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Uruguay en la encrucijada regional

El 31 de octubre de 2004, cuando se anunció la victoria del Frente Amplio (FA) en las elecciones nacionales de Uruguay, pareció que el mapa de los gobiernos progresistas en el Cono Sur se había completado y que la integración regional avanzaría sin obstáculos. Pero el gobierno uruguayo sigue inmerso en la disyuntiva de integrarse a la región o de dejarse seducir por los cantos de sirena de Estados Unidos.

El ciclo comenzado con la victoria de Lula en Brasil en octubre de 2002 y reforzado con la de Néstor Kirchner en Argentina en abril de 2003 -al que en algún sentido podía sumarse el esperado "corrimiento hacia la izquierda" de la Concertación en Chile, luego de la victoria de Ricardo Lagos- parecía cerrarse con el ascenso de Tabaré Vázquez. Un Cono Sur "progresista" -al que se agregaba la Venezuela de Hugo Chávez y más tarde la Bolivia de Evo Morales- era el ingrediente que faltaba para la consolidación de un Mercosur "alternativo", distinto al que había guiado la suerte del bloque desde su origen, al calor de las ideologías neoliberales de los '90.

El Mercosur se había sumido en una profunda crisis luego de la devaluación del real en Brasil en 1999, la crisis argentina del 2001 y el efecto "dominó" que ésta tuvo sobre el sistema financiero uruguayo en 2002. El intercambio comercial al interior del bloque se redujo y se hizo evidente que la tan mentada armonización de las políticas macroeconómicas nunca se había producido. La región padecía una de sus recurrentes crisis financieras, debidas al efecto combinado de la apertura externa y la desregulación financiera. El triunfo de Lula en 2002, y la actitud pro activa del entonces presidente argentino Eduardo Duhalde con relación al bloque, abrieron una pequeña ventana de oportunidad que pareció ensancharse luego, con la victoria de Kirchner. Lula y Kirchner no sólo relanzaron el Mercosur, sino que manifestaron evidentes simpatías por una candidatura que, como la de Tabaré Vázquez, aparecía como la única en sintonía con el "Mercosur progresista".

Primer año de gobierno

Dos herencias del gobierno del anterior presidente uruguayo, Jorge Batlle, gravitaron sin embargo negativamente: la firma del Tratado Bilateral de Inversiones (TBI) con Estados Unidos y los compromisos asumidos con relación a la instalación de las dos plantas de celulosa sobre el Río Uruguay, que incluían la concesión de una zona franca. El TBI con Estados Unidos, firmado entre gallos y medianoche por la Comisión Parlamentaria que quedó funcionando luego del receso del órgano hacia fines del año 2004, fue observado con preocupación por el gobierno brasileño. En marzo de 2005, la bancada del FA en el Parlamento lo votó en bloque. Este sería el primer paso para el inicio de un largo proceso de negociaciones bilaterales con Estados Unidos a lo largo de 2005, aceleradas en 2006 ante la posibilidad de celebrar un Tratado de Libre Comercio (TLC).

Durante el 2005 este tema no estuvo en el centro del debate. La instalación de los Consejos de Salarios (Elías, pág. 5), el lanzamiento del Plan de Emergencia y la decisión del gobierno de esclarecer el destino de los desaparecidos durante la dictadura militar, ocuparon la atención de los uruguayos.

El Plan de Emergencia (PANES) fue la primera medida anunciada y ejecutada por la nueva administración. Tenía como principal objetivo una transferencia monetaria directa (Ingreso Ciudadano), a las 80.000 familias (casi un 10% de la población) que estaban en situación de indigencia. Más allá de su carácter asistencialista, focalizado y de emergencia, el PANES tuvo la virtud de afirmar como responsabilidad y deber del Estado -y en consecuencia, de la sociedad toda- la situación económica y social de los más desposeídos.

Los Consejos de Salarios fueron mesas de negociación entre los trabajadores, el Estado y los empresarios, destinadas a determinar los laudos salariales según rama y tipo de ocupación, en las que el Estado funcionó como árbitro y garante. Ello se dio conjuntamente con la aprobación de la ley de fueros sindicales, la anulación del decreto que permitía "desalojar" la ocupación de los lugares de trabajo por parte de la policía y el aumento del salario mínimo.

Como corolario, la participación de sindicatos y líderes sindicales en distintas áreas del quehacer gubernamental, tendió no sólo a aumentar su poder de negociación, sino a hacerlos partícipes del proceso, luego de décadas de enfrentamientos entre la central sindical (PIT-CNT) y los gobiernos blancos y colorados.

En materia de derechos humanos, el gobierno exigió a las Fuerzas Armadas el libre acceso a los cuarteles en busca de los restos de los desaparecidos. La primera iniciativa en este sentido había sido del Presidente anterior, Jorge Batlle, con la instalación de la Comisión para la Paz, que integrada por diversos organismos y personalidades, tenía como misión esclarecer el destino de los desaparecidos. Ambas iniciativas tuvieron magros resultados, pero mostraron que existe una agenda pendiente en materia de derechos humanos y que sólo un gobierno de izquierda podría llevarla a cabo.

