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Recuadros:

Nuevas gestiones públicas del agua

Durante la última Cumbre del Mercosur, realizada en junio pasado en Paraguay, el presidente de Bolivia Evo Morales planteó la estatización de las empresas de agua: “Estoy convencido de que el agua es un derecho humano, por cuanto no puede ser un negocio privado, sino un servicio público”. Al mismo tiempo, en Buenos Aires comenzó a implementarse el marco regulatorio de la estatal Agua y Saneamiento (AySA), creada tras la rescisión del contrato de Aguas Argentinas. Y en Uruguay, luego de la reforma constitucional que consagró el “carácter público del agua”, está en debate actualmente el problema de cómo reglamentar la participación ciudadana en la gestión de este recurso.

Estas iniciativas se enmarcan en un escenario regional de recuperación del control de la mayoría de las empresas de agua por parte de los Estados. En este nuevo contexto se abren múltiples desafíos: universalizar el acceso, garantizar la participación social e implementar políticas públicas nacionales para el sector.

Este cambio en la relación entre Estados, movimientos sociales, organismos multilaterales de crédito y empresas privadas se inició en 2000 con la Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia, donde la lucha popular provocó la expulsión de la estadounidense Bechtel de Aguas del Tunari. Desde entonces se aceleró la retirada de las transnacionales del sector en el Cono Sur, según un reciente informe 1 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

En cinco de los catorce casos analizados por el BID estuvo involucrada -de forma individual o en sociedad con Aguas de Barcelona (AGBAR)- la francesa Suez. Fue el caso de Aguas del Illimani en las ciudades bolivianas de La Paz y El Alto; de Aguas Argentinas en el Área Metropolitana de Buenos Aires; de Aguas Provinciales de Santa Fe; de Aguas Cordobesas y Aguas de la Costa en Maldonado, Uruguay (ver recuadro, pág. 17).

La salida de los concesionarios tiene explicaciones económicas, sociales y políticas. Para ciertos analistas, este servicio dejó de ser rentable en la región y los operadores líderes buscaron mercados que les garantizaran mayores ganancias, como Europa occidental y Asia. Lo cierto es que la movilización popular impulsó a los gobiernos a establecer nuevas reglas de juego para el sector, que chocaron con los intereses empresarios. "Los movimientos sociales fueron muy efectivos a la hora de destituir las políticas neoliberales que impulsaron la privatización del agua y lograr la reversión a manos estatales", señala el investigador uruguayo Raúl Zibechi.

En algunos países, la reacción popular contra las empresas privatizadas y la preservación o recuperación de los recursos naturales como parte de sus reivindicaciones fueron clave en la vuelta al control estatal del servicio. La Guerra del Agua en Cochabamba en 2000, y en 2005 en La Paz y El Alto, son paradigmáticas: los movimientos sociales obligaron al gobierno a rescindir las concesiones de Aguas del Tunari y Aguas del Illimani.

En Uruguay, la articulación entre gremios, ambientalistas y organizaciones vecinales terminó en un referéndum constitucional que frenó la avanzada privatizadora. En cambio, la reestatización del servicio en Buenos Aires en 2006 fue resultado de una discusión entre el Poder Ejecutivo y Aguas Argentinas.

Las Guerras del Agua

En abril de 2000, en Cochabamba, gigantescas manifestaciones de campesinos, trabajadores y clases medias culminaron con la expulsión de la transnacional Bechtel de Aguas del Tunari, creada en octubre de 1999 a partir de la privatización de SEMAPA 2. La movilización se gestó en rechazo a un aumento tarifario del 250% y a la entrega, a la misma empresa, de los sistemas autónomos de agua y riego que poseían las comunidades campesinas. Esta rebelión, que dejó un muerto víctima de la represión, marcó un giro en la vida política boliviana y originó un ciclo creciente de protestas contra las políticas privatizadoras. La defensa de los recursos naturales se convirtió así en una estrategia central de articulación para los movimientos sociales.

Luego de este proceso se crearon instancias de participación popular en la gestión de SEMAPA. Hoy, cuatro representantes de la sociedad civil participan del directorio. Para Marcela Olivera, de la Coordinadora en Defensa del Agua y la Vida, "desde que existen los directores ciudadanos, los manejos políticos y la corrupción se redujeron enormemente" 3.

En El Alto y La Paz, la reacción popular se desencadenó fundamentalmente porque más de 200 mil personas en El Alto quedaron fuera del área servida establecida en el contrato. Con el objetivo de volver más atractiva a la empresa municipal SEMAPA antes de entregarla en concesión a Aguas del Illimani, liderada por Suez, las tarifas se habían incrementado en un 57,7%. Durante la gestión privada, el costo de conexión de agua y alcantarillado trepó hasta los 450 dólares, cuando el salario mínimo era de dos dólares diarios. En ese marco, los directivos de Suez "no escondían su desprecio y racismo contra los alteños, a quienes consideraban el peor cliente y usuario del mundo" 4.

La cuestión del agua fue un elemento clave de la "Agenda de Octubre", diseñada por las organizaciones bolivianas en 2003. Las luchas por el cumplimiento de estas reivindicaciones, en las que murieron más de 70 manifestantes, derivaron en la caída de los gobiernos de Gonzalo Sánchez de Lozada y de Carlos Mesa y el llamado a elecciones. Con la victoria de Evo Morales, en diciembre de 2004, el entonces presidente de la Federación de Juntas Vecinales (FEJUVE) Abel Mamani asumió como ministro del Agua y condujo el proceso que culminó con la retirada de Suez en enero de este año. Luego de la reestatización, se conformó una Empresa Social de Agua (EPSA). Actualmente, las organizaciones sociales discuten si la empresa será municipal, cooperativa o social sin fines de lucro.

En Uruguay, y ante el compromiso del gobierno de Jorge Batlle con el Fondo Monetario Internacional (FMI) de avanzar con las privatizaciones, se conformó en 2002 una singular alianza entre sindicatos, ambientalistas y asociaciones barriales. "Entendimos que era una lucha de fondo en la que no podíamos participar sólo los trabajadores", dice Carlos Silva, secretario general del sindicato de trabajadores del agua FFOSE.

En las elecciones presidenciales de octubre de 2004, el 65% de los uruguayos había votado también por la Reforma Constitucional, en la que el agua pasó a ser considerada como un derecho humano fundamental. Sin embargo, el gobierno de Tabaré Vázquez habilitó la permanencia de las empresas multinacionales en el departamento de Maldonado. Pero la movilización popular continuó y el Ejecutivo se vio obligado a rescindir el contrato de Uragua 5 y a adquirir las acciones que controlaba Suez en Aguas de la Costa. Carlos Santos, de la ambientalista Redes, afirma que "sin la movilización social no creo que se hubiera tomado el camino de la negociación".

Reestatización en Argentina

La movilización social de diciembre de 2001, que acabó con la destitución del presidente Fernando de la Rúa, promovió entre otras cosas un replanteo de la política privatizadora argentina, que en los '90 había tenido una alta aceptación de la población. Durante el gobierno de Eduardo Duhalde se abrió un proceso de renegociación de los contratos para discutir los criterios de expansión y acceso, la rentabilidad empresaria y la política tarifaria. El objetivo era modificar el desempeño de Aguas, que en trece años de concesión había incurrido en incumplimientos tan significativos, que 800.000 personas no tenían aún agua potable y 1.032.000 carecían de cloacas. "Fue una concesión que empezó mal. Las metas e inversiones no fueron cumplidas, ni en calidad, ni en expansión", explica Carlos Vilas, presidente del Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS).

Sin embargo, las movilizaciones de la población habían sido muy focalizadas. Según Daniel Azpiazu, investigador del Área de Economía y Tecnología de FLACSO, "la participación fue baja. Sólo algunas organizaciones sociales, como en Lomas de Zamora, Quilmes, Barrio Seré y Berazategui, llevaron adelante acciones reivindicativas".

El diseño de la privatización condicionó la participación social, dado que sólo las asociaciones de usuarios estaban representadas en el ente regulador. Esto se vio agravado por la concepción restrictiva de participación que tienen estas entidades. "La limitación es que no hay un movimiento de consumidores representativo. Tenemos posibilidades de presión en el gobierno, pero no hay una conexión con las organizaciones de base. Hay que tener una concepción que incluya también a los que hoy no tienen acceso al servicio", reconoce Américo García, de la Unión de Usuarios y Consumidores.

Luego de cinco años de negociaciones entre el Gobierno y Aguas Argentinas, en marzo de 2006 se rescindió el contrato y en octubre se creó AySA, donde el Estado controla el 90% de las acciones y los trabajadores, el 10% restante. En el marco regulatorio de la nueva empresa, la participación social quedó restringida a la Sindicatura del Usuario -que funciona dentro de la estructura del ERAS- cuya opinión no tiene efectos vinculantes sobre los criterios de prestación.

El debate actual

Integrantes de los movimientos sociales que lucharon contra las privatizadas participan hoy de las gestiones estatales del sector. Este hecho abre un doble desafío en términos de participación social. "Los dirigentes sociales que hoy son funcionarios están en el filo de la navaja. Son emanaciones de los movimientos y de sus luchas, pero ahora están incrustados en las estructuras del Estado, que tienen una lógica que les es ajena. Por ello, viven en una situación de permanente equilibrio inestable hacia adentro del Estado y con sus bases", explica Raúl Zibechi.

El caso más emblemático es el del ministro Abel Mamani, quien llegó a ese puesto luego de liderar las luchas por el agua en La Paz y El Alto. Si bien desde su cartera concretó la rescisión del contrato de Suez, las organizaciones cuestionan su gestión ya que "no abrió espacios de participación, ni tuvo aún la capacidad de asumir una agenda nacional", afirman referentes sociales ante el Dipló.

El reclamo de una mayor participación se extiende a otros países. Pero en muchos casos choca con la resistencia de funcionarios que argumentan que tal injerencia social "inhibe la eficiencia empresaria". Eduardo Rojas, actual gerente de la reestatizada SEMAPA de Cochabamba, afirma que "la participación y el control social ahora están peor, porque es más amplia. Una empresa de servicios es una empresa técnica, operativa y administrativa".

Desde otro punto de vista, la presidenta de FFOSE, Adriana Marquisio, opina que "quienes administran las empresas públicas deben desaprender las lógicas del sistema y comenzar a tener oídos para escuchar a la ciudadanía, ya que los cambios se deben a las luchas sociales".

La universalización del acceso se presenta como el principal reto. De 1.100 millones de personas sin acceso al agua en el mundo, 50 millones viven en América Latina. De los 2.600 millones de seres humanos sin cloacas, 120 millones son latinoamericanos. Los datos surgen del Informe de Desarrollo Humano de 2006, que estuvo enfocado en el tema agua 6. Sólo en la ciudad de El Alto, 200 mil personas no tienen acceso al agua potable. En el segundo anillo del conurbano bonaerense, la cobertura de agua alcanza al 57% de la población, y la de saneamiento al 37%. En Uruguay, no existen datos fehacientes, aunque el gobierno comenzó a realizar un relevamiento. "Hay un porcentaje de población pequeño que aún no tiene acceso y, sobre todo, que no ha sido identificado, lo cual es muy grave. No podemos hacer planes hasta no saber dónde están", explica José Luis Genta, titular de la Dirección Nacional de Aguas y Saneamiento (DINASA).

