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Regreso al punto de partida

El segundo encuentro entre los dirigentes de las dos Corea, que debe concretarse este mes en la capital norcoreana, se inscribe en el contexto de un mejoramiento de las relaciones entre ambos países, y de la perspectiva de un giro decisivo en las relaciones entre Pyongyang y Washington. La cumbre, prevista inicialmente para agosto, fue aplazada a causa de las inundaciones que afectaron a Corea del Norte. Pero, en realidad, se realizará con seis años de atraso, debido a los errores de la administración Bush que enfriaron la histórica relación con Seúl.

Fue en Pyongyang que los jefes de Estado de Corea del Norte y de Corea del Sur se entrevistaron por primera vez en su historia, en junio de 2000. Kim Jong Il, el dirigente de la República Popular Democrática de Corea (RPDC) debía a su vez viajar a Seúl, pero finalmente recibirá nuevamente a su homólogo surcoreano en Pyongyang. 

El presidente de la República de Corea, Roh Moo Hyun, y su predecesor, Kim Dae Jung, pusieron fin a décadas de glaciación aplicando una política de reconciliación llamada del "rayo de sol". Décima potencia industrial mundial, Corea del Sur está mucho más avanzada que la RPDC. A Seúl no le costaba mucho mostrar una paciente política de apertura, dejando así que Kim Jong Il creyera que era él quien decidía sobre el calendario. Por otra parte, al aceptar la invitación, Hyun espera sin duda obtener un rédito político: al no poder postularse para un nuevo mandato, el jefe de Estado surcoreano, cuya popularidad está en baja, probablemente espera aumentar las chances de su sucesor en las elecciones de diciembre próximo.

Imprevista mejoría

La RPDC imaginó durante mucho tiempo que podía manipular la política del Sur, y posiblemente tenga sobre la misma más influencia de la que parece, pues la opinión de los surcoreanos sobre sus vecinos del Norte cambió desde que se inició la política de reconciliación, en 1998. Mientras que la propaganda los había acostumbrado a considerar a los comunistas como "sádicos", los habitantes del sur de la península los perciben actualmente como a primos perdidos de vista, dirigidos por tíos equivocados y un poco excéntricos. La cumbre marcará la concretización de ese extraordinario cambio de percepción. El presidente Hyun defiende el proyecto de transformar la península coreana en el centro estratégico de la economía del noreste asiático, en pleno desarrollo, y quiere dejar para la posteridad una nueva "era de la economía del Norte".

La cumbre tendrá lugar en el contexto más amplio de la imprevista mejoría de las relaciones entre el presidente estadounidense, George W. Bush y Kim Jong Il, como lo muestra el acuerdo del 13 de febrero de 2007 sobre la desnuclearización; un giro importante, cuyo origen sigue siendo oscuro. En 2006, Pyongyang había celebrado la fiesta nacional estadounidense disparando siete misiles, entre ellos un Taepodong II de largo alcance, y algunos cohetes de mediano alcance. Poco después, los dirigentes norcoreanos realizaron su primera prueba atómica, que fue seguida por la aplicación de sanciones por parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), medidas apoyadas por primera vez por Rusia y por China 1.

El presidente Bush siempre dijo que no "premiaría los malos comportamientos". Rechazó permanentemente la negociación directa con Corea del Norte: "No negociamos con el mal, lo derrotamos", afirmaba el vicepresidente Richard Cheney en 2004. Sin embargo, el acuerdo de febrero fue negociado secretamente por el subsecretario de Estado, Christopher Hill, y por el canciller norcoreano Kim Jwe-jwan, por medio de contactos directos en Pekín y en Berlín, y luego presentado en ocasión de las conversaciones multilaterales de seis participantes (las dos Corea, China, Estados Unidos, Japón y Rusia) sobre el programa nuclear norcoreano, instauradas hace dos años.

