Liberalización del sector público

El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) es uno de los muchos acuerdos en los cuales participan los 148 Estados miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ¹. Su ambición es llegar al más alto nivel posible de liberalización del comercio internacional de servicios e incluye un cronograma de negociaciones (artículo XIX-1).

El AGCS abarca los 13 sectores, a su vez subdivididos en 163 subsectores, agrupados en la nomenclatura de la OMC: servicios empresariales, comunicaciones, construcción e ingeniería, distribución, educación, medio ambiente, finanzas, salud y servicios sociales, turismo, entretenimientos, transporte. Hay un décimo tercero, para el caso en que algo haya sido olvidado, que se titula "otros". Con excepción de las cuestiones militares, la policía, la justicia y la emisión de moneda -prerrogativas soberanas de los Estados- abarca todas las actividades de prestación de servicios. A partir de este acuerdo, una regla de derecho internacional obliga a los Estados a "liberalizar", es decir, a poner en competencia a los prestatarios de los servicios, incluyendo los que le corresponden al poder público.

Sin embargo, esta inclusión de los servicios públicos no salta a la vista inmediatamente a quien no es avezado en las argucias jurídicas. El texto del AGCS utiliza todas las triquiñuelas del caso: preocupación extrema por el detalle en algunos puntos, imprecisiones que dan lugar a interpretaciones en otros, utilización de términos aparentemente neutros que ocultan realidades precisas, todo siguiendo la técnica habitual de oscilación entre dos tiempos. Así, en un primer momento se afirman grandes principios capaces de tornar al texto políticamente aceptable, mientras que a continuación una precisión "técnica" los vacía totalmente de su contenido. Por ejemplo, el artículo I-3b excluye del campo del acuerdo los "servicios suministrados en el ejercicio del poder gubernamental" (lo que nosotros llamaríamos los "servicios públicos"), pero resulta vaciado por el artículo I-3c que da una definición de esos servicios que no excluye prácticamente a ninguno.

Prohibido obstaculizar 

El corazón del dispositivo del AGCS se encuentra en el artículo VI-4, relativo a las regulaciones internas de los Estados, las cuales no deben constituir "obstáculos innecesarios para el comercio de los servicios". Esta noción de "innecesario" es imprecisa y por otra parte ¿quién es el juez para determinarla? No los propios Estados, sino el Órgano de Solución de Diferencias (ORD) de la OMC, mediante "paneles" de "expertos" internacionales con poder para autorizar represalias ² contra el Estado al que se considera culpable de haber planteado tales "obstáculos". Como si esto no fuera suficiente, el artículo VI-2 prevé que los Estados signatarios implementen, en su derecho interno, jurisdicciones encargadas de aplicar las reglas del Acuerdo y la posibilidad de demandas contra ellos si no lo hacen.

Liberalización significa puesta en competencia. Como las directivas de la Unión Europea -que también organizan liberalizaciones en todas partes-, el AGCS tampoco exige, en teoría, privatizaciones. Pero llega a ese resultado al prohibir casi completamente los subsidios públicos, por lo menos en los sectores susceptibles de ser rentables porque tienen públicos solventes. La lógica actual, según la cual la colectividad puede decidir qué sectores deben quedar, por lo menos en parte, fuera de las reglas del mercado, con el fin de garantizar un acceso igualitario de los ciudadanos a los servicios, está en vías de ser sustituida por otra lógica, en la cual el mercado es el que decide por sí mismo el perímetro de sus intervenciones, dejando al sector público sólo lo que no es rentable.

En la actualidad, el AGCS no tiene todavía mucha incidencia sobre los Estados miembros de la Unión. Simplemente porque, a iniciativa de la Comisión, los gobiernos no esperaron este Acuerdo para adoptar directivas de liberalización de sectores enteros de sus servicios, que antes eran total o parcialmente públicos: bancos, seguros, telecomunicaciones, correo, transporte ferroviario, aéreo y marítimo ³, y energía. Precisamente, son algunos de estos sectores estructurantes (banca, seguros, telecomunicaciones) y otros (tecnologías de la información y de la comunicación, y la gran distribución) todavía regulados en algunos países del Sur, los que la Unión y Estados Unidos pretenden abrir para sus empresas, en el marco de las grandes negociaciones que están en curso en la OMC: agricultura, acceso al mercado de los productos no agrícolas y servicios.

Aun cuando el AGCS está principalmente dirigido a los mercados del Sur, su profundización no dejaría de tener consecuencias en Europa, donde agravaría los efectos del dumping, ya facilitados por las grandes disparidades dentro del mercado interno europeo. Por ejemplo, una autoridad local que decide lanzar una licitación pública para la realización de una u otra prestación (transporte escolar, tratamiento de la basura domiciliaria, etc.) y que quiere que el prestatario responda a ciertas exigencias sociales, sanitarias o medioambientales, podría ver el procedimiento de licitación anulado por el juez ⁴.