La expansión requiere financiamiento y los Estados nacionales tienen dificultades para enfrentar la inversión. En Bolivia, el Ministerio del Agua estimó que para satisfacer la demanda en La Paz y El Alto se necesitan 45 millones de dólares. Sin embargo, "estos cálculos no contemplan el crecimiento poblacional ni la necesidad de realizar obras de infraestructura para captar nuevas fuentes de agua", reconoció ante el Dipló una fuente cercana a esa cartera.

Los organismos multilaterales de crédito y las agencias de cooperación internacionales se postulan como prestadores fundamentales 7. El documento del BID sostiene que los recursos estatales "son necesariamente limitados y frecuentemente erráticos. La banca multilateral deberá entonces reiniciar esfuerzos por constituirse en una de las principales fuentes de financiamiento del sector". El informe recomienda que las nuevas empresas públicas aprovechen la "capacidad de regulación" y la "racionalización de la estructura de tarifas" instalada durante las privatizaciones e introduzcan "mecanismos que impidan la injerencia política".

Sin embargo, los funcionarios oficiales consultados afirman que la situación financiera de los Estados de la región es hoy lo suficientemente sólida para tomar créditos sin imposiciones externas. Carlos Vilas opina que "el Estado debe decidir dónde realizar las obras. Uno de los principales problemas en Argentina fue que junto con el servicio se privatizó también la política sobre el servicio, y las decisiones sobre las obras las tomaba el propio prestador". El presidente del ERAS agrega que desde 2003 hubo un salto "exponencial" de la inversión pública 8.

Políticas nacionales

Antes de las privatizaciones se habían descentralizado las empresas nacionales de obras sanitarias en los tres países. Con ello, se desvirtuó una política tarifaria que favorecía a las personas de bajos ingresos y a las regiones menos desarrolladas 9. Según Selva Ortiz, de la asociación ambientalista uruguaya Redes, "hay que avanzar hacia empresas únicas, públicas y estatales, para poder aplicar un sistema de subsidios cruzados. La descentralización hace que lo que se recauda en Maldonado se invierta sólo en Maldonado, y así se perjudican las zonas menos rentables".

En este sentido, diversos investigadores coinciden en que la nueva gestión pública del agua requiere políticas nacionales y regionales que integren los diferentes sistemas de prestación existentes. En Argentina, hay más de 1.700 empresas entre cooperativas, uniones vecinales, municipios y sociedades anónimas. En Bolivia, "más de la mitad de los sistemas de suministro son gestionados por Comités de Agua, un 25% por cooperativas y un 11% por municipios", afirma Rocío Bustamante, del Centro Agua-UMSS.

Pero tanto para los funcionarios como para los movimientos sociales, las empresas estatales se enfrentan ahora al mayor desafío. Garantizar lo que la supuesta eficiencia de las empresas transnacionales prometía y no cumplió: la prestación de un servicio público que asegure el acceso universal a un bien fundamental para la vida. Sobre todo en una región que posee una de las mayores reservas de agua dulce subterráneas del mundo, como el Acuífero Guaraní.

  1. BID, "Salida de operadores internacionales de agua en América Latina", Washington, febrero de 2007.
  2. Shirley Orozco Ramírez, Álvaro García Lineras y Pablo Stefanoni, No somos juguete de nadie..., JACS América del Sur, La Paz, 2006.
  3. Roberto Grosse et. al., Las canillas abiertas de América Latina II, Casa Bertold Brecht, Montevideo, 2006.
  4. Walter Chávez, "Otra transnacional expulsada", Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, febrero de 2005.
  5. Esta empresa, que controlaba Aguas de Bilbao, tenía la concesión de la zona oeste del departamento de Maldonado desde 2000.
  6. PNUD, "Informe sobre Desarrollo Humano 2006", Nueva York, 2006.
  7. El Banco Mundial aprobó en junio un préstamo de 270 millones de dólares para obras de infraestructura, agua y saneamiento en la provincia de Buenos Aires.
  8. Según datos del Ministerio de Planificación Federal, el gasto en obras de saneamiento saltó de 2 millones de pesos en 2003 a 222 millones de pesos el año pasado.
  9. Daniel Azpiazu y Karina Forcinito, "La privatización del sistema de agua y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires", mimeo, Buenos Aires, 2002.