Estos fueron los principales hitos del primer año de gestión, que demostraron la voluntad del gobierno por cumplir con los compromisos programáticos que había asumido durante la campaña electoral.

Faltaba demostrar que en el área económica el gobierno de izquierdas también podía salir airoso.

Prioridad a la inversión externa 

El ministro de Economía, Danilo Astori, un intelectual prestigioso y de larga trayectoria en el FA, de línea "moderada", había sido elegido con el objetivo explícito de "tranquilizar a los mercados". Y lo consiguió. Durante el año 2005 su popularidad estuvo en alza, ya que consiguió conjurar la "amenaza" de un "manejo irresponsable" de la izquierda en el área económica.

Uruguay salía de la crisis de 2002 fuertemente endeudado 1, con una credibilidad externa muy perjudicada y una situación de pobreza y deterioro generalizados, que hicieron evidente el agotamiento del ciclo de acumulación que había comenzado a inicios de los '90, al calor de las ideologías "liberales". El ministerio de Economía llevó a cabo un exitoso canje de deuda, logró reducir considerablemente el riesgo país, mantuvo los compromisos con el FMI en relación con las metas de superávit primario, redujo el déficit fiscal y consiguió consolidar y profundizar el ciclo de crecimiento económico iniciado durante 2004 2.

Estos resultados afianzaron al ministro Astori como "garante" de la estabilidad frente a organismos internacionales, empresarios e inversores externos. Su política económica, fuertemente anclada en el rol de la inversión externa como motor de la actividad, estuvo predominantemente orientada a mejorar el "clima de negocios". En este contexto, no era menor el papel que desempeñan Botnia y Ence, las dos plantas de celulosa mencionadas, que representan la más importante inversión externa de los últimos años. Es por ello que la decisión de continuar con las plantas, más allá de las críticas de ambientalistas, intelectuales y científicos, devino inapelable.

Sobre fines del primer año de gobierno, las relaciones con Argentina se habían deteriorado a causa del bloqueo terrestre que los activistas argentinos de la Asamblea de Gualeguaychú mantienen contra las plantas de celulosa. La actitud aparentemente prescindente de Brasil y la negativa argentina de discutir el tema en el seno del Mercosur hicieron que en Uruguay, al menos en el gobierno y en parte de la opinión pública, se comenzara a percibir la integración regional como una suerte de encerrona.

La activa disposición del Ministerio de Economía por buscar un acuerdo con Estados Unidos se apoyaba en dos pilares: la confianza de buena parte de los empresarios, dirigentes de los partidos tradicionales y una parte de la izquierda en la conducción económica de Astori por una parte, y el sentimiento generalizado entre los uruguayos de que Argentina estaba bloqueando la salida económica del país, por otra. Por supuesto que tanto en la sociedad como en el gobierno hubo y hay voces en contra de esta posición, entre las cuales destaca la del canciller de la República, Reinaldo Gargano, activo defensor del Mercosur y contrario a la firma de un TLC con Estados Unidos.

El amigo americano 

El año 2006 estuvo signado por otros acontecimientos, no menores. Uno de ellos fue el llamado "Debate Educativo" sobre estructuras, instituciones y contenidos de la educación en Uruguay, que con el objetivo de reemplazar la Ley de Educación elaborada por el ex presidente Julio María Sanguinetti hace 35 años (1972), congregó a millares de docentes de todo el país. El debate sobre la historia reciente, y la inclusión de textos sobre la dictadura y los últimos veinte años de democracia en Uruguay, levantaron fuertes cuestionamientos de los partidos tradicionales, que sintieron amenazado su lugar de privilegio en la "historia oficial" construida por ellos mismos 3.

El pedido de extradición al gobierno Kirchner de militares acusados de delitos en Argentina demostró que podía haber formas de colaboración entre los dos países que trascendieran las meras relaciones comerciales. Gracias a ello, fueron enjuiciados y procesados en Uruguay ocho militares y el ex Presidente y autor del golpe de Estado de 1973, Juan María Bordaberry, lo que generó en muchos uruguayos la sensación de que con la llegada de la izquierda al gobierno la transición a la democracia había culminado. También alentó la esperanza de que se derogara la Ley de Caducidad, que amnistía a los militares por delitos cometidos entre 1973 y 1984. Sin embargo, esta iniciativa sólo está siendo llevada adelante por algunos grupos del FA 4, el movimiento sindical y las organizaciones de defensa de los derechos humanos. La campaña no cuenta con el visto bueno del gobierno, que en un intento por tranquilizar a los mandos militares y a los líderes y electores de los partidos tradicionales, se comprometió a no derogar la ley. La campaña ni siquiera es apoyada por el Movimiento de Participación Popular (MPP), principal partido dentro del FA, constituido sobre la base del antiguo Movimiento de Liberación Nacional-Tupamaros (MLN), uno de los grupos más afectados por la violencia política que se desató en el país hacia fines de los '60.

