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Recuadros:

Un conflicto creado por la industria papelera del Norte

Tradicionalmente, la producción de celulosa y papel se desarrolló en los países del Norte, en particular en Norteamérica (Estados Unidos y Canadá) y Europa. Las razones eran fundamentalmente dos: la abundancia de materia prima barata (los bosques) y un enorme mercado consumidor de papel y cartón.

Sin embargo, el crecimiento de la conciencia ambiental organizada en muchos de esos países comenzó a poner trabas a esta industria. Por un lado, la grave contaminación de lagos y cursos de agua vinculada a la producción de celulosa generó procesos de resistencia crecientes, que obligaron finalmente a los gobiernos a imponer normas ambientales cada vez más estrictas a esta industria. Por otro, la paulatina desaparición de los bosques para su transformación en celulosa y papel fue el detonador de movimientos igualmente fuertes en contra de la destrucción de bosques, que forzaron a los Estados a establecer límites a la explotación forestal.

Por su parte, la propia industria se había encargado de promover un creciente uso de papel y cartón en todos los sectores de la economía, en particular en embalaje y publicidad, por lo que todas las estimaciones sostenían que el consumo de papel y cartón continuaría creciendo. Frente a ese aumento previsto de la demanda, la industria se enfrentaba a un futuro incierto en cuanto al abastecimiento de materia prima (que se volvería por ende más cara), en tanto que su operatoria industrial se tornaba más costosa por los condicionamientos en materia de cuidado ambiental. 

La mudanza al Sur 

En su búsqueda de alternativas, la industria enfocó hacia el Sur. En materia de contaminación, ya existía una tendencia en el Norte a comenzar a trasladar sus industrias contaminantes a países pobres dispuestos a aceptar cualquier tipo de inversión. La producción de celulosa entraba claramente en esa categoría.

La industria tenía asimismo un problema en cuanto al abastecimiento de materia prima. Si bien en principio muchos árboles son aptos para la producción de celulosa, se necesitaba materia prima homogénea, que no existe en los heterogéneos bosques tropicales y subtropicales, pero sí se logra en monocultivos de árboles.

Desde la década de los '50, la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) venía impulsando plantaciones de eucaliptos, pinos y otras especies de rápido crecimiento en los países del Sur, y ya en la década de los '60 comenzaron a establecerse plantaciones en muchos países. La industria de la celulosa podía contar entonces con áreas plantadas y -más importante aun- con la experiencia acumulada sobre la adaptación de distintas especies a distintos tipos de ambientes y sobre su rapidez de crecimiento.

Si bien ya había plantaciones, lo que hacía falta era su expansión y concentración para hacer viable la instalación de grandes fábricas de celulosa. Es decir, se requería primero convencer a los gobiernos acerca de las ventajas de este tipo de emprendimientos, para luego lograr que estos adoptaran medidas de promoción.

Además de la FAO, en ese proceso intervinieron actores multilaterales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), empresas consultoras, agencias de cooperación, agencias de crédito a la exportación y la propia industria, a las que se sumó el apoyo casi irrestricto de la profesión forestal formada en la ideología de la FAO.

Todo ello con el objetivo de continuar abasteciendo un consumo excesivo de papel y cartón en el Norte. En efecto, el consumo anual per cápita en los países del Sur donde se instalan grandes plantaciones y se produce celulosa es mucho menor que el de los países del Norte: el de Chile es de 53 kilos; Sudáfrica 41; Uruguay 40; Brasil 38 e Indonesia 21, mientras el de Finlandia es de 430, Estados Unidos 331, Suecia 280, Canadá 263, Alemania 233 y Japón 250 1.

 El caso uruguayo

 Uruguay es un caso típico. En la década de los '50 la FAO envió dos misiones al país, que recomendaron las plantaciones. En los '60 se aprobó la ley forestal, centrada en la promoción de monocultivos de eucaliptos y pinos. La ley no tuvo los resultados previstos debido a que no recibió financiamiento del Estado. En los '80 llega al país una misión de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón, que elabora un "Plan Maestro" para la instalación de monocultivos forestales. En 1987 se aprueba una segunda ley forestal y el Estado adopta el Plan Maestro japonés como su propio plan forestal. El BM aporta los recursos financieros necesarios para la promoción. El Estado se encarga de definir tipos de suelos de "aptitud forestal" (aunque nunca estuvieron cubiertos de bosques), en los que se promueven plantaciones a expensas del ecosistema de pradera original. Las empresas reciben subsidios (se les devuelve al año el 50% del costo de plantación); exoneraciones impositivas totales y créditos blandos. En pocos años se llega así a una superficie plantada de 750.000 hectáreas. Si bien el Estado uruguayo nunca elaboró una política específica en materia del aprovechamiento de la madera plantada, resultaba claro que el objetivo de las plantaciones de eucalipto era la producción de celulosa. Desde el principio, las exportaciones de madera sirvieron para abastecer plantas de celulosa en Europa, propiedad de las mismas empresas que tenían en Uruguay sus plantaciones: Ence (España) y UPM/Kymmene (Finlandia).

