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¿Reforma o continuidad en la ONU?

En marzo de 2006 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas reemplazó a la Comisión de Derechos Humanos, criticada por su “politización”. El Consejo representa una innovación respecto de la Comisión, pero la oposición radical de Estados Unidos limitó el alcance de la reforma.

De la extensa reforma de la Organización de Naciones Unidas (ONU), tan necesaria como solicitada desde hace mucho tiempo 1, sólo subsistió la transformación de la Comisión de Derechos Humanos (CDH) en un Consejo de Derechos Humanos. Esta innovación se adoptó el 16 de mayo de 2006 por la casi unanimidad de los países miembros de la ONU: sólo votaron en contra Estados Unidos, Israel, las islas Marshall y Palau; tres países se abstuvieron: Bielorrusia, Irán y Venezuela. Desaparece así la Comisión creada en 1946, criticada incluso por la Asamblea General 2, debido a su extrema politización y sus condenas selectivas.

Pero aunque estas críticas -casi unánimes desde hace algunos años- merecen tenerse en cuenta, el balance de la CDH dista mucho de ser negativo. Al comienzo fue un formidable instrumento para elaborar normas (entre las cuales la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948 ocupa el primer lugar), y sigue siendo el texto fundador de todas las convenciones, pactos y tratados adoptados después, además de referencia universal en materia de derechos fundamentales. Más tarde la CDH se preocupó por concretar el contenido de la Declaración para convertirla en un conjunto coherente de normas que obligasen a los Estados.

En 1966 se adoptaron en particular dos pactos: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales 3. Luego la Comisión elaboró normas (directivas o convenciones) más o menos vinculantes, en ámbitos muy distintos: independencia de jueces y abogados; libertad de prensa; prohibición de la tortura y los tratamientos crueles, inhumanos o degradantes; derechos de los niños; derechos de los trabajadores migratorios; protección contra las desapariciones forzadas; derechos de las personas de edad, de los discapacitados, etc. A veces incluso se la acusó de contribuir a la inflación normativa, ya que no disponía de ningún poder coercitivo.

Propuestas y denuncias

La Comisión estableció también mecanismos de control y cooperación. Al principio fue la subcomisión de protección y promoción de los derechos humanos, compuesta por expertos independientes, que desempeñó una importante función de propuesta e incluso de denuncia.

Por último, la Comisión creó distintos grupos de trabajo y nombró relatores especiales (geográficos o temáticos), cuya supervisión ha sido a menudo determinante. Por ejemplo, la acción del grupo de trabajo sobre Chile durante los primeros años de la dictadura: sus visitas in situ y sus informes contribuyeron al debilitamiento del régimen de Augusto Pinochet. En esos años de dictaduras, las resoluciones sobre Uruguay, Brasil, Argentina y Paraguay constituyeron un apreciable apoyo a los militantes de los derechos humanos en estos países.

Podríamos citar ejemplos similares en África o Asia, en especial la labor de la Comisión en la lucha contra el apartheid en Sudáfrica. Por otra parte, todas las asociaciones de defensa de los derechos humanos, y aun la mayoría de los movimientos de liberación -Organización de Liberación Palestina (OLP), African National Congress (ANC) para Sudáfrica- o de oposición armada -Frente Sandinista de Liberación Nacional en Nicaragua (FSLN), Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en El Salvador, Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG)-, nunca han faltado a una sesión de la Comisión y han defendido con ahinco sus tesis. A pesar de sus límites, se la consideraba como un lugar de debate que permitía hacer avanzar una causa.

Además, la designación de los relatores se orientó progresivamente hacia un reequilibrio entre los derechos civiles y políticos, poco controvertidos, y los derechos económicos, sociales y culturales, cuyo principio mismo es combatido por algunos. Así, junto con temas clásicos como la independencia del poder judicial, la libertad de prensa, la tortura, etc., la Comisión designó relatores especiales para tratar temas más controvertidos, como el derecho a la vivienda, a la alimentación, a la educación, a la salud, al desarrollo, además de la extrema pobreza, los ajustes estructurales, etc.