Los resultados obtenidos son impresionantes: precintado y posterior desmantelamiento de los reactores de plutonio de la RPDC; levantamiento progresivo de las sanciones y de los embargos impuestos por Washington desde la Segunda Guerra Mundial; eliminación de la RPDC de la lista de "Estados canallas" redactada por el Departamento de Estado estadounidense; admisión en Corea del Norte de los inspectores de la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA); evolución hacia un acuerdo de paz para poner fin a la guerra de Corea, y todo ello, en la perspectiva de una normalización completa de las relaciones.

Sin embargo, hay que recordar que todas esas iniciativas ya estaban en curso cuando Bush llegó al poder. Y hay que añadir que la administración de William Clinton también había elaborado un plan para negociar el fin del programa balístico norcoreano. Ese acuerdo debía ser firmado en 2000, pero Bush lo dejó desmoronarse, lo que hace que Pyongyang posea hoy en día una capacidad balística importante.

Aún se ignora como fue que Washington tomó la decisión de reanudar las negociaciones con Pyongyang y de poner fin así a los conflictos internos del Ejecutivo estadounidense. El 19 de septiembre de 2005 Estados Unidos y la RPDC se pusieron de acuerdo sobre ciertos principios que abrieron el camino a la desnuclearización, principalmente el compromiso de Estados Unidos de no atacar a Corea del Norte. Pero tres días después, el Departamento estadounidense del Tesoro impuso a la RPDC -a la que acusaba de haber realizado actividades ilícitas con el Banco Delta Asia, de Macao- sanciones que tuvieron como efecto aislar al país del sistema financiero internacional.

Actualmente se sabe que existían muy pocos elementos realmente acusatorios en el expediente del Tesoro estadounidense, destinado en realidad a torpedear las negociaciones de septiembre 2.

La única actividad ilegal descubierta por el Departamento estadounidense del Tesoro databa de 1994, y concernía sumas relativamente menores: un depósito de 250 millones de dólares en billetes falsos (observadores informados sostienen que el Tesoro se inquietaba en realidad por las transacciones en oro -legales- realizadas por la RPDC con el Banco Delta Asia). Transcurrieron dos años antes de que los responsables estadounidenses admitieran finalmente que ese caso no hacía más que reflejar divergencias en el seno del gobierno estadounidense: se trataba de una maniobra para contrarrestar el proceso de normalización entre Washington y Pyongyang 3. El tema del Banco Delta Asia desapareció tan rápidamente como había aparecido cuando Estados Unidos terminó por devolver a la RPDC todos los depósitos confiscados, y sin aplicar ninguna pena.

Política exterior inepta

Como subraya el experto Leon W. Sigal, los acuerdos de febrero de 2007 "volvieron a colocar sólidamente a Estados Unidos en la vía de una reconciliación con Corea del Norte". Optimista, Hill declaró en agosto que esperaba obtener un inventario completo de todas las armas y programas nucleares de Corea del Norte antes de que terminara 2007, y un desmantelamiento integral de todas las instalaciones nucleares en 2008. Dio a entender que Condoleezza Rice podría viajar a Pyongyang. El rumor evoca incluso un encuentro entre Bush y Kim Jong Il. Sería algo positivo. Aunque ninguna administración estadounidense hubiera demorado tanto tiempo en llegar a una conclusión cuya lógica salta a la vista.

Hasta el acuerdo de febrero, Bush presidió la política exterior más inepta de la historia de Estados Unidos, particularmente respecto de la RPDC. En octubre de 2002 había enviado al subsecretario de Estado James Kelly a Pyongyang para acusar a los norcoreanos de desarrollar en secreto un segundo programa nuclear utilizando uranio altamente enriquecido (Highly Enriched Uranium, HEU). A continuación el jefe de la Casa Blanca enterró el acuerdo-marco negociado en 1994 por Clinton, en virtud del cual el complejo de plutonio de Yongbyun había sido paralizado durante ocho años 4. Corea del Norte replicó retirándose del Tratado de no proliferación nuclear y retomando el control de Yongbyun -donde 8.000 barras de combustible de plutonio habían sido neutralizadas en recipientes de cemento-, y se lanzó a producir una cantidad de armas nucleares que aún se ignora.