Pero más allá de ser un año cargado de propuestas de reforma en varias áreas (salud, seguridad social, Fuerzas Armadas, tributaria, entre otras), en 2006 se introdujo el debate sobre el TLC, la desilusión con el Mercosur y la sensación de aislamiento producida por los bloqueos argentinos en los tres puentes que unen por tierra a los dos países.

El activismo de los asambleístas de Gualeguaychú, algunas desdichadas declaraciones del presidente Kirchner y de su canciller Jorge Taiana, la indiferencia de Brasil y el costo económico que representó para el Uruguay este conflicto, tendieron a debilitar la vocación "mercosurista" del Uruguay y abonaron el terreno para reforzar las posiciones que afirman que el país debe desmarcarse de la región y buscar acuerdos bilaterales.

La ausencia de una política mercosureña que contemple el tratamiento de las asimetrías, unida a la más reciente negativa de Argentina con relación a este tema 5, no ayudan a que las fuerzas uruguayas que abogan por una integración latinoamericana, que no son pocas, tengan una base firme de propuesta y debate. Agrupando a varias fracciones de la izquierda, a prestigiosos intelectuales y a la mayor parte de los movimientos sociales, estas fuerzas presionaron hasta conseguir que en octubre de 2006 Tabaré Vázquez asegurara que no habría TLC 6. Sin embargo, el Ministerio de Economía y Finanzas, junto a algunos miembros del gabinete, insistió en esa vía hasta conseguir la firma del TIFA (Tratado Marco de Inversiones y Comercio) con Estados Unidos 7.

Algunos rubros de la economía se beneficiarían con estos acuerdos, en particular las exportaciones de carne y los lácteos. Sin embargo, como mostró un debate que organizó la Universidad 8, temas como el de la propiedad intelectual, las compras gubernamentales y la liberalización de servicios podrían limitar severamente a futuro las posibilidades de una política soberana.

En este contexto, la visita del presidente George Bush ha dividido al espectro político y al gobierno. Repudiado por algunos, bien recibido por otros más allá del clima de "fin de reino" que lo rodea, su venida ha generado bastante malestar y división en el gobierno y en el FA. Y no es que no existan resquemores de todo tipo con Estados Unidos, aun en los partidos tradicionales, sino que la idea de recortarse de un vecindario que para algunos es asfixiante y que no funciona en dirección a los proyectos de desarrollo económico de los socios pequeños, es tentadora. El mejor ejemplo de ello es Chile, para muchos un símbolo de la suerte que podría correr el Uruguay si tomara una decisión "autonomista" con relación al Mercosur.

  1. En 2002, la crisis argentina provocó una formidable corrida contra los depósitos bancarios: se retiró el 46% de los existentes a fines de 2001. Los depósitos de no residentes cayeron 65% y los de residentes casi 30%. El riesgo país pasó de 217 puntos en diciembre de 2001 a 2.191 puntos básicos en octubre. La deuda pública neta de reservas internacionales, que en 1998 era relativamente baja como porcentaje del PBI, pasó del 21,2% en 1998 a 35% en 2001 y a 65,4% en 2002; mientras que la relación deuda/PBI trepó de 33,9% en 1998 a 54,1% en 2001 y a 92.1% en 2002. Ver César Failache, "Comisión sobre el diagnóstico de la situación actual del país y propuestas de salida a la crisis. Documento para abrir la discusión", Facultad de Ciencias Económicas (mimeo), Montevideo, 2003.
  2. Informe de Coyuntura Uruguay 2005-2006, Área de Coyuntura, Instituto de Economía, FCEyA - UDELAR.
  3. Hasta 2004, la página web de la Presidencia del Uruguay sobre Historia del Uruguay, no hacía una sola mención a la existencia del FA.
  4. Los grupos que bregan por esta iniciativa son relativamente pequeños en su caudal electoral, pero han estado muy activos en las actividades de denuncia sobre la situación de los derechos humanos durante la dictadura. Son el Partido por la Victoria del Pueblo (PVP), uno de los más afectados por los asesinatos y desapariciones; el Nuevo Espacio, liderado por Rafael Michelini, hijo de Zelmar Michelini, un líder de la izquierda asesinado en Buenos Aires, y el Partido Comunista del Uruguay (PCU).
  5. Luis Bilbao, "El difícil consenso sudamericano", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, febrero de 2007.
  6. Sobre estas discusiones, ver "Inserción internacional, TLC, ¿y despuès?", en "Detrás de los números", separata mensual del Semanario Brecha, Montevideo, 4-8-06.
  7. Ver Gabriel Papa, "Uruguay entre el Mercosur y el Tifa: sin destino manifiesto" y "Lula y Bush en Uruguay:
    me asusta el acertijo", Semanario Brecha, Montevideo, 12-1 y 16-2-07 respectivamente.
  8. El "Debate sobre la Inserción Internacional del Uruguay" organizado por la Universidad de la República, comenzó en octubre de 2006 y se extendió seis semanas, coordinado por Lincoln Bizzozero, Constanza Moreira, Alberto Nieto, Inés Terra y Marcel Vaillant.
Autor/es Constanza Moreira
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 93 - Marzo 2007
Páginas:4,5
Temas Estado (Política), Mercosur y ALCA
Países Estados Unidos, Uruguay