La elección a menudo atinada de los titulares de la función 4, su libertad de acción y su facultad para realizar visitas in situ, incluso si los medios puestos a su disposición eran limitados, los convirtieron en preciosos auxiliares de la Comisión en su doble tarea de profundización conceptual de derechos injustamente controvertidos y de verificación de su aplicación por parte de los Estados.

Aunque esta forma de presión tuvo efectos relativos, llevó a algunos Estados a luchar por la supresión de los relatores geográficos y de las resoluciones que citaban a un país en especial. Sin duda es el efecto más negativo de la "politización" denunciada.

Compuesta por 53 Estados elegidos por el Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la ONU, la CDH era, por supuesto, un órgano político. Con el correr de los años, algunos Estados empezaron a establecer alianzas, a menudo contra natura, con el único objeto de evitar una resolución negativa. Se suprimieron finalmente las resoluciones por país y no se renovaron algunos mandatos de relatores especiales demasiado diligentes. Añadamos que el peso económico o político de un Estado siempre ha tenido una fuerte incidencia sobre las decisiones de la Comisión, que nunca ha condenado a un miembro permanente del Consejo de Seguridad.

En algunas sesiones se pudo asistir a espectáculos que hubieran hecho reír si no hubieran provocado el descrédito de la Comisión. Por ejemplo, en los años '90 la hostilidad permanente de Estados Unidos hacia Cuba lo había llevado a confiar la dirección de su delegación a un ciudadano cubano recientemente refugiado que hablaba en español y decía "mi país" cuando se refería a Cuba. Por su parte y por motivos simétricos, La Habana nunca ha dudado en aliarse con las peores dictaduras para evitar su condena o la de un país amigo.

Ninguno de los adelantos importantes de la Comisión hubiera sido posible sin la lucha permanente de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Pero se les fue reduciendo progresivamente el tiempo de palabra, la libertad de acción, la posibilidad de presentar documentos escritos. Algunos Estados hubieran querido incluso acallarlas. Además, algunas asociaciones eran en realidad órganos gubernamentales. Con cierto humor, los hispanohablantes habían sustituido la sigla "ONG" por la de "OMG": Organización Muy Gubernamental...

¿Qué lugar ocuparán las ONG en el nuevo Consejo? Hasta el presente su estatuto consultivo estaba determinado por el ECOSOC en virtud de los artículos 68 y 71 de la Carta de la ONU. Por lo tanto, sería necesario modificar estas disposiciones y conceder a las ONG un estatus consultivo ante la Asamblea General, de la cual depende el Consejo.

Pero hay otras cuestiones que permanecen en suspenso por falta de acuerdo entre los Estados: la suerte de los relatores especiales, el procedimiento de denuncias individuales, el futuro de la subcomisión para la promoción y protección de los derechos fundamentales. Por otra parte el Consejo, que rendirá cuentas anualmente a la Asamblea General, formulará recomendaciones cuyo alcance jurídico no se precisa. La oposición radical de algunos Estados, entre ellos Estados Unidos, consiguió debilitar considerablemente al Consejo en relación al proyecto inicial 5.

Modesto progreso 

El Consejo está compuesto por 47 Estados elegidos en forma directa e individual por un período de tres años, mediante votación secreta -lo que constituye una novedad y un progreso-, por simple mayoría de los miembros de la Asamblea General; su composición respeta una distribución geográfica equitativa. La elección tuvo lugar el 9 de mayo de 2006: fueron electos todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, con excepción de Estados Unidos, que no eran candidatos. Se considera que un número no desdeñable de países elegidos cometen violaciones a los derechos humanos graves o sistemáticas, lo que lleva a interrogarse sobre la validez del primer criterio seleccionado para votarlos: las promesas y compromisos que suscribieron al respecto.

La evaluación de los candidatos no se confió a un organismo independiente sino a los propios Estados, y no se logró ningún criterio objetivo para proceder a esta evaluación. Por lo tanto, el resultado de las recientes elecciones no garantiza que no vuelva a producirse la tan criticada "politización". Asimismo, con una mayoría de los dos tercios la Asamblea General podrá suspender a todo miembro del Consejo que cometa graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanos. Sin embargo, en la medida en que no existan criterios de evaluación definidos con anticipación, la subjetividad y los acuerdos políticos corren el riesgo de limitar el alcance de la innovación. Por último, la Asamblea someterá a cada Estado miembro del Consejo a un "examen periódico universal" cuya modalidad no está aún definida.