Esas decisiones no fueron seguidas por ninguna medida de represalia. La falta de acción de Estados Unidos se explica en parte por los incesantes conflictos registrados en el seno del gobierno sobre qué respuesta dar a las provocaciones norcoreanas. Como en el caso de la actual crisis sobre las instalaciones iraníes de HEU, ciertos responsables estadounidenses -particularmente en el entorno del vicepresidente- habían reclamado que se bombardearan las instalaciones norcoreanas, mientras otros afirmaban que un ataque llevaría a una nueva guerra de Corea. Sin embargo, como el presidente Bush estaba movilizado por la guerra en Irak, no se llevó a cabo ninguna acción, aunque Washington reprochó a Seúl su política de compromiso con Pyongyang. Por entonces, las tensiones entre Estados Unidos y Corea del Sur fueron evidentes.

El acuerdo-marco de 1994 no se refería al HEU, pero la mayoría de los especialistas pensaba que la RPDC había hecho trampa y había llegado a un arreglo con el científico nuclear paquistaní Abdul Qadeer Kahn. La administración Clinton, que estaba al corriente, había informado del asunto al nuevo equipo Bush en 2000, indicándole que era necesario evitar que el tema del HEU pusiera en tela de juicio los precedentes acuerdos sobre el plutonio y los misiles. El HEU es una tecnología muy difícil de dominar, y para fabricar una bomba de uranio enriquecido se requieren años 5. Tanto el acuerdo-marco de 1994 como el relativo a los misiles se basaban en rigurosas medidas de control.

Entre 2000 y 2002 Bush no tuvo para nada en cuenta esas informaciones y lanzó una política de confrontación. Ahora bien, si había algo que los negociadores estadounidenses habían aprendido durante la década de 1990 es que no sirve de nada enfrentarse de esa manera a Pyongyang. Y -efectivamente- Kelly regresó a Washington con las manos vacías. El momento elegido para esa visita implicaba la más absurda provocación. El mensaje fue entregado a los norcoreanos poco después de que se proclamara oficialmente la doctrina de la guerra preventiva, dirigida contra el "eje del mal", en septiembre de 2002. Pocos meses más tarde, Estados Unidos invadía Irak. La RPDC hizo entonces el siguiente razonamiento: Estados Unidos no habría invadido Irak si Saddam Hussein hubiera poseído armas nucleares. E hizo valer la existencia de su fuerza de disuasión nuclear.

Hoy en día se sabe que las informaciones de los servicios estadounidenses sobre el programa norcoreano de enriquecimiento de uranio no tenían mayor validez que las que suministraban sobre las armas de destrucción masiva iraquíes. Igual que Irak, Pyongyang compró miles de tubos de aluminio, pero resultó que esos tubos no eran suficientemente sólidos para ser utilizados en las rotativas de alta velocidad necesarias para las centrifugadoras. Ahora bien, en 2002 se consideraba que esos tubos representaban "una capacidad de producción importante". Desde entonces, Estados Unidos no brindó datos fiables sobre los aprovisionamientos en gran escala necesarios para el desarrollo de una bomba de uranio enriquecido.

La bomba que Pyongyang hizo estallar el año pasado funcionaba con plutonio y no con uranio enriquecido. Queda por saber por qué la RPDC decidió probar semejante arma. Hace ya quince años que Corea del Norte logró convencer al mundo de que poseía armas atómicas. En 1992 la CIA estimaba que Pyongyang contaba con una o dos bombas, estimación que prevaleció durante una década. La ambigüedad que rodeaba a "la bomba norcoreana" reforzó la posición de la RPDC: al igual que ocurre con Israel, la probabilidad de que un país posea armas nucleares, a pesar de no realizar pruebas ni declaraciones oficiales, le brinda una disuasión creíble, sin incitar necesariamente a otros Estados regionales a nuclearizarse.

¿Qué buscaba Corea del Norte al poner fin a esa ambigüedad, sin beneficios aparentes? La prueba nuclear era quizás un mensaje dirigido a China, que había suspendido sus exportaciones de petróleo a la RPDC en septiembre, en reacción a la prueba de misiles de julio de 2003. En tal hipótesis, Pyongyang habría realizado la prueba de su bomba para mostrar que no se dejaba intimidar, aceptando sólo a posteriori reanudar las conversaciones multilaterales entre seis partes.

Anti-americanismo en el Sur

¿Por qué Bush decidió entonces llegar a un acuerdo? En parte, porque las elecciones legislativas de 2006 aniquilaron las esperanzas de la Casa Blanca de un dominio republicano a largo plazo. Y en parte, porque el debilitamiento político del Presidente estadounidense en el plano interno se acompañaba de un fenómeno similar en el plano internacional.

Sin embargo, esas explicaciones no son totalmente convincentes. En 2003-2004, los dirigentes norcoreanos parecían realmente temer un ataque. Pero las fuerzas estadounidenses registraban en realidad un despliegue excesivo, y el Pentágono no estaba en condiciones en ese momento de desplegar unidades de combate en el teatro coreano. La estrategia de la RPDC sin duda consistió en convertirse en una potencia nuclear declarada, soportar sanciones durante dos años, y tratar de negociar con el próximo Presidente estadounidense.

Algo ocurrió, pues, no en Pyongyang, sino en Washington. Según la hipótesis más plausible, la Casa Blanca consideró que Irán representaba un peligro de proliferación aun mayor. Si se podía llegar a un acuerdo con Corea del Norte, Teherán sería objeto de presiones considerables para que pusiera fin a su programa nuclear. Si Bush decidía usar la fuerza contra Irán, era necesario neutralizar a Corea del Norte, o al menos hacerla olvidar.

En los últimos años, las relaciones bilaterales entre Washington y Seúl se deterioraron de manera espectacular. Por omisión o por comisión, el Presidente estadounidense pasó por encima de la normas y las expectativas de la relación histórica con Seúl, a la vez que creó una situación peligrosa con Pyongyang.

En Corea del Sur el "anti-americanismo" nunca tomó la forma de un rechazo profundo del poderío, de la cultura y de los valores estadounidenses como en Medio Oriente. Pero, desde 2001, se registra un considerable deterioro de la imagen de Estados Unidos en el país, sobre todo entre los jóvenes. Mientras que antes de la llegada de Bush a la Casa Blanca una gran mayoría de surcoreanos tenía de ese país una imagen favorable, la opinión pública está actualmente dividida: el 43% de los encuestados expresa una opinión desfavorable o más bien desfavorable, y sólo un 22% de los jóvenes tiene una opinión muy favorable de Estados Unidos 6.

Ese giro tiene que ver con la política estadounidense respecto de Pyongyang y con el deseo de la población surcoreana de mantener la política del "rayo de sol".

La doctrina Bush significaba -y los dirigentes surcoreanos percibieron inmediatamente ese peligro- que Seúl sería arrastrado a una guerra no deseada. Poco después del anuncio público de la doctrina de la guerra preventiva, un consejero del presidente Roh informó a Washington que un ataque contra la RPDC sin acuerdo surcoreano pondría fin a la alianza con Seúl. Los dirigentes surcoreanos trataron en varias ocasiones de obtener garantías de que Pyongyang no sería atacada sin que se los consultara y sin su acuerdo. Pero jamás lograron esas garantías. Dado que Corea del Norte podía destruir Seúl en unas pocas horas gracias a las baterías de artillería que posee encastradas en las montañas, al norte de la capital surcoreana, se puede comprender fácilmente la total consternación que la doctrina Bush provocó en Corea del Sur.