Tres concesiones de Suez

Aruguete, Natalia, Crespo Flores, Carlos y Santos, Carlos

Aguas Argentinas

(Argentina)


Al inicio de la concesión, Suez poseía el 25,4% de las acciones y su controlada, Aguas de Barcelona (AGBAR), 12,6%. Al momento de la rescisión, entre ambas controlaban el 64,9%. El Banco Mundial tenía un 5%.
Período de concesión
Mayo de 1993. Contrato de concesión por 30 años. Rescindido en marzo de 2006.
Área de concesión
Ciudad de Buenos Aires y 13 municipios del Conurbano Bonaerense. Población: 9,1 millones. Era la mayor concesión de agua potable y saneamiento del mundo.
Financiamiento de la inversión
Endeudamiento externo para cumplir con los planes de expansión. De $/U$S 1.200 millones de inversión, sólo el 10% fueron capital propio.
Incumplimientos
Expansión: el contrato establecía una meta de 88% en agua potable y 74% en desagües cloacales. Se concretaron 79% y 63% respectivamente 1. Calidad: se excedió el límite de nitratos. Subió el nivel freático de las aguas. Faltó presión en la red.
Política tarifaria
Antes de la concesión hubo tres aumentos del 25%, 29% y 8% y se incluyó un 18% de IVA. Entre 1993 y 2001, el servicio se incrementó un 88,2%, mientras el IPC subió un 7,3%. Más de la mitad de los aumentos fueron cargos fijos y montos destinados a obras que no se realizaron.
Participación ciudadana
En el ente regulador (ETTOS) funcionaba una Comisión de Usuarios –integrada por representantes de las asociaciones de consumidores–, con acceso a la información de la empresa, pero sin opinión vinculante sobre la prestación del servicio, la gestión y la política tarifaria. Se financiaba con aportes del ETTOS.
Características de la rescisión
En enero de 2002 comenzó la renegociación del contrato, que fue rescindido en marzo de 2006. En octubre de 2006 se creó la empresa AySA. El 90% de las acciones es del Estado y el 10% restante de los trabajadores. Suez presentó una demanda ante el CIADI. Entre sus argumentos, denunció que el Estado era responsable por la “expropiación de la inversión” y que no tuvo “un trato justo y equitativo” con sus inversiones. La resolución de la demanda está pendiente.

 Aguas del Illimani

(Bolivia)


Al inicio de la concesión, Suez poseía el 35% de la empresa. Cuando se rescindió el contrato controlaba el 55%. El Banco Mundial tenía el 8%.
Período de concesión
Julio de 1997. Contrato de concesión por 30 años. Rescindido en enero de 2007.
Área de concesión
Ciudades de La Paz y El Alto. Población: 1,4 millones. El contrato establecía como “área de concesión” los municipios de La Paz y El Alto y como “área servida” las zonas originalmente servidas por la estatal SEMAPA dentro del área de concesión. Aguas del Illimani se negó a incorporar los barrios creados en El Alto después de 1997 y basó sus cálculos de cobertura en el área servida definiéndola como área de concesión 2.
Financiamiento de la inversión
Durante el primer quinquenio, se invirtieron U$S 68 millones, de los cuales 40 millones provenían de créditos del BID (U$S 15 millones), la CAF (U$S 10 millones) y el CFI (U$S 15 millones).
Incumplimientos
Expansión: dentro del área servida, setenta mil habitantes de El Alto no podían pagar el costo de conexión de U$S 196 para agua y U$S 249 para alcantarillado. Doscientas mil personas quedaron fuera del área servida. Calidad: contaminación del río Choqueyapur por descargas de residuos sin tratamiento. La compañía no se hace cargo de pasivos ambientales existentes al inicio de la concesión.
Política tarifaria
Antes de la concesión hubo un aumento del 57,7% en la categoría doméstica (la suba promedio fue del 38%). Se anuló el cargo fijo básico y se cobró por metro cúbico consumido. A partir de 2001, la tarifa aumentó 19%, el costo de conexión 26,4% y el costo de alcantarillado 38,3%. La tarifa se dolarizó y el costo de conexión de agua y alcantarillado llegó a los U$S 450.
Participación ciudadana
El contrato no consideraba la participación de
los usuarios en la regulación tarifaria. En la revisión contractual de 2000, la empresa se negó a promover tal participación. Funcionaba un sistema condominial con modelo de instalación pro-poor, cuyo objetivo era reducir costos. Implicaba la participación de los pobladores en la instalación y mantenimiento de la red a través de las Juntas de Vecinos.
Características de la rescisión
En febrero de 2005, las organizaciones sociales de El Alto intimaron al Gobierno a que rescindiera el contrato. En enero de 2007, el Estado adquirió la empresa y asumió deudas por casi U$S 15 millones. Antes de la rescisión, el Estado hizo una auditoría para evitar juicios en su contra. La empresa amenazó con presentar una demanda ante el CIADI pero no la concretó.