El Consejo de Derechos Humanos no es, como había sido previsto inicialmente, un órgano importante que goza de un estatus similar al del Consejo de Seguridad o del ECOSOC. Es un órgano subsidiario de la Asamblea General. Tampoco será un órgano permanente. Deberá reunirse al menos tres veces al año, por un período total de al menos diez semanas, en tanto que la CDH celebraba una sesión anual de seis semanas. También sobre este punto el progreso es modesto. Las funciones asignadas al Consejo son apenas diferentes de aquellas que asumía la CDH: promover el respeto de los derechos humanos y prevenir su violación, responder a las situaciones urgentes y supervisar el trabajo de la oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas. Así pues, la reforma se detuvo a medio camino, dado que el órgano creado no es ni permanente ni autónomo, y no dispone de poderes más amplios que aquél al cual sustituye.

Salvar los logros de la Comisión 

En cambio, el mecanismo de revisión periódico podría ser la innovación más interesante: la situación de todos los Estados miembros de Naciones Unidas debe pasarse por el tamiz siguiendo un idéntico tratamiento. Además, sería necesario que las modalidades y los criterios del examen fueran precisos y que se definan las fuentes de información y los medios para acceder a ella. La oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos había propuesto presentar un informe anual temático; se podría también pensar que tal informe fuese elaborado por un grupo de expertos independientes -como por ejemplo ocurre con la Organización Internacional del Trabajo (OIT)- para examinar la aplicación de distintas convenciones por todos los Estados miembros de la organización. También sería útil que en este examen intervengan los relatores especiales o los grupos de trabajo existentes. En esas condiciones, nada garantiza que la selectividad que se le reprocha al antiguo mecanismo no perdure.

La resolución tampoco define el carácter público o privado del examen, aunque el antiguo mecanismo de examen confidencial de los Estados acusados de graves violaciones de los derechos fundamentales, conocido bajo el nombre de "procedimiento 1503" 6, era unánimemente criticado.

La creación del Consejo puede constituir un progreso sólo si los logros de la CDH se salvaguardan e incluso se amplían, en especial el considerable trabajo en materia de codificación de normas. La brutal supresión de la CDH provocó la suspensión de varios proyectos en curso de examen, entre ellos el de la Convención internacional para la protección de las personas contra las desapariciones forzadas 7, el proyecto de protocolo facultativo en el Pacto Internacional relativo a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

El mantenimiento de la subcomisión de promoción y protección de los derechos humanos -que algunos querrían suprimir- sería una prueba de la voluntad del Consejo de ser un instrumento eficaz. El mantenimiento o la prolongación de relatores especiales y de los grupos de trabajo creados por la Comisión, lo mismo que el procedimiento de denuncias individuales pacientemente elaborado por algunos grupos de trabajo, como el referente a las detenciones arbitrarias, constituirá también un asunto de mucha importancia. No obstante, sería erróneo condenar al Consejo a priori: en verdad, su creación fue precipitada y al cabo de cinco años la Asamblea General tendrá que reexaminar su estatus.

  1. Samantha Power, "Reformar las Naciones Unidas", Le Monde diplomatique, ed. Cono Sur, septiembre de 2005.
  2. Resolución 60/251.
  3. El Comité de Derechos Humanos y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales controlan su aplicación.
  4. Los relatores especiales eran nombrados por el presidente de la CDH, después de consulta de la oficina.
  5. Françoise Bouchet-Saulnier, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, La Découverte, París, 2006.
  6. Procedimiento adoptado por ECOSOC en 1970, mediante la resolución 1503.
  7. Este proyecto fue aprobado por el nuevo Consejo el 29 de junio de 2006 mediante la resolución 2006/1; después deberá ser aprobado por la Asamblea General en diciembre de 2006.
Autor/es Philippe Texier
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 88 - Octubre 2006
Páginas:16,17
Traducción Teresa Garufi
Temas Derechos Humanos, Política internacional
Países Estados Unidos