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Recuadros:

Paso atrás institucional

El 22 de febrero, la Cámara de Diputados aprobó la propuesta de reforma del Consejo de la Magistratura. La nota que sigue ilustra sobre los antecedentes del tema, su realidad jurídica, política actual y la segura degradación de la calidad institucional que implica haber consagrado una reforma que otorga al Ejecutivo una injerencia en el Poder Judicial que viola la Constitución y hace añicos la independencia de los jueces.

La designación y remoción de los jueces constituye uno de los problemas esenciales y por cierto más delicados del sistema institucional. La Constitución de 1853/60 copió el sistema de Estados Unidos, en virtud del cual los jueces eran elegidos por el Presidente de la República, con acuerdo del Senado, y sólo removibles por juicio político fundado en mal desempeño o posible comisión de delito por el mismo cuerpo, previa acusación formulada por la Cámara de Diputados, en ambos casos por dos tercios de los votos. Históricamente, la práctica argentina fue lamentable, y se mantuvo incólumne desde la recuperación de la democracia, en 1983. La elección de jueces se acordaba -sin ninguna clase de proceso público de selección, prueba o consulta- por acuerdo entre los dos partidos mayores y los gobernadores de provincia. El resultado no pudo ser otro que un Poder Judicial sometido al poder político, generalmente ligado al económico, sobre todo el cuerpo de jueces federales con competencia electoral (Lozada, pág. 4) y/o en materia de responsabilidad de funcionarios públicos. He allí la explicación de la ausencia casi absoluta de condenas por corrupción, así como de jueces removidos. Durante el período menemista la situación alcanzó niveles escandalosos y el desprestigio de la Justicia era más alto aun que el de muchos otros sectores de la administración pública. La sociedad reclamaba un cambio y la Convención Constituyente de 1994, en una de las compensaciones del Pacto de Olivos, creó dos nuevos órganos de poder: el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento.

Responsabilidades sectoriales

Conforme al art. 114, el Consejo de la Magistratura, tiene a su cargo "la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial". El total de sus atribuciones se extiende a lo largo de seis incisos, entre los cuales es de la mayor importancia el que le atribuye "decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente".

Los constituyentes del '94 dejaron librada a una ley especial posterior la integración del Consejo. Tras arduas negociaciones -durante más de tres años- ésta fue sancionada con el N° 24.937 y el Consejo se constituyó el 18 de noviembre de 1998, con una composición de 20 miembros: 4 jueces; 8 legisladores nacionales (dos senadores del bloque con mayor representación, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría; los cuatro diputados se integran del mismo modo); 4 abogados; 1 representante del Poder Ejecutivo; 2 representantes del ámbito científico y académico, y el presidente de la Corte Suprema de Justicia, que lo preside. Como se ve, el sector político partidario tiene nueve cargos, de los cuales cinco pertenecen al partido de gobierno. Ello afecta el núcleo ideológico del artículo constitucional, que ordena "procurar el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal".

Aunque el sector político no tenga mayoría propia y aun cuando ningún partido pueda, por sí solo, bloquear las decisiones que requieren mayoría especial, esta estructura genera uno de los defectos más graves del Consejo actual: como la inmensa mayoría de los jueces en actividad fueron designados por el sistema anterior (es decir, "a dedo"), cuando alguno es denunciado y aunque exista semiplena prueba de su mal desempeño, es materialmente imposible alcanzar los dos tercios de los votos que se requieren para su acusación si a la defensa corporativa de los consejeros jueces se agrega la de los representantes del partido oficial; o si se producen acuerdos "transversales" entre legisladores de distintas fuerzas políticas sin excluir, a veces, el acompañamiento de alguno de los consejeros abogados y/o académicos -aunque no sean corporativos- afectados por compromisos, influencias, convicciones de diverso tipo, entre las cuales una de no poca relevancia es la de no confrontar con "el poder".