Las relaciones entre ambos países se deterioraron tanto que se necesitará un gran esfuerzo para restaurar la confianza. Los acuerdos de febrero podrían abrir el camino a un nuevo vínculo. Más adelante, Estados Unidos podría normalizar sus relaciones con la RPDC, como se comprometió a hacerlo en 1994 y en 2005, y podría garantizar a Seúl el derecho a veto sobre cualquier uso de la fuerza en la península, asegurarle que no utilizará las fuerzas que tiene estacionadas en Corea del Sur en caso de un eventual conflicto en torno a Taiwán y, finalmente, reducir su anacrónica presencia militar en el país. Hoy en día, tales avances no son inimaginables: Corea del Sur, China y Rusia incitaron a Estados Unidos a normalizar sus relaciones con la RPDC.

En cierto sentido, la RPDC ganó, y obtuvo lo que deseaba, lo que ya había propuesto en la década de 1990: negociar su programa nuclear contra una ayuda económica y la normalización de sus relaciones con Washington; una propuesta que había sido sistemáticamente rechazada y ridiculizada por Estados Unidos.

En realidad, los éxitos diplomáticos de la década de 1990 se deben al presidente surcoreano Kim Dae Jung, premio Nobel de la Paz, que finalmente logró convencer a Clinton de que Pyongyang renunciaría a su programa y a sus misiles nucleares a cambio de una nueva relación con Estados Unidos. Kim Dae Jung pensaba que Corea del Norte no se opondría al estacionamiento de tropas estadounidenses en el Sur, si se concretaba la mencionada normalización. ¿Por qué? Porque el poderío de China y de Japón inquieta a Kim Jong Il tanto como el de Estados Unidos. Por lo tanto, el Presidente surcoreano estimaba que su homólogo del Norte aceptaría integrarse a nuevos acuerdos de seguridad en el marco del sistema internacional construido por Estados Unidos a partir de 1945 en el noreste de Asia. Washington ganaría como mínimo la neutralidad de Corea del Norte, sino un amigo o un aliado. Eso le permitiría contrarrestar el peso de China y de una Rusia renaciente, y -en caso necesario- disponer de un freno respecto de Japón.

Es probable que Pyongyang piense utilizar a unos contra otros, como lo hizo con Moscú y Pekín durante la Guerra Fría. Resulta imposible saber si esa nueva idea tuvo influencia sobre el presidente Bush, pero representaría para Estados Unidos, en el siglo XXI, una estrategia lógica en el noreste de Asia. Al cabo de la extraña secuencia de acontecimientos a los que asistimos, posiblemente Bush se encuentre al lado del "maléfico" Kim Jong Il, transformados ambos en constructores de la paz. Si tal fuera el caso, sería algo positivo: más vale tarde que nunca.

  1. Esos dos países sólo votaron las sanciones relativas al capítulo VII luego de haber recibido la garantía de que las mismas no implicarían el uso de la fuerza.
  2. John McGlynn, "Financial Sanctions and North Korea: In Search of the Evidence of Currency Counterfeiting and Money Laundering", Japan Focus, 10-7-07.
  3. Esa maniobra fue expuesta detalladamente en un artículo de The New York Times, "How U.S. Turned North Korean Funds into a Bargaining Chip", 11-4-07.
  4. George W. Bush y sus consejeros afirmaban que Corea del Norte no había respetado ese acuerdo, cuando en realidad la paralización de ocho años jamás dejó de cumplirse. Los inspectores de la ONU visitaban el complejo todos los días y todas las instalaciones -puestas bajo precinto- estaban vigiladas permanentemente.
  5. Selig S. Harrison, "Did North Korea Cheat?", Foreign Affairs, Nueva York, febrero de 2006.
  6. Meredith Woo-Cumings y William Watts, en David I. Steinberg (dir.), Korean Attitudes Toward the United States, M. E. Sharpe, 2005. Pew Global Attitudes Project.
Autor/es Bruce Cumings
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 100 - Octubre 2007
Páginas:24,25
Traducción Carlos Alberto Zito
Temas Geopolítica, Política internacional
Países Estados Unidos, Corea del Norte, Corea del Sur