A partir del año 2000 comienzan los rumores acerca de la posible instalación de las fábricas de celulosa de Ence y Metsa Botnia, que había comprado la parte de la multinacional Shell en las plantaciones que ésta había desarrollado con UPM/Kymmene.

El proceso se acelera y ambas empresas reciben el apoyo total del gobierno del Partido Colorado. Primero se aprueba la evaluación de impacto ambiental de Ence y en los últimos días de ese gobierno se aprueba la de Botnia. En ambos casos se realizan audiencias públicas, en las que las múltiples objeciones de la sociedad civil son ignoradas. En los estertores de su gobierno, el presidente Batlle otorga una zona franca a cada una de las empresas para que instalen allí sus fábricas.

 Oposición interna y externa

 Desde 1997, el grupo ambientalista uruguayo Guayubira se venía oponiendo activamente al avance de los monocultivos forestales. Cuando surgen los proyectos celulósicos, es el primero en oponerse, tanto porque implicarían la consolidación y ampliación del modelo forestal cuestionado, como por los impactos específicos de la industria de celulosa sobre la sociedad y el ambiente. Pese a la copiosa y fundada información documentada y difundida por Guayubira, tanto el gobierno colorado como el actual del Encuentro Progresista optan por ignorar los impactos ambientales y continúan dando su apoyo al modelo foresto-celulósico.

La oposición argentina surge mucho más tarde, recién a principios de 2005. Si bien ya antes había algunos grupos ambientalistas opositores, es recién entonces cuando el pueblo de la ciudad de Gualeguaychú se organiza contra las fábricas de celulosa que se instalarían del otro lado del río compartido entre ambas naciones, con las consecuencias ampliamente conocidas.

La intervención argentina, si bien fortalece la oposición a la instalación de estas industrias, debilita en cambio a la oposición uruguaya, convirtiendo lo que inicialmente era un conflicto interno en un enfrentamiento entre dos países y despertando así el sentimiento nacional, lo que condena casi al ostracismo a la oposición interna en Uruguay.

Tanto las organizaciones uruguayas como las argentinas (y su gobierno) han llevado la lucha a distintos ámbitos. La corporación financiera internacional pensaba financiar ambos proyectos, pero la presión ha evitado hasta ahora la aprobación de préstamos. Organizaciones españolas están ejerciendo presión para que su gobierno no financie a Ence. Otras de diversos países lograron que el ING Bank no financiara a Botnia. La organización argentina CEDHA ha presentado demandas formales ante varios organismos, en tanto que el gobierno argentino presentó una demanda ante el Tribunal de La Haya, parcialmente desestimada (Villalpando, esta página). Pese a que Botnia continúa construyendo su planta como si nada pasara, lo cierto es que -como ha reconocido Ence- el futuro de estas plantas es aún incierto. El panorama se agrava incluso más ante anuncios de nuevos proyectos celulósicos para el país, entre los que se cuentan el de la empresa sueco-finlandesa Stora Enso, así como de inversores japoneses y canadienses.

Para los opositores uruguayos, el problema va mucho más allá de los monocultivos de árboles y estas dos fábricas de celulosa. Lo que está en juego es un modelo de país. Argumentan que el pueblo votó al actual gobierno porque prometió el cambio y que el modelo foresto-celulósico representa precisamente lo opuesto. Sostienen que la forestación concentra y extranjeriza la tierra, destruye los principales recursos del país (suelo, agua y biodiversidad) y genera menos empleo que cualquier otra actividad agropecuaria. A ello se suma que las fábricas de celulosa dan ocupación a muy poca gente, que destruyen fuentes existentes de empleo en los sectores de turismo, pesca, apicultura y agricultura orgánica, en tanto que los beneficios se van casi enteramente al exterior. Ese no es el modelo de país que el pueblo votó.

