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¿Hacia un Estado policial en Bélgica?

La legislación instaurada por el gobierno belga a modo de respuesta a los reclamos de la ciudadanía, canalizados a través de la imponente "marcha blanca" de octubre de 1996, tiene aristas peligrosas, ya que consagra el denominado delito de pertenencia, la denominada "investigación proactiva"(esto es, en base a sospechas) y la integración de las fuerzas policiales en una fuerza única, todo ello incrementando las facultades policiales en desmedro de la justicia. Rasgos propios de Estados totalitarios.

Dos años atrás, el gobierno belga, entonces dirigido por Jean-Luc Dehaene, emprendió a grandes pasos un conjunto de reformas de la policía y de la justicia. Adoptó un sistema de leyes coherente y presentó como justificativo de estas reformas -sobre todo de la velocidad con que fueron adoptadas- la necesidad de responder a las expectativas expresadas por los ciudadanos en la Marcha Blanca de octubre 1996, aquella manifestación de 300.000 personas en reacción contra las fallas de la policía y de la justicia en el caso Dutroux1. Pero el gobierno, aprovechando la ausencia de cohesión política y de reivindicaciones concretas del "movimiento blanco", logró imponer un punto de vista en términos de "disfunción" del sistema. La retención de informaciones y las investigaciones paralelas de la gendarmería fueron interpretadas como una mera expresión de la guerra de policías.

En junio de 1997 se votó en la Cámara casi por unanimidad, con excepción de la oposición ecologista y del partido socialista belga Volksunie, un primer proyecto de ley. So pretexto de luchar contra las mafias, este texto ofrece la posibilidad de criminalizar toda forma de acción política o de objeción del poder económico. La exposición de motivos es particularmente transparente en lo concerniente a la finalidad política de las intenciones del gobierno. "No compete exclusivamente a las organizaciones criminales que persiguen este fin (obtener ventajas patrimoniales o influir en el funcionamiento de autoridades públicas o de empresas privadas, utilizando la intimidación, la amenaza, la violencia y la manipulación)2, para consolidar su actividad lucrativa, sino también a los grupos extremistas y a las organizaciones de carácter terrorista que persiguen este objetivo con una finalidad política"3.

El Senado rechazó este proyecto de ley abiertamente liberticida. Modificado, en diciembre de 1998 se convirtió en ley, conservando sin embargo lo esencial del proyecto 342, el delito de pertenencia. La noción de responsabilidad colectiva sustituye a la de responsabilidad individual, aunque se persiga a individuos y no a organizaciones. El simple hecho de pertenecer a una organización considerada como criminal, aunque no se cometa ningún delito y sin siquiera haber tenido la intención de hacerlo, basta para ser procesado.

La ley presenta correcciones interesantes pero limitadas. Especifica que "una organización cuyo objetivo real es exclusivamente de orden político, sindical, filantrópico o religioso, o que persigue exclusivamente cualquier otro fin legítimo, no puede, en calidad de tal, ser considerada como una organización criminal en el sentido expuesto en el primer párrafo"4.

El término "exclusivamente" les deja a las autoridades policiales y judiciales un margen de maniobra apreciable puesto que, por ejemplo, un piquete de huelga o un boicot tienen una finalidad sindical, pero asimismo económica. Sólo podría ser inculpada la persona que "voluntariamente y a sabiendas" es parte integrante de una organización criminal. Sin embargo la ley, a pesar de las recomendaciones del Consejo de Estado, no define la noción de participación: ¿se trata de la participación en una reunión o del pago de un aporte? Todo eso queda librado a la evaluación de las fuerzas policiales y de las autoridades judiciales, que decidirán según la relación de fuerzas del momento.

El gobierno reintrodujo los aspectos más abiertamente liberticidas del proyecto de ley gracias a la Ley Orgánica sobre los servicios de informaciones y de seguridad, votada en noviembre de 1998, a través de las definiciones que esa ley da del terrorismo: "el recurso a la violencia (…), por motivos ideológicos o políticos, con el fin de lograr sus objetivos por medio del terror, la intimidación o las amenaza". Y del extremismo: "los conceptos u objetivos racistas, xenófobos, anarquistas, nacionalistas, autoritarios o totalitarios, sean de carácter político, ideológico, confesional o filosófico, contrarios (…) al buen funcionamiento de las instituciones democráticas"5. El empeño del gobierno en reintroducir sus motivaciones políticas en la definición de la organización criminal no deja lugar a dudas sobre la naturaleza del enemigo al cual apuntan estos artículos de ley.

El "pequeño Franchimont"6, votado en marzo de 1998, precede a la ley sobre la integración de las fuerzas policiales. Sin embargo le es esencial, dado que dicha ley establece la "investigación proactiva", que consiste "en la investigación, recolección, registro y tratamiento de los datos y de las informaciones fundados en una sospecha razonable de que determinados hechos van a cometerse, o ya se cometieron y no se sabe, y que son o serán cometidos en el marco de una organización criminal, tal como la define la ley, o bien constituyen o constituirían un crimen o un delito"7.

De manera que la proactividad fortalece considerablemente los poderes de la policía, que tendrá total libertad para proceder legalmente a investigaciones, recolecciones de informaciones y fichajes en ausencia de toda garantía judicial y sin incurrir en infracción alguna.

Además, la investigación proactiva de las fuerzas policiales se ve acompañada por una reestructuración de la justicia y de las relaciones entre el ministerio público y el juez de instrucción. Mientras el "pequeño Franchimont" reconoce formalmente al juez de instrucción el derecho a conducir la investigación, la nueva modalidad no sólo otorga a las fuerzas policiales el derecho de investigar por su propia cuenta, sino que faculta al procurador del rey para proceder a un informe llamado "mini-instrucción".

De esta manera, el procurador puede solicitarle al juez de instrucción que lleve a cabo actuaciones para las cuales sólo él es competente -tales como las escuchas telefónicas o la apertura de correo sellado- sin que esté abierta la instrucción, es decir sin que el juez pueda ejercer su competencia de investigador de cargo y de descargo.

Ahora bien: esa apertura que el nuevo procedimiento posterga en el tiempo, es justamente la que permite el ejercicio de los derechos de la defensa. Esta limitación de la función del juez de instrucción amenaza con reducir progresivamente su papel al control de la legalidad de los procedimientos y a la presentación de ciertos autos, como la orden de detención. Esta función de juez de instrucción ya existe en ciertos países europeos como Alemania e Italia, donde se observa un fortalecimiento del poder de las fuerzas policiales en detrimento del de los magistrados8.

El incremento de las prerrogativas del ministerio público frente al juez de instrucción está acompañado por una reorganización del cargo de procurador. La ley sobre "la integración vertical del ministerio público, el estrado federal y el Consejo de los Procuradores del Rey", votada en diciembre de 1998, introduce una nueva función, la de procurador federal. Su misión es racionalizar la acción de los procuradores y ejercer una vigilancia sobre el funcionamiento de la policía federal. Es competente en asuntos que abarcan el conjunto del territorio o varios distritos judiciales. Podrá entonces seleccionar libremente los asuntos que estima que competen a su estrado y suplantar así a algún procurador molesto.

Policía todopoderosa

La investigación proactiva alcanza su nivