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Recuadros:

De la transparencia del Estado en una República

El pasado 28 de septiembre se celebró el Día Internacional del Derecho a Saber, reconocido por la Constitución Nacional. En sintonía con los reclamos de mayor transparencia, el presidente Néstor Kirchner dictó a fines de 2003 un decreto que estableció mecanismos de acceso a la información pública del Poder Ejecutivo. Sin embargo se discute en el Congreso un proyecto de ley seriamente cuestionado. 

La información es poder. Así reza un folleto elaborado por Presidencia de la Nación para difundir el decreto 1172/03 dictado por el presidente Néstor Kirchner en diciembre de 2003. Denominado Decreto de Mejora de la Calidad de la Democracia y de sus Instituciones, con el objetivo de "fortalecer la relación entre el Estado y la sociedad civil (...) para concretar las reformas institucionales necesarias para desarrollar una democracia legítima, transparente y eficiente", establece reglamentos generales de audiencias públicas, para la publicidad de la gestión de intereses (lobbies), para la elaboración participativa de normas, de reuniones abiertas de los entes reguladores de servicios públicos y de acceso a la información pública para el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) 1. Asimismo habilita el acceso libre y gratuito, vía internet, a la edición diaria del Boletín Oficial.

El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental ligado al derecho de libertad de expresión garantizado por el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de Naciones Unidas. Implícito en el artículo primero de la Constitución Nacional, que establece un gobierno republicano cuyo principio impone la publicidad de los actos de gobierno, también se encuentra garantizado, entre otros, por el artículo 75, inciso 22, que tras la reforma constitucional de 1994 incorporó pactos y tratados internacionales como el Pacto de San José de Costa Rica que en su artículo 13 sostiene "la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones".

En octubre de 2000, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos afirmaba en su Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión: "El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso de que exista un peligro real que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas" 2.

Sin embargo, al contrario de los bienes materiales, el debate y la jurisprudencia sobre el alcance de los derechos inmateriales es aún reciente 3 Por una parte, como correlato de la libertad de expresión, el derecho de acceso a la información se enmarca en los llamados derechos de libertad o autonomía personal, que permiten a las personas realizar su vida en base a decisiones libres. Por otra parte, como un derecho colectivo, cobra especial importancia en el marco de la participación democrática. En este sentido, la información, como bien directo o como instrumento de otros derechos, constituye una herramienta clave para ejercer el derecho a la verdad -investigación de las violaciones a los derechos humanos-, el derecho de acceder a los datos personales -habeas data-, el derecho a la libertad de investigación (ver "El caso Tiscornia"), o bien como medio de control y transparencia del Estado, como base para la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas 4, o como presupuesto del ejercicio de un derecho -derecho laboral, derechos del consumidor-. 

 El peso de una cultura

 En el marco de ilegitimidad política que desnudó la profunda crisis argentina, el decreto 1172 constituyó un avance importante. "Son pactos para poner al Estado frente a sí mismo, frente a los ciudadanos", señala Marta Oyhanarte, subsecretaria para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia y autoridad de aplicación del decreto. Este organismo ha conformado una red de enlaces y responsables de acceso a la información, integrada por más de 200 funcionarios. Oyhanarte afirma que sobre cerca de 380 pedidos realizados en el marco del decreto, registran un porcentaje muy bajo de respuestas negativas y fuera de plazo.

Sin embargo, un monitoreo realizado por alumnos de la materia Derecho a la Información de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA) realizado durante el primer cuatrimestre de 2005 en el ámbito del PEN y de la Ciudad de Buenos Aires 5 no ofrece el mismo resultado. El informe señala un "evidente retroceso" por parte del PEN y la falta de progresos en la Ciudad 6. Mientras que en 2004 los alumnos, sin asistencia docente, habían obtenido más del 50% de respuestas sobre 34 pedidos, en 2005, año en que la mitad de los alumnos fue asesorada por los docentes, sobre un total de 72 pedidos al PEN y 21 pedidos a los distintos poderes de la Ciudad de Buenos Aires, sólo obtuvieron 18 y 6 respuestas respectivamente. El informe advierte "una clara intención de boicotear la normativa" en algunos organismos nacionales.

Oyhanarte responde a las críticas: "Se están recorriendo los primeros pasos para superar el peso de la cultura del secreto. Estas no son cosas que se cambien de un día para otro, requieren mucho tiempo, de una acción sostenida. (...) El decreto está plenamente vigente. Tenemos la herramienta y la posibilidad de usarla". Ante las críticas por la ausencia de una campaña de difusión masiva que revierta el desconocimiento de la población, la funcionaria extiende la responsabilidad por la falta de demanda a las organizaciones sociales y al periodismo 7.

Pero hay otros enfoques. Andrea Pochak, directora del programa Justicia Democrática del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) afirma: "la sanción del decreto fue (...) una decisión que nos sorprendió. Las organizaciones estábamos peleando por una ley. El decreto queda a mitad de camino. Pensábamos y seguimos sosteniendo que el decreto iba a servir para frenar la ley y la ley apuntaba a poder tener un marco normativo más amplio, que no solamente abarcara a la administración pública, sino también a los entes autárquicos, a todos los servicios públicos, al Poder Legislativo y al Poder Judicial. No boicoteamos el decreto, pero teníamos otra estrategia, mucho más amplia".

El decreto es una "herramienta importante, pero insuficiente", afirma Roberto Saba, director de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), quien sostiene que al ser un derecho operativo reconocido por la Constitución, el acceso a la información no requiere de una ley para asegurar su vigencia. Sin embargo, señala que la ley es absolutamente imprescindible para establecer claramente los requisitos para que el Estado brinde o niegue el acceso a la información. Se evita así la discrecionalidad de los funcionarios y el frecuente recurso a la justicia. Al mismo tiempo, Saba sostiene que una ley sirve para proteger a los funcionarios que brinden información y alterar "los incentivos que parece tener hoy la administración para negar la información requerida por una persona" 8.

Revertir una cultura del secreto de décadas exige una fuerte campaña de educación, tanto hacia adentro de la administración pública como hacia afuera. También son necesarias otras normas que regulen la gestión de archivo y estadísticas y la clasificación y reserva de la información en poder del Estado.

 Principios básicos

 En el año 2000, por medio del mecanismo de la elaboración participada de normas, la Oficina Anticorrupción (OA) comenzó a elaborar junto con organizaciones sociales, jueces, legisladores, periodistas, académicos y miembros del PEN, un proyecto base de ley que cubra los principios básicos que según el derecho comparado debe tener una ley de acceso a la información.

Se señalan como principales requisitos: a) una legitimación activa que reconozca el derecho de acceso a la información a todo ciudadano sin importar los motivos del requerimiento; b) definir con claridad que la ley alcanza a toda la información en poder del Estado, enunciando taxativamente las excepciones, y eximiendo al Estado de producir información salvo en los casos en que se obligó a hacerlo por tratados internacionales o ley; c) que el sujeto pasivo sea el Estado en su conjunto comprendiendo al PEN, al Poder Legislativo y al Poder Judicial, así como otros entes u órganos del Estado y a las empresas privadas concesionarias de servicios públicos; d) establecer claramente que el principio es la publicidad y el secreto la excepción; e) plazos breves; f) establecer los motivos de denegatoria e invertir la carga probatoria, debiendo el Estado justificar las razones por las que no puede brindar la información; g) garantizar un procedimiento sumarísimo ante la justicia en caso de denegatoria; h) definir responsabilidades claras en los funcionarios, estableciendo sanciones tanto administrativas o penales; i) evitar restricciones y discriminación en el acceso a la información y establecer un acceso gratuito en tanto no haya costos de reproducción 9. En ese sentido, señalan como ejemplo la Ley 25.381, que establece el libre acceso a la información pública ambiental.  

Con esos requisitos básicos, en 2002 el Poder Ejecutivo envió el proyecto al Congreso. La Cámara de Diputados realizó algunos cambios y sancionó el proyecto de Ley 16/03 que ingresó a la Cámara de Senadores el 15-5-03. A fines de 2004, tras una serie de consultas públicas, el plenario de las comisiones de asuntos constitucionales; de sistemas, medios de comunicación y libertad de expresión; de defensa nacional y de asuntos administrativos y municipales, presidido por la senadora Cristina Fernández de Kirchner, elaboró un dictamen con importantes modificaciones, que aprobó el 1-12-04 con las dos terceras partes de los presentes. El proyecto del Senado establece un concepto difuso de información pública 10; incorpora la necesidad de llenar un formulario a modo de declaración jurada explicitando el motivo del requerimiento; extiende las excepciones que pueden ser determinadas de forma discrecional, no garantiza la informalidad ni la gratuidad del pedido y extiende los plazos de clasificación de información de 10 a 30 años.

Así, recibió un fuerte rechazo de parte de las organizaciones que habían participado en el proyecto de la OA. Daniel Sabsay, director ejecutivo de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) afirmó que "el proyecto sancionado por el Senado limita hasta su más mínima expresión el derecho de libre acceso a la información pública". María Barón, directora de Transparencia del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) señaló que "lo que hizo el Senado fue darle a la sociedad herramientas falsas de participación y de control público" 11.  

Para que el derecho de acceso a la información pública se convierta en ley, la Cámara de Diputados deberá aprobar uno de los dos proyectos de aquí a que finalicen las sesiones, de lo contrario el proceso volvería a foja cero. Para aprobar su proyecto, Diputados requiere dos tercios de los votos. En ambos casos, parece difícil que se logren reunir los votos, aunque las cambiantes alianzas del Congreso y, paradójicamente, el escándalo provocado por un proyecto de ley sobre secretos oficiales presentado por legisladores afines al gobierno 12 dejan abierta la incógnita. Muchas organizaciones coinciden en que ante la posibilidad de una ley restrictiva que no cumpla con los estándares internacionales es preferible reiniciar el proceso.