Tendencia inquietante 

Servicios todavía formalmente excluidos del mandato de negociación de la Comisión Europea en la OMC -educación, salud, cultura, servicios audiovisuales, servicios sociales ⁵- podrían muy bien entrar en esa negociación mediante rodeos; por ejemplo, la enseñanza superior a distancia (e-learning) que le interesa mucho a Estados Unidos. El comisario europeo Peter Mandelson se manifiesta muy tentado de incorporarlos, aunque de manera indirecta, cuando propone que las ofertas de liberalización de los países desarrollados (por lo tanto, de la Unión Europea) incluyan "nuevas y serias aperturas" en por lo menos 139 subsectores (o sea, el 85% de los 163 subsectores de servicios), a cambio de ofertas sustanciales de liberalización de los países en vías de desarrollo en por lo menos 93 subsectores (es decir, dos tercios de los 139) ⁶. Sin embargo, hay que señalar que esta propuesta es generosa sólo en apariencia porque, de los 139 subsectores mencionados, alrededor de 120 ya han sido "ofrecidos" por la Unión y más o menos liberalizados, lo que no ocurre con los 93 exigidos a los países en desarrollo.

En dos de los cuatro modos de prestación de servicios ⁷, la Comisión hace demandas y ofertas de liberalización que resultan inquietantes. Así, en el modo 3, que define las condiciones de presencia comercial de una empresa de un Estado miembro en otro Estado miembro, retoma por su cuenta, para exigírselas al Sur, una buena cantidad de las disposiciones del tristemente célebre Acuerdo Multilateral sobre Inversión (AMI) ⁸, que preparado en el seno de la Organización de Cooperación y de Desarrollo Económico (OCDE), debió ser archivado en octubre de 1998 por un tardío pedido de Francia ⁹.

En el modo 4, la separación temporaria de los trabajadores migrantes ¹⁰, la Comisión anuncia que está dispuesta a hacer concesiones importantes, relativas, por lo menos, a los prestatarios de servicios a las empresas y a los trabajadores independientes. Respondiendo con esto a los pedidos de países del Sur como India, Pakistán, Bangladesh y Tailandia, deseosos de "exportar" trabajadores calificados (por lo menos en un primer momento) en el marco de prestaciones transfronterizas de servicios, la Comisión espera irlos llevando hacia los otros tres modos. Ampliaría así a escala planetaria las posibilidades de dumping social que el proyecto de directiva Bolkestein organiza sólo a nivel europeo.

Las políticas de liberalización funcionan siempre en sentido único: tanto las reglas de la Unión Europea como las del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, Bendesky, pág. 10) prohíben cualquier vuelta atrás. El AGCS, como todos los demás acuerdos de la OMC, no es una excepción a la regla: su artículo XXI-2 (párrafos a y b) marca una irreversibilidad de hecho, porque un Estado que luego de un cambio de orientación gubernamental quisiera volver a la situación anterior a las liberalizaciones que había aceptado, debería pagar compensaciones a sus asociados...

1. El Acuerdo y la nomenclatura de los servicios involucrados pueden consultarse en el sitio oficial de la OMC.
2. El ORD puede autorizar a un Estado que ha ganado un pleito en esa instancia a gravar los productos provenientes del Estado sancionado, por todo el tiempo que dure la "infracción". Es lo que ocurrió con el asunto de la carne con hormonas cuando la Unión Europea fue condenada por su rechazo a importar ese tipo de productos de Estados Unidos y Canadá.
3. François Ruffin, "Naufrage industriel pour la marine marchande", Le Monde diplomatique, París, noviembre de 2005.
4. Se han reunido ejemplos en el folleto Ma commune en 2015... après le passage de l'AGCS, publicado luego de los estados generales de las colectividades contra el AGCS, realizados en Bobigny (Seine-Saint-Denis) en noviembre de 2004, y retomado por la Convención Europea de Lieja del 22 y 23 de noviembre de 2005.
5. En los términos del Tratado de Niza actualmente vigente, las decisiones de liberalización de estos sectores deben tomarse por unanimidad, por los Veinticinco.
6. Comisión Europea, documento OMC: "Eléments pour une approche compémentaire (Elementos para un enfoque complementario)", TN/S/W/55, 27-10-05.
7. Para la definición de los cuatro modos de prestación de servicios, véase Bernard Cassen, "La OMC amplía la directiva Bolkestein", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, noviembre de 2005.
8. Nuri Albala, "Un verrou juridique contre les Etats", Le Monde diplomatique, París, marzo de 1998.
9. La Comisión pide, en los sectores significativos, la reducción o la supresión de limitaciones claves especialmente las relativas a los tipos de formas legales de empresas y a la nacionalidad de sus dirigentes.
10. Véase "La OMC amplía la directiva Bolkestein", op. cit.