Los críticos "oficialistas" del Consejo actual (que, repetimos, está lejos del ideal) señalan, entre otros defectos de la institución, la "lentitud" en los procedimientos. Pero esa alegada lentitud en las decisiones del Consejo tiene como frecuentes responsables a los legisladores, con alguna digna excepción. En efecto, basta revisar la asistencia a los plenarios y a las reuniones de comisiones -y los casos de frustración total o parcial de éstas por falta de quórum- para comprobar que la gran mayoría de las demoras se originan en las dificultades que tienen los legisladores, especialmente los del interior del país, para cumplir con las obligaciones de ambas funciones, sobre todo cuando tienen responsabilidades en la dirección de comisiones legislativas o en su bloque partidario. Basta señalar que las cuatro comisiones del Consejo establecidas por la ley (Acusación, Selección, Disciplina y Administración) se reúnen los martes, pues los consejeros del interior pasan normalmente el fin de semana en su provincia y los miércoles y jueves se reúnen las Comisiones o plenarios de las Cámaras.

En suma, ser consejero y a la vez legislador de la Nación conspira contra la eficacia de ambas gestiones. Se trata de dos tareas muy complejas e importantes en cabeza de una sola persona. La Constitución Nacional no dice que el Consejo tiene que estar compuesto por senadores y diputados, sino que se refiere a "la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular", por lo tanto éstos podrían ser ciudadanos y/o juristas de alto nivel elegidos por mayorías especiales de ambas Cámaras.

No obstante, y a pesar de inconvenientes y falencias, no hay atraso en el proceso de selección de magistrados, ya que las ternas son elevadas en tiempo y forma. La responsabilidad por demoras en las designaciones ha recaído, hasta hoy, en el Poder Ejecutivo y, en un par de casos, en el Senado.

Recursos y funciones

El argumento de la estructura "elefantiásica" del Consejo es un eslógan propagandístico dirigido a una sociedad desprevenida y ávida de austeridad en el manejo de la cosa pública. Pero es falso. En total, el Consejo cuenta con 85 agentes de planta permanente. Sumando la planta temporaria de 140 asesores de los veinte consejeros, resulta un total de 225, en la actualidad reducidos a 194, pues 31 de estos cargos están vacantes. El costo total del Consejo representa el 0,91% del presupuesto íntegro del Poder Judicial de la Nación, incluida la Corte Suprema de Justicia, y el 0,021% del total de la Administración Central.

Se pueden agregar datos complementarios significativos. Conforme a la "Memoria Anual" del año 2004, en ese período se recibieron 439 denuncias contra magistrados, de las cuales 299 se asignaron a la Comisión de Disciplina (resolvió 228, y le quedaban en trámite 196) y 140 a la de Acusación (resolvió 157 y le quedaban en trámite 167). Las comisiones están integradas por diez y siete consejeros respectivamente. Entre ellos se distribuye, por sorteo, la instrucción de cada una de las causas, que tienen un trámite similar al de un proceso penal.

En la reforma aprobada se unifican ambas comisiones, con un total de 9 miembros. Es evidente que actuando con responsabilidad, cada uno de ellos tendrá mayor carga de trabajo, imposible de absorber sin más asesores o sin demorar el trámite, agravando la lentitud que se le imputa.

Además del trámite de la instrucción que les toca en el sorteo, los miembros de la Comisión participan de la toma de decisiones referidas a las causas de los demás y asisten -o deben asistir- a las audiencias relativas a todas ellas. En el período 1999-2005 fueron desestimadas 665 causas; con dictamen acusatorio 100, y remitidas a la Comisión de Disciplina 71. Esto indica una determinada dinámica de funcionamiento que contradice el argumento de la lentitud, ya que son muy pocas las causas que demoran su resolución más de uno o dos años. Además, y puesto que las decisiones finales siempre se toman en el Plenario, todos los consejeros deben pronunciarse y votar respecto a los expedientes de todas las comisiones.

Hubiera sido necesario por lo tanto meditar la mejor solución sin apresuramientos. La reducción del número de miembros sería quizás incuestionable si, como corresponde, se transfiriese de una buena vez la Justicia ordinaria de la Capital Federal a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por supuesto sin afectar derecho alguno de jueces, funcionarios y empleados y quedando limitada la competencia del Consejo respecto de la Justicia Federal.

Se trata de datos que mueven a una elemental reflexión. ¿El actual es un costo excesivo para un organismo que debe cumplir funciones constitucionales como las de seleccionar magistrados, acusarlos y ejercer funciones de disciplina sobre ellos; dictar los reglamentos para asegurar una eficaz prestación del servicio de justicia y la independencia judicial; administrar los recursos y ejecutar el presupuesto del Poder Judicial de la Nación? Todo es posible. Pero para salir de dudas eso podría -y debería- haber sido determinado por un estudio de especialistas de gestión.

Por otra parte, los hechos no se condicen con la presunta vocación de los reformadores por resolver los problemas de la Justicia. Conviene citar tres casos.

1) Un postulante fue declarado "no apto" psicológicamente para el cargo. Antes que rigiera la exigencia del examen psíquico, había sido ternado en varios concursos y esas ternas estaban pendientes de la decisión del Ejecutivo, al que se le comunicó el "no apto" posterior. Igual lo eligió y pidió el acuerdo del Senado, que ante las numerosas oposiciones y denuncias, aún no definió la situación.

2) El que suscribe ha elaborado un anteproyecto de ley sobre jueces subrogantes. Es un tema delicado que puede, incluso, llevar al Estado argentino ante los estrados de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El anteproyecto, que crea un cuerpo de jueces volantes para cubrir de inmediato las vacantes que se produzcan (designados por el procedimiento constitucional), fue recogido en un proyecto por la entonces senadora Diana Conti, con fecha 18-3-04, y obtuvo el apoyo del Ministerio de Justicia. Sin embargo, sigue pendiente de tratamiento en la Comisión de Justicia del Senado.

3) Juzgado Federal de Catamarca. La terna para cubrir ese cargo fue remitida el 10-4-03 al Ejecutivo, que demoró un año en decidir quién encabezaba la nómina y recién pidió el acuerdo del Senado el 6-4-04. El Senado todavía no se ha pronunciado, porque la candidata no es del agrado de ninguno de los 3 senadores de esa provincia. Estamos en 2006... ¿Habrá que reformar el Senado? El año pasado la Cámara de Diputados logró reunirse en sólo 11 oportunidades, pues el oficialismo no dio quórum. ¿Habrá que reformar también la Cámara de Diputados? Sería útil abrir el debate al respecto, así como sobre la imprescindible reforma política, caída en el olvido.

Otro de los argumentos lisa y llanamente falaces en que se basó esta reforma es el presunto carácter corporativo de la representación de los abogados. Esto está rotundamente desmentido por la propia naturaleza de la profesión, ya que, cotidiana e inevitablemente, los letrados defienden intereses contrapuestos. Los únicos intereses comunes a todos los abogados serían los honorarios y las incumbencias profesionales y el ejercicio colegial de la disciplina sobre sus miembros; todos temas excluidos de la competencia del Consejo.

Se ha alegado también una urgencia que habría hecho imposible el debate previo. Aducida por el oficialismo, la urgencia residiría en que los abogados y jueces eligen sus representantes este año y si no se modificaba ahora la composición del organismo habría que esperar cinco años más. Falacia, porque: a) las elecciones estamentales deben ser antes del 18 de octubre y el límite para la convocatoria es el 18 de julio; 2) lo único inmodificable, si la reforma se hubiese votado después del 18 de julio, era la composición... Cualquier otra reforma que mejore el funcionamiento del Consejo puede hacerse en cualquier momento.

Por tanto no había justificación para tanta premura en convertir en ley un proyecto que, tal como está, altera gravemente el equilibrio que el art. 114 de la Constitución Nacional exige para la conformación del Consejo de la Magistratura.

El proyecto oficial de 2004

La ideología que subyace esta reforma y que reiteradamente emergió de las declaraciones de los más altos funcionarios del actual gobierno es que el partido que alcanza la mayoría relativa en la última elección debe tener la decisión en la selección y en la acusación de los magistrados.

