo. "Así funcionan los regímenes parlamentarios europeos, donde el primer ministro tiene el 90% de las iniciativas parlamentarias. La diferencia está en que los parlamentos europeos ejercen una fuerte función controladora", sostiene.

La redacción y la aprobación de los DNU deberían ser controladas por una Comisión Bicameral Permanente, cuya creación figura en la Constitución de 1994, pero ésta nunca se creó ni se reglamentó porque los Presidentes -uno tras otro desde entonces- se niegan a aceptar cualquier tipo de límites a su poder. Mientras esto continúe, el Congreso seguirá siendo una mera fábrica al servicio del gobierno de turno, con horario part time y productividad reducida a las pequeñas cuestiones sin importancia.

  1. Reforma administrativa elaborada por el Ministerio de Economía, que establecía un nuevo régimen regulatorio para acordar pagos ante el Tribunal Fiscal de la Nación.
  2. La ley que dispone elecciones internas o primarias abiertas en todos los partidos fue impulsada por el PJ. Sin embargo, ni siquiera este partido armó sus listas de candidatos implementando el sistema.
  3. Descubiertos por los periodistas, los falsos legisladores fueron condenados a penas leves. A los periodistas parlamentarios... se les prohibió ingresar al recinto. Armando Vidal, "El diputrucho cumple diez años", Clarín, Buenos Aires, 26-3-02.
  4. Casi todas las medidas para recuperar la memoria y repudiar la represión durante la dictadura militar, como la creación del Museo de la Memoria en la ESMA, fueron promulgadas por decreto, sin pasar por el Congreso.
  5. El fallo 313:1513 de la Corte Suprema de Justicia determinó que el ahorrista Luis Arcenio Peralta recuperara sus depósitos bancarios, declarando ilegal el "corralito".
  6. Carlos Gabetta, "Gobierno electoral", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, julio de 2005.
  7. Barómetro de Gobernabilidad Latinoamericano y de la Península Ibérica, realizado por el Consorcio Iberoamericano de Empresas de Investigación de Mercados y Asesoramiento (CIMA), entre marzo y abril de 2005.
  8. Gabriela Litre, "El alto precio de la política y de la Justicia", La Nación, 09-6-02; y Carlota Jackisch, "Reformar el Estado, la asignatura pendiente", La Nación, 26-10-03.

Trabajo a reglamento

Guerrero, Gonzalo Álvarez

En un Congreso que cada vez sesiona menos, no es extraño que leyes y temas importantes provenientes de la Casa Rosada no reciban la atención que merecen.
El tratamiento de la ley antiterrorismo, que Néstor Kirchner quiere ver promulgada antes de la visita de George W. Bush a la Cumbre de las Américas en Mar del Plata, no está teniendo el debido tratamiento en la Cámara Baja, denuncian diputados de la oposición. “La ratificación de la Convención sobre terrorismo de Bridgetown y el Convenio de la ONU sobre financiación del terrorismo implicaría que permitimos que se vulneren principios esenciales del derecho internacional. La definición de los delitos que se pretende reprimir es tan genérica que podría afectar a personas y Estados que pudieran resultar molestos para los intereses estratégicos del gobierno estadounidense, que es uno de los signatarios y el principal promotor de estas convenciones”, denuncia Miguel Bonasso, diputado del Partido de la Revolución Democrática.
Esto no es nuevo. Ya se votó hace dos meses una ley que vulnera los derechos de refugio y de asilo internacional. Y otra que autoriza a la DEA y la CIA estadounidenses a revisar los ingresos en las aduanas argentinas.
A principios de este año, presionado por las manifestaciones populares reclamando mayor seguridad, el Parlamento hizo importantes reformas al Código Penal. “Esa fue una de las tantas vergüenzas que nos hizo pasar esta sumisión al Ejecutivo. Al poco tiempo de aprobar esas reformas, una cámara de La Plata debió dejar en libertad a un acusado de tenencia de armas y munición de guerra porque este delito había quedado fuera de la ley”, recuerda el diputado radical santacruceño Alfredo Martínez.
Pero lo más grave está ocurriendo con los contratos de renegociación con las empresas de servicios, que quedaron aprobados mediante la polémica “sanción ficta” 1. Mediante la Ley de Emergencia Económica se dispuso que el Congreso tiene 60 días de plazo para rechazar o aprobar una renegociación encarada por el Ejecutivo. Así, ahora es el oficialismo el que recurre en el Congreso al método de no otorgar quórum cuando se tratan contratos de renegociación con empresas de servicios, para evitar que la oposición pueda rechazarlos.
Hasta el momento, de las nueve renegociaciones, sólo una (Edelap), recibió tratamiento parlamentario. Las otras ocho recibieron la cuestionada “sanción ficta”. Se trata de cuatro terminales portuarias, las dos autopistas de acceso a la Ciudad de Buenos Aires (Norte y Oeste), Distrocuyo –que abastece de energía eléctrica a San Juan y Mendoza– y Transener. Todos estos contratos incluyen aumentos tarifarios y la condonación de deudas por varios millones de pesos.

  1. El Congreso tiene 60 días para aprobar o rechazar nuevos contratos. Si se cumple el plazo sin que los legisladores se expresen, los contratos quedan automáticamente convertidos en ley.


Autor/es Gonzalo Álvarez Guerrero
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 76 - Octubre 2005
Páginas:4,5
Temas Ciencias Políticas, Políticas Locales
Países Argentina