  1. FAO Statistical Databases 2001. 

Las claves del fallo

Villalpando, Waldo

El 13 de julio pasado la Corte Internacional de Justicia con sede en La Haya rechazó el pedido argentino de disponer, preventivamente, la suspensión de la construcción de las fábricas de pasta celulosa en las orillas del Río Uruguay (Proyectos Orion y CMB). Para entender este fallo y la suerte futura del juicio es preciso considerar algunos aspectos clave.

La controversia sólo puede basarse en la interpretación y aplicación del Estatuto del Río Uruguay, un Tratado suscripto por Argentina y Uruguay en 1975 para establecer los “mecanismos necesarios para el óptimo y racional aprovechamiento del Río Uruguay” (art.1). Allí se acordó que toda controversia sería sometida a la Corte. De modo que el juicio que se ha planteado no es una cuestión abierta ante cualquier daño ecológico sino cerrada a la razonable administración de las aguas. Este Estatuto justifica la intervención de la Corte y sin él, el tribunal no hubiera podido intervenir.
Por ello el enfoque estratégico de ambas partes para interpretar el Estatuto varía. Argentina da un alcance “amplio” a las disposiciones del Tratado haciendo valer los efectos indirectos negativos de las construcciones, en tanto que Uruguay (muy claro en el alegato del jurista italiano Luigi Condorelli) plantea un enfoque “reductor” refiriéndose al curso de las aguas y sus efectos directos, sin considerar daños que no sean propios del flujo acuático. Si bien la cuestión no está resuelta, la Corte parecería adherir al enfoque “amplio” al señalar que el daño se refiere “al medio acuático y los intereses económicos y sociales de las poblaciones ribereñas establecidas en el lado argentino del río” (ap.73).
Mediante una afirmación reconfortante, la Corte sostiene que la protección medioambiental por la contaminación de las aguas es materia de su jurisdicción: “el medio ambiente no es una abstracción, sino que representa el espacio vital, la calidad de vida y la salud de los seres humanos y de las generaciones venideras” (ap. 72). Se infiere que el tribunal está dispuesto a seguir protegiendo el medio ambiente de cualquier práctica abusiva.
Sin embargo, en la etapa actual la Corte no advierte que se haya cometido todavía un perjuicio o daño irreparable. Esta decisión es provisoria y no significa opinión sobre el fondo. Después de afirmar su compromiso de protección medioambiental, el tribunal agrega que Argentina no ha logrado probar que las papeleras estén causando “ahora” un perjuicio al medio ambiente ni se ha probado que ellas causarán “un daño irreparable al Río Uruguay” (aps. 74 y 75).
Por lo tanto, se puede reabrir la cuestión. La Corte recuerda un sugestivo fallo anterior respecto de un caso similar (Finlandia c/ Dinamarca), en el que se dispuso que las obras perjudiciales “no debieran continuar o debieran modificarse o desmantelarse” si causaran un daño ecológico. Ello implica que caben nuevas acciones, incluso la repetición del pedido de medidas precautorias, si ocurren nuevos hechos dañinos. En el mismo apartado advierte que la continuación de la obra significa que Uruguay asume necesariamente el total de los riesgos ligados al fondo de la controversia (ap.78).
Por último, dos cuestiones quedan, por el momento, pendientes de decisión:
1. Consentimiento e información previa: Uruguay adujo declaraciones de funcionarios argentinos y firmas de acuerdos que hacían suponer que Argentina conocía los proyectos de construcción y los consintió o no los observó. A su vez, Argentina sostuvo que Uruguay había ocultado la información exigida por el Estatuto, impidiendo un conocimiento acabado de las obras y sus efectos. La cuestión no ha sido resuelta en esta decisión.
2. La naturaleza de la contaminación: Debe considerarse que Uruguay se comprometió a mantener los más altos niveles de control medioambiental. El embajador Gros Espiell manifestó, en la intervención que cerró el debate, que “las papeleras respetarán las normas que la Unión Europea establece para estas industrias, obligatorias en Europa a partir de 2007” (ap.56) ¿Es posible suspender o desmantelar una obra que mantiene tan alto nivel de resguardo, prácticamente el más avanzado del mundo?
Ambos países se han comprometido a mantener de buena fe la consulta y el respeto de los procedimientos establecidos en el Estatuto. La Corte toma nota y requiere a las partes que se abstengan de todo acto que haga más difícil la solución del diferendo. Ahora no es cuestión de mera buena voluntad, sino una obligación.


Autor/es Ricardo Carrere
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 87 - Septiembre 2006
Páginas:36,37
Temas Política, Medioambiente, Economía
Países Argentina, Uruguay