Sin embargo, no pensaban así hace un año y medio. El 27-5-04, por medio del Mensaje 646, el presidente Néstor Kirchner, con la firma del Jefe de Gabinete, envió al Parlamento un proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura cuya letra y espíritu están en flagrante y abierta contradicción con el que acaba de sancionar la Cámara de Diputados. Ese proyecto instituía un número menor de miembros del Consejo (12 en lugar de 13), pero respetando el equilibrio que ordena la Carta Magna fijaba la representación paritaria de jueces (tres) y abogados (tres). Además, incluía un representante del Ejecutivo y dos académicos. Recogiendo la experiencia funcional, establecía la participación en el Consejo no de legisladores, sino de representantes del Congreso Nacional, elegidos por una mayoría especial entre "juristas de reconocido prestigio y con especial dedicación en la materia judicial", sometidos previamente a la consulta de "organizaciones de relevancia en el ámbito judicial, profesional, académico y de los derechos humanos".

Es muy destacable la política que siguió inicialmente el presidente Kirchner, que impulsó la remoción de ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la selección de sus reemplazantes y la autolimitación para la designación de otros magistrados, plasmada en los decretos 222 y 558/03. El proyecto de reforma de la Magistratura de 2004, opinable en aspectos puntuales, estaba en línea con estas políticas orientadas a la independencia del Poder Judicial, la transparencia en sus procedimientos y su indispensable relegitimación a los ojos de una sociedad harta de injusticia y corrupción.

Pero las cosas vienen cambiando y la única explicación plausible ante el abandono del proyecto presidencial y su sustitución por el recientemente sancionado no puede sino buscarse en los usos y costumbres de la vieja política. "Si ganamos las elecciones, tenemos que tener mayoría en el Consejo", es la voz de orden en el oficialismo.

En mayo de 2004 el Presidente y su grupo partidario no tenían mayoría en el Congreso. Si proponían lo que propusieron luego le daban la mayoría a otro. Hicieron entonces un proyecto opinable, pero correcto e inatacable constitucionalmente. Ahora, después de las elecciones, parecen estar incurriendo en el desatino de aspirar al poder absoluto que, como se sabe, corrompe absolutamente. Han advertido que el Consejo de la Magistratura es un lugar importante. Quieren decidir la selección y la remoción de jueces, negando la transparencia que la sociedad argentina reclamaba para todas las instancias de la administración del Estado. La reforma aprobada desbalancea la composición del Consejo de la Magistratura en favor del partido oficialista, al tiempo que elimina la representación del tercer partido. Consecuentemente, hace añicos el equilibrio que ordena la Constitución: dos tercios de 13 (número total de miembros que tendrá ahora el Consejo) son nueve. Así, la formación de ternas y la acusación de un magistrado quedan libradas a la voluntad de los cinco representantes del partido de gobierno.

Controlar a los jueces es el designio propio de los que abominan de todo control. Ese es el sentido de la reforma adoptada, coherente con la grosera metodología con que se impuso (han sido absolutamente impermeables a las críticas de la sociedad civil, de las organizaciones profesionales directamente concernidas, de especialistas de las más diversas concepciones político-ideológicas), y hubo denuncias de presiones presupuestarias y de otro tipo para obtener el voto de diputados de partidos opositores.

Merece un párrafo la integración del Jurado de Enjuiciamiento, otro de los aspectos cuestionables de la reforma. Reduce su composición actual de 9 miembros (3 jueces, 3 abogados y 3 legisladores) a 7, de los cuales cuatro son legisladores, dos jueces y un abogado elegido "por sorteo" (sin criterio de evaluación alguno), entre 85.000 inscriptos en la matrícula federal. Además de violentar el espíritu de la Constitución (por el peso del sector político) conlleva el grave riesgo de la impunidad de los acusados debido al simple transcurso del plazo de 180 días sin dictado de sentencia (art. 115 CN), que automáticamente restituye al juez suspendido en su cargo.

Así las cosas, no se puede sino concluir que en la reforma aprobada subyace una dimensión ideológica que confiere al tema una gravedad preocupante desde el punto de vista de la salud de las instituciones y de las convicciones democráticas. La mayoría electoral no da derecho a ningún gobierno a manejar a su arbitrio el sistema institucional.