La información es poder. Poder de decidir, poder de elegir, poder de participar, poder de ejercer sus derechos, poder de control, poder de justicia, poder de verdad... Una democracia se construye, y se construye a sí misma. Para ello, los ciudadanos deben contar con las herramientas necesarias para ejercer su soberanía sobre los asuntos públicos.

  1. Foro Social para la Transparencia, Guía Ciudadana. Guía para la aplicación del Decreto Nº 1172/2003, Buenos Aires, abril de 2005. También: www.mejordemocracia.gov.ar.
  2. www.cidh.org
  3. Víctor Abramovich, Christian Courtis, "El acceso a la información como derecho", Anuario de Derecho a la Comunicación, Año 1, Vol. 1, Siglo XXI, Buenos Aires, 2000; y Damián Loreti y Ezequiel Klass, "Estado del Arte. Acceso a la información pública", en Hans Blomeier, Daniel Blanco (editores), Cuando el desencanto... encanta, Konrad Adenauer Stiftung, Buenos Aires, mayo de 2005. 
  4. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Pacto de San José de Costa Rica establecen la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. El Estado asume la obligación mínima de "no regresividad", por lo que no puede adoptar medidas que empeoren la situación de tales derechos. Resulta imprescindible para evaluar la evolución de estos derechos acceder a la información correspondiente. En estos casos, el Pacto impone a los Estados la obligación de producir la información correspondiente. V. Abramovich, C. Courtis, op. cit.
  5. Desde noviembre de 1998 la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta con la Ley Nº 104 de Acceso a la Información Pública que abarca a los tres poderes del Estado -en el caso del Poder Judicial sólo atañe a la actividad administrativa-. Varias provincias cuentan con leyes o decretos de acceso a la información pública. Chubut fue pionera en la materia.
  6. Laura Zommer, "Alumnos de la UBA monitorean el cumplimiento de las normas de acceso a la información vigentes en la Nación y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires - Segundo informe", Documento de trabajo de la cátedra Aguiar-Loreti, Buenos Aires, agosto de 2005.
  7. Gabriel Sued, La Nación, Buenos Aires, 29-8-05.
  8. Roberto Saba, "El derecho de la persona a acceder a la información en poder del gobierno", en Diálogo Interamericano, Acceso a la Información Pública en la Américas.
  9. ADC, CELS, Fundación Poder Ciudadano, FARN, e Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), "Requisitos mínimos para una ley de acceso a la información pública". Véase también, "Los principios de Lima"; y "The Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Acces to Information".
  10. El proyecto define a la información pública como la "acumulación organizada de datos en un documento cuyo contenido es de interés general para la garantía, protección y efectivo ejercicio de los derechos individuales y colectivos consagrados por la Constitución Nacional".
  11. www.farn.org.ar/prensa/vs041203.html
  12. Clarín, Buenos Aires, 18, 19 y 22-9-05.

El caso Tiscornia

En 1996 el CELS solicitó al Jefe de la Policía Federal cifras sobre el personal policial muerto y herido en cumplimiento del deber entre 1989 y 1995 y estadísticas de detenciones por averiguación de identidad y por edictos contravencionales durante 1995.  Luego de varios meses sin respuesta, presentó un amparo judicial contra el Ministerio del Interior –Policía Federal Argentina– por violación de los derechos constitucionales a la información y acceso a los documentos públicos, a una información adecuada y veraz, al control de la calidad y eficacia de los servicios públicos y a la libertad científica. En mayo de 1997 el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal Nº 5 ordenó al organismo policial brindar la información. El fallo fue confirmado en segunda instancia. Ver CELS, La información como herramienta para la protección de los derechos humanos, Buenos Aires, 2004. u


Un derecho en auge

En los últimos diez años, alrededor de cuarenta países han promulgado leyes de acceso a la información pública. Suecia y EE.UU. son pioneros en la materia. En Suecia, ese derecho está regulado desde 1766. La Freedom of Information Act de Estados Unidos, de 1966, es la más utilizada del mundo. En 2001 el gobierno de ese país tramitó más de 2 millones de solicitudes. En junio pasado un tribunal de Manhattan, en nombre del derecho de acceso a la información, ordenó al ejército estadounidense hacer públicas 144 fotografías de torturas en la cárcel iraquí de Abu Ghraib (Le Monde,5/6-6-05). En América Latina cuentan con una ley Belice, Chile, Guatemala, Jamaica, México, Panamá, Perú y Trinidad y Tobago. Chile enfrenta actualmente una denuncia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por violar el derecho de acceso a la información pública, lo que llevará a la Corte Interamericana a pronunciarse sobre la materia. u


Autor/es Pablo Stancanelli
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 76 - Octubre 2005
Páginas:6,7
Temas Ciencias Políticas, Política
Países Argentina