 Aguas de la Costa

(Uruguay)


En 1997, a cuatro años del inicio de la concesión, Suez compró el 60% de las acciones, a través de AGBAR.
Período de concesión
Septiembre de 1993. Contrato de concesión por 25 años. En octubre de 2006, la empresa estatal OSE compró el 60% de las acciones de Suez.
Área de concesión
Zona Este del Departamento de Maldonado, correspondiente a los balnearios más ricos. Se calcula que había 3.000 conexiones, equivalente a unos 17.000 habitantes 3.
Financiamiento de la inversión
No hay datos que permitan conocer la situación financiera y operacional de la empresa 4.
Incumplimientos
Expansión: no hay datos sobre el cumplimiento de sus obligaciones contractuales 5. Se eliminaron las canillas populares. Calidad: en 1998 y 2002 se declaró alarma ambiental por falta de potabilidad. También se denunciaron vertidos de aguas negras por roturas de cañerías. Se desecó la Laguna Blanca.
Política tarifaria
Durante la concesión, el cargo fijo de agua potable pasó a ser un 700% superior y el de saneamiento un 4000% más alto que el de la empresa pública OSE, que operaba en el resto del país. Al ser una zona de balnearios, el costo del metro cúbico era la treintava parte que el de OSE. La conexión era 16 veces superior en agua y 80 en saneamiento.
Participación ciudadana
La supervisación y fiscalización quedó a cargo de OSE. En 2003, las funciones se asignaron a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, cuyos directores son electos por el Presidente de la Nación.
Características de la rescisión
Si bien la reforma constitucional de 2004 establecía el “carácter público” de las empresas de agua, en mayo de 2005 un decreto habilitó la permanencia de las multinacionales. Ante las protestas sociales, OSE compró las acciones de Suez. La empresa amenazó al Estado con presentar una demanda ante el CIADI pero no fue concretada.

 Fuentes:

  1. Natalia Aruguete, “El agua, una renegociación testigo”, Le Monde diplomtique, noviembre de 2004.
  2. Carlos Crespo Flores, Aguas del Illimani y resistencia social, La Paz, 2004.
  3. Carlos Santos et. al., Aguas en movimiento, Ediciones de la canilla, Montevideo, 2006.
  4. BID, “Salida de operadores internacionales de agua en América Latina”, Washington, febrero de 2007.
  5. BID, op. cit. 


Autor/es Natalia Aruguete, Walter Isaía, Manuel Barrientos
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 99 - Septiembre 2007
Páginas:16,17
Temas Privatizaciones, Derechos Humanos, Mercosur y ALCA, Movimientos Sociales
Países Argentina, Bolivia, Uruguay