La creación del Consejo de la Magistratura ha constituido un progreso, con resultados visibles especialmente en el proceso de selección de jueces, que ahora tiene lugar con un alto grado de transparencia, imparcialidad y criterios de idoneidad.

A pesar de los inconvenientes señalados, en los últimos cinco años la cantidad de jueces removidos o que renunciaron para evitar su enjuiciamiento supera el número de los destituidos por el Congreso Nacional en los 145 años anteriores. En este sentido, es destacable la actitud del actual Poder Ejecutivo, que ante un pedido de un núcleo de consejeros ya no acepta la renuncia de jueces sin previo informe del Consejo que indique que la conducta del renunciante no se encuentra en grado avanzado de investigación y es pasible de concluir en su remoción.

Haber centrado el problema en la cantidad de miembros del Consejo distorsionó el eje del asunto. La cuestión fundamental es impedir la violación del artículo 114 de la Constitución Nacional, cuyo mandato es de una claridad meridiana: debe haber equilibrio entre los tres estamentos.

El famoso constitucionalista Bidart Campos señala que "la noción de equilibrio es relevante; y este equilibrio quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origen popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación de los jueces y de los abogados...". Y finaliza exponiendo una preocupación que parece escrita para este momento: "El Consejo exige independencia y no la tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado política o partidariamente para subordinar el Poder Judicial a los poderes públicos" 1.

Había tiempo más que suficiente para abrir un debate serio y responsable, de cara a la sociedad, en el que cada sector hubiese podido verter su opinión, ya que no sólo el Consejo de la Magistratura, sino la Justicia toda, requieren de un debate ciudadano para mejorar la calidad institucional. Nada impedía que se votase en junio o en julio próximo. Si se hizo ahora es porque el propósito fue no admitir ninguna modificación al proyecto y obtener la mayoría  necesaria hubiese sido muy dudoso en el marco de un debate responsable.

Ahora, al cabo de la aprobación de esta reforma, es previsible que se abra un período de inestabilidad, ya que su inconstitucionalidad es tan manifiesta que difícilmente pueda superar el control judicial que inevitablemente habrá de producirse.

  1. Germán Bidart Campos, Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, Ediar, Buenos Aires, 1995.

El “caso” Casals

Szmukler, Beinusz

Como ejemplo de la colusión corporativa que se verifica a veces en el actual Consejo (pero que no tiene por qué cambiar con la reforma aprobada; es de temer que al contrario), resulta ilustrativo el caso del juez federal en lo Civil y Comercial de Misiones, José Luis Casals, quien benefició a agencias hípicas nucleadas en la Cámara Argentina de Agencias de Turf, al ordenar a la Provincia de Buenos Aires permitir la instalación de máquinas tragamonedas y ruletas electrónicas en agencias hípicas de la provincia, en clara violación de la Constitución Nacional y hasta del sentido común. El dictamen firmado por los Consejeros de la Comisión de Acusación Marcela Rodríguez (diputada ARI), el autor de estas líneas y Jorge Casanovas (diputado justicialista de la Provincia de Bs. As.), consideró que el juez había incurrido en flagrante mal desempeño, ya que la regulación de actividades lucrativas derivadas de juegos de azar es materia no delegada por las provincias a la Nación. Elevado el caso al Plenario del Consejo de la Magistratura, sólo votaron por la suspensión y acusación del magistrado los consejeros mencionados y Abel Cornejo, uno de los jueces que alguna vez supera el espíritu corporativo. Por la continuidad votaron: Leila Chaya (diputada justicialista); Lino Palacio (abogado); Claudio Kíper (juez); Joaquín Da Rocha (representante del Poder Ejecutivo); Juan C. Gemignani (académico); Humberto Quiroga Lavié (académico); Bindo Caviglione Fraga (juez); Juan J. Míngez (diputado radical); Victoria Pérez Tognola (jueza); y Carlos A. Prades (senador radical).


Autor/es Beinusz Szmukler
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 81 - Marzo 2006
Páginas:6,7
Temas Estado (Justicia), Estado (Política)
Países Argentina