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Recuadros:

Atrapados en la Ley Federal

Existe en el país suficiente consenso social respecto de la necesidad de revisar o reemplazar las tres leyes sancionadas entre 1991 y 1995 (de Transferencia de Servicios Educativos a las provincias; Federal de Educación y de Educación Superior) y toda la normativa que de ellas deriva. Se trata de revisar la legislación no sólo en los aspectos "operativos" sino, fundamentalmente, en sus concepciones acerca de la educación, la sociedad y el Estado. La existencia de esas tres leyes es condición del Banco Mundial (BM) para otorgar nuevos créditos, lo que explicaría manifestaciones de funcionarios del área en el sentido de que "las leyes no se tocan" o "la Ley Federal no se cambia".

A partir de los '90 desde el Ministerio de Educación se definieron los problemas y las soluciones. El espacio del diálogo social, del encuentro entre diferentes concepciones, fue ocupado por "técnicos" y "expertos" que aún siguen allí.

A partir de la política adoptada, en cada una de las jurisdicciones (provincias y Ciudad de Buenos Aires) se están desarrollando sistemas educativos diferenciados respecto de la estructura, de las inversiones en el sector, de los diseños curriculares, de la formación de los docentes, etc. De no adoptarse con urgencia una política de fondo que permita recuperar la unidad -respetando las autonomías en los aspectos que corresponda- la agudización de los desequilibrios generará consecuencias que pueden llegar a poner en riesgo la propia existencia de un Estado nacional.

La educación técnica

Lo que sucedió con la enseñanza técnica es una de las consecuencias de la reestructuración del sistema educativo y, en última instancia, de una política vinculada con el proceso de reestructuración social, económica, política, cultural que, iniciada a mediados de los años '70, se profundizó en la década pasada.

La Educación Técnica y la Formación Profesional pueden analizarse tanto como alternativas educacionales que pueden garantizar, o no, el derecho a aprender en condiciones de igualdad real y no meramente formal, cuanto como componentes idóneos, estratégicos, de una política nacional de desarrollo productivo industrial y agropecuario. La historia de la educación técnica, que se remonta a fines del siglo XIX, muestra diversos modos en que ambos aspectos han sido encarados.

Desde el principio del desarrollo industrial argentino la formación de técnicos de nivel medio se realizó por medio del sistema educativo. El punto de partida fue la creación de la actual Escuela Nacional de Educación Técnica Nº 1 Otto Krause en 1899. Desde 1890, políticas proteccionistas estimularon el desarrollo industrial y la creación de escuelas de artes y oficios que, según el primer dato estadístico disponible, tenían 290 alumnos en el año 1911. La diversificación y mayor complejidad industrial en las dos décadas siguientes no habrían podido ser satisfechas por la inmigración (primera fuente de mano de obra calificada) ni por las instituciones educativas existentes. Las llamadas "escuelas técnicas de oficio", que a diferencia de las escuelas de artes y oficios exigían como requisito de ingreso la escuela primaria completa, fueron creadas en 1935 (Ley Nº 12.345): cuatro años de estudios y especialidades relacionadas con las industrias de la madera, el hierro y la construcción.

Durante la Segunda Guerra Mundial continuaron creciendo las industrias que utilizaban insumos agropecuarios, pero también las ramas metalúrgica, de aparatos eléctricos y de vehículos y maquinarias. En forma concurrente se modificaron y uniformaron los planes de estudios de las Escuelas de Artes y Oficios, Técnicas de Oficios e Industriales, que pasaron a ser denominadas Escuelas Industriales de la Nación.

En ese proceso se destacan las políticas adoptadas en dos momentos del desarrollo industrial argentino. El primero vinculado con la diversificación y expansión productiva de las décadas de 1940 y 1950, con un predominio de pequeñas y medianas empresas. El segundo, que se inicia a fines de los años '50, con un importante desarrollo de nuevas industrias de mayor complejidad y escala de producción. En el primer caso, la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (CNAOP) contribuyó a formar a una proporción importante de los trabajadores y técnicos que requería esa etapa del desarrollo industrial. De los 76.749 alumnos de la modalidad "Industrial"de jurisdicción nacional en 1955, cerca del 40% cursaban sus estudios en establecimientos dependientes de la CNAOP 1, cuya acción también puede interpretarse como un proceso que contribuyó a la democratización educativa y benefició a sectores sociales emergentes del proceso de urbanización e industrialización 2. En el segundo caso, el Estado acompañó el proceso con la creación, consolidación y modernización de un sistema científico tecnológico: el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET); el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI); las carreras de Ciencias Exactas y Naturales; la Universidad Tecnológica Nacional (UTN), y el mencionado CONET.

En 1959, con la creación del CONET, se inició un proceso de homogeneización de la estructura académica preexistente y se perfeccionó la articulación horizontal con las otras modalidades de enseñanza media y con el nivel superior, aunque este avance en la democratización formal del sistema educativo no fue acompañado por una real igualdad de oportunidades. Por último, el proceso de desindustrialización de la década del '90 se tradujo en el "olvido" de la educación técnica en la Ley Federal de Educación.

En 1993 el Banco Mundial (BM) presentó un documento 3 en el que formulaba recomendaciones para dos instituciones fundamentales del sistema científico-tecnológico: el CONICET y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA). Guiado por una lógica eficientista, proponía la privatización del primero y la división, tercerización y achicamiento de la segunda. Además, reforzar la necesidad de vinculación de los organismos de investigación (incluidas las universidades nacionales) con el sector de la producción en términos de "eficientización y racionalización".

A lo largo de los '90 se adoptaron en el país diferentes medidas tendientes al cumplimiento de las recomendaciones, con graves consecuencias para el desarrollo del sector educativo. El desfinanciamiento estatal (en magnitudes inusuales a escala mundial) es consecuencia de las restricciones presupuestarias y de la falta de interés por parte del sector privado. Conviene recordar un trabajo de CEPAL-UNESCO 4 que fundamentó muchas de las reformas educativas realizadas en América Latina en la década del ‘90, el cual sugiere cuatro tipos de medidas en materia de política tecnológica y de la correspondiente infraestructura de apoyo: "Adquisición de la tecnología extranjera más adecuada para reducir la diferencia entre la mejor práctica local y el nivel internacional; uso y difusión racional de la tecnología, especialmente con el fin de reducir la dispersión de la eficiencia económica entre empresas en diferentes sectores y entre sectores; mejoramiento y desarrollo de tecnologías para mantener el ritmo de los avances más recientes, y formación de recursos humanos que estén en condiciones de realizar eficientemente las tareas señaladas".

Ese trabajo no propone acción alguna que promueva la autonomía de los países o la elevación de su capacidad generadora de conocimientos científicos y tecnológicos. Por el contrario, estimula el consumo de tecnología importada con el consecuente deterioro de los términos del intercambio que profundiza la dependencia, condenando a los países a mantener su papel de exportadores de commodities e importadores de productos con alto valor agregado.

La adopción de estas recomendaciones tuvo y tiene consecuencias sobre las demandas -al sistema educativo- de formaciones específicas para la investigación y el desarrollo científico y tecnológico. No se requiere de la educación superior la formación de científicos y tecnólogos creativos y de alto nivel; tampoco de las escuelas medias la formación técnica de cuadros calificados para operar con esa tecnología y realizar las adaptaciones que correspondan.

La lógica del modelo industrial de las décadas del '50 y '60 estuvo de acuerdo con la lógica del sistema nacional de innovación y la educación técnica acompañó la creación de los órganos competentes para el desarrollo científico-tecnológico en las áreas productivas. Hoy esto está ausente: existe una Ley Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación -sancionada en el año 2000 y aún no reglamentada- que prevé un Plan Nacional de Ciencia y Tecnología que, de ser aprobado por el Congreso, constituiría un marco para la recientemente aprobada Ley de Educación Técnico Profesional.

La actualización de los planes de estudios de la enseñanza técnica, realizada por el CONET -y seguida en gran medida por las jurisdicciones- a mediados de la década del '60, condujo a una estructura curricular con un doble anclaje. La "formación práctica" y la "formación conceptual" posibilitaron a los egresados un desempeño exitoso en los estudios de nivel superior, así como su empleo en plantas productivas o en oficinas técnicas. Esta propuesta sólo se mantiene vigente en la Ciudad de Buenos Aires, Río Negro y Neuquén, jurisdicciones en las cuales la sociedad resistió la aplicación de la Ley Federal.

Por otra parte, las escuelas técnicas tradicionales no están exentas de problemas de larga data. Si bien el CONET jugó un papel innovador, estimulante, también estuvo sujeto a condicionamientos corporativos e inercias en materia curricular y de rendimiento escolar 5. No se trata entonces de "nostalgias del pasado", sino de intentar una mirada superadora de ese modelo.

El Ciclo Polimodal

En la mayor parte del país la enseñanza técnica quedó encuadrada como modalidad del Ciclo Polimodal con el agregado de los Trayectos Técnico Profesionales (TTP) supuestamente organizados en función de las "necesidades regionales". A partir de 2004 el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) difundió documentos de trabajo que presentan los problemas originados por la reforma educativa en términos de dificultades en la aplicación de las normas y de diseño curricular. Pero aunque estas dificultades existen en gran escala, la cuestión de fondo es la inconsistencia del modelo que sustenta la reforma. Especialistas, directivos y docentes han señalado problemas de articulación entre la Educación General Básica (EGB) y el Polimodal: primarización de los octavos y novenos años de estudio, excesiva carga horaria por la suma de los TTP y la Educación Polimodal; perfiles profesionales adoptados que fueron definidos al margen de las reales condiciones y necesidades productivas del país 6. A estas cuestiones se suman problemas de aplicación derivados de los tiempos de maduración de los estudiantes, la falta de capacitación previa de los docentes, carencias en infraestructura y equipamiento, etc. En muchos casos los establecimientos educativos debieron decidir por sí mismos la modalidad del Ciclo Polimodal que adoptaban y los contenidos de los TTP. En general lo hicieron tratando de proteger el espacio laboral de sus docentes. Todos estos hechos han incidido negativamente sobre la calidad de la educación y sobre el valor de los certificados de esta modalidad en el mercado de trabajo.

Las actuales autoridades del INET parecen conscientes de la situación que atraviesa la educación técnica de nivel medio y han realizado estudios que describen la situación pero, contradictoriamente, mantienen el modelo instaurado por la Ley Federal de Educación. En una reunión con la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, el 9-3-05, la directora del INET, María Rosa Almandoz, después de una minuciosa descripción que da cuenta del estado caótico en que se encuentra la educación técnica en el país, afirmó que "(...) si bien las instituciones de formación de técnicos medios son las que tienen más identidad e historia, son también las que más han sido jaqueadas y golpeadas desde que se introdujeron los cambios en los años '90. (...) Tenemos una dispersión muy grande de títulos. Estamos hablando de cerca de 1.537 títulos diferentes y de 2.073 planes de estudio diferentes. Es decir que no solamente existe una gran multiplicidad de títulos en la forma de nombrarlos, sino que también hay planes diferentes para un mismo título".

Nueva ley, viejas nociones 

El pasado 7 de septiembre fue sancionada la Ley de Educación Técnico Profesional (Nº 26.058) que, llamativamente promulgada al día siguiente, no parece apartarse de la orientación definida por las leyes de la década anterior. A diferencia de las políticas educativas que con sus más y sus menos se insertaban en políticas globales de desarrollo, en este caso se trata de una propuesta acotada al objetivo de corregir aspectos de la Ley Federal de Educación (que se mantiene) y de las graves consecuencias de su aplicación. Sin embargo, el debate más general sobre el futuro científico, tecnológico y productivo del país no debería estar ausente, para no circunscribir la consideración de la ley sólo al ámbito educativo.

Asumiendo un rasgo siempre presente en la normativa conservadora, la ley define dos segmentos inarticulables: por un lado el de la educación técnico profesional de nivel medio y superior; por otro el de la formación profesional, que ubica fuera del sistema educativo nacional. Es decir que, más allá de declaraciones bien intencionadas, esta ley organiza instituciones diferenciadas para la formación de adolescentes y jóvenes provenientes de diferentes sectores y clases sociales. Por otro lado, al enunciar los aspectos que comprende el "servicio educativo profesionalizante" no olvida otro rasgo de la misma tradición político ideológica: ubica, en primer lugar, a la formación ética, aspecto éste directamente relacionado con los valores de responsabilidad y autocontrol priorizados por el empresariado.

Al enunciar los fines y objetivos, la ley propone favorecer niveles crecientes de "equidad, calidad, eficiencia y efectividad", conceptos estrella de la política neoliberal, y "promover y desarrollar la cultura del trabajo y la producción", ahora acompañada por la mención al "desarrollo sustentable". Desde el punto de vista organizativo, continúa la línea de un gobierno central fuerte que ha optado por delegar en las jurisdicciones provinciales la responsabilidad por el funcionamiento de las instituciones y se reserva una mayor cuota de recursos nacionales e internacionales y de poder para regular, reglamentar, definir criterios y parámetros, llevar a cabo programas de formación de directivos y docentes, adquirir equipamientos, etc. Mantiene al Consejo Federal de Cultura y Educación como mera instancia de legitimación y aplicación de la política educacional definida por el Poder Ejecutivo Nacional.

Si bien establece que "los planes de estudio de la educación técnico-profesional de nivel medio tendrán una duración mínima de seis años", la ley deja a criterio de las diferentes jurisdicciones su estructuración. Es decir que, a pesar de referirse a un nivel de enseñanza media, deja abierta la posibilidad de que se mantenga la diversidad originada por aplicación de la Ley Federal.

Ignorando la realidad histórica, la norma enfatiza un potencial vínculo con las empresas. Las iniciativas que tendieron puentes entre la educación técnica y el sector productivo (Sistema de Aprendizaje de la CNAOP en 1944; Sistema DUAL; Sistema de Crédito Fiscal que benefició a grandes empresas), han sido poco exitosas y la formación de los técnicos ha sido una actividad casi exclusiva del sector público. En las últimas dos décadas el sector público atendía, aproximadamente, al 70% de la matrícula de enseñanza media en el total del país y casi al 90% del alumnado de la enseñanza técnica 7. Esta realidad no se habría modificado en años recientes, según se desprende de los datos que proporciona la información estadística para la educación polimodal a partir del cuarto año de estudios 8.

Finalmente, al enunciar las funciones del INET, la ley expresa la necesidad de "adecuación permanente de la oferta educativa a las demandas sociales y productivas". Así, el Estado se programa a sí mismo para responder a las demandas y no para ofrecer educación a partir de un cierto proyecto social, político, económico, cultural.

La normativa aprobada tiene pues como consecuencia otorgar el poder real al INET. Ahora bien, ponerse en el lugar del saber y la omnipotencia es un camino riesgoso, si esa es la tesitura a adoptar. Cuando se diseñó y aplicó la denominada "transformación educativa", una actitud semejante tuvo consecuencias altamente negativas que afectaron y afectarán, de no mediar rectificaciones, a varias generaciones.

Es posible extraer una conclusión innegable: desde una concepción democratizadora, la denominada "transformación educativa" de los ‘90 es un fracaso manifiesto, observable con mayor nitidez en la educación de adolescentes y jóvenes que abarca el territorio de lo que fuera la educación media y que, con las excepciones señaladas, corresponde a la EGB 3 y el Polimodal.

La prioridad debería pues pasar por concebir una propuesta de enseñanza media integral, en la que la enseñanza técnica se inserte. Esto sólo podrá lograrse evaluando sustantiva y participativamente la situación actual. Es necesario repensar una enseñanza media que asegure a una población heterogénea mejores posibilidades de acceso al capital cultural de la sociedad y, al mismo tiempo, se corresponda con una estrategia global nacional de desarrollo.

  1. D.L. Wiñar, Poder político y educación. El peronismo y la Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional, Centro de Investigaciones en Ciencias de la Educación, Buenos Aires, 1970.
  2. D.L. Wiñar, op. cit., y M. Pronko, Universidades del Trabajo en Argentina y Brasil: una historia de las propuestas de su creación: entre el mito y el olvido, Montevideo, CINTERFOR, 2003. En el caso argentino cabe señalar que los alumnos recibían una asignación mensual en concepto de ayuda escolar, tanto en el caso de alumnos de jornada completa como de medio turno. Estos últimos, menores que trabajaban y eran remunerados por las empresas. D. L. Wiñar, op. cit.
  3. Banco Mundial, "Argentina: From Insolvency to Growth", Washington D.C., 1993.
  4. Cepal-Unesco, Educación y conocimiento. Eje de la Transformación Productiva con Equidad, Santiago, 1992
  5. Los graves problemas de rendimiento de la E.T. perduran a través del tiempo. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, cuando se comparan cohortes recientes con otras de hace alrededor de treinta años se observa que el desgranamiento (que incluye a la repetición y el abandono) en el ciclo básico alcanzaba en ambos casos a un tercio del total. También era elevado este fenómeno en el ciclo superior. Ver, al respecto, D.L. Wiñar, Las escuelas técnicas públicas de la Ciudad de Buenos Aires, U.N. de Luján, Sec. de Educación del GCBA, 2002.
  6. Las evidencias empíricas que surgen de estudios realizados por investigadores del Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL/CONICET) cuestionan los supuestos en que se basan esos perfiles. Ver Testa y otros, Programa Cambio Tecnológico y transformaciones de los perfiles profesionales en la industria química, CEIL/PIETTE/CONICET, Buenos Aires, 1999/2005.
  7. Ministerio de Educación y Justicia de la Nación, Departamento de Estadística Educativa, 1986.
  8. Anuarios Estadísticos Educativos, MECyT, de fines de los años '90 y principios de 2000.

Inserción ocupacional

Vior, Susana y Wiñar, David

En nuestro país, los estudios sobre el tema son escasos, con una cobertura geográfica limitada y distantes en el tiempo. A pesar de ello, es conveniente mencionar algunas conclusiones que surgen de esos trabajos 1. Por un lado, afirman que se observa bastante dispersión entre la especialidad cursada en la educación técnica y la rama o sector de actividad en que se desempeñan. Pero cuando se consideran las tareas que realizan, una gran parte de los técnicos utiliza su formación específica y su formación tecnológica general –que les otorgan versatilidad para su desempeño en oficinas técnicas– en actividades por cuenta propia, supervisión y, también, en tareas operativas.
Una de esas investigaciones 2 realiza un análisis en el marco de las estrategias de modernización de las grandes empresas locales en los últimos 15 años y su vinculación con las configuraciones profesionales, entre ellas las de los técnicos. Las estrategias desarrolladas por las empresas operan tanto en el plano técnico organizacional como en el simbólico cultural. Respecto de las primeras, la autora señala que los saberes y las interacciones de los trabajadores se modifican drásticamente con la incorporación de la microelectrónica y la informática. El pasaje de la electromecánica a la electrónica incide sobre la desaparición de muchos puestos de trabajo. La primera requería competencias clave de ajuste que sólo la experiencia proporcionaba. De los puestos individuales se pasa a procesos continuos sobre los cuales el técnico ya no decide. Las tecnologías de la información permiten la íntercambiabilidad de los trabajadores. El control técnico y el control burocrático quitan al taller y al puesto de trabajo autonomía en los procesos y el ritmo de trabajo, que son regulados de modo sistémico.
En el plano simbólico cultural juega un papel central la lógica de la mejora de la calidad, que la tesis aborda desde una perspectiva crítica. Señala que en el neoliberalismo el concepto de calidad oculta su naturaleza política bajo un soporte técnico. En esta perspectiva, el trabajador flexible, adaptado a la competitividad vigente, autocontrolado, etc., es el modo en que se distribuye el riesgo empresario en cada grupo socio-profesional. La comunicación y la capacitación son los medios a través de los cuales se plantean las evaluaciones permanentes. De este modo la función evaluadora se instala en el trabajador mediante un comportamiento ajustado a lo instituido por la empresa.
En lo que respecta a los técnicos, los empresarios manifiestan su preferencia por los técnicos jóvenes –aun cuando no se requieran calificaciones complejas– por el grado de ductilidad para aceptar las reglas de juego de la racionalización e incorporar las competencias sociales que les son requeridas. Las demandas a la escuela están relacionadas con los saberes analíticos: capacidad de aprender y razonar, de tomar decisiones para solucionar problemas, tener pensamiento creativo, saberes asociados íntimamente con las tecnologías de la información. Los saberes específicos tienden a ser desarrollados en los sectores de trabajo, en los que los más experimentados tienen el rol de capacitadores. Pero, en el fondo, la selección se basa en el potencial de los jóvenes para acatar las reglas de juego y responder en tiempo real a los requerimientos de flexibilidad y la adaptación continuas.
A partir de las conclusiones a las que arriba la tesis de Figari, es necesario preguntarse: ¿cuál debería ser el papel de la educación respecto de esta realidad? Acercar la enseñanza a la lógica de la producción, ¿no convalida y avanza en el proceso secular de expropiación de conocimientos del trabajador por parte de las estructuras técnicas y de conducción de la empresa? Una sólida formación en los principios científicos y tecnológicos que puedan ser enseñados en el nivel medio parece ser el antídoto adecuado para oponerse a ese proceso y la garantía para una exitosa continuidad de estudios en el nivel superior. De igual modo, la educación debería favorecer una actitud crítica frente a las nuevas formas de organización y control del trabajo.

  1. M.A. Gallart, Veinte años de Educación y Trabajo. La investigación de la formación y la formación de una investigadora, CINTERFOR/OIT, Montevideo, 2002, y M. Spinosa, La formación del saber técnico, entre la escuela y la empresa. Estudio de casos sobre los técnicos químicos, Tesis de Maestría, UBA, 2004.
  2. Claudia Figari, Saberes, sujetos y posiciones en el nuevo orden empresario: dispositivos de control y configuraciones profesionales emergentes, Tesis Doctoral, UBA, Buenos Aires, 2004.


Autor/es Susana Vior, David Wiñar
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 78 - Diciembre 2005
Páginas:26,27
Temas Estado (Política), Educación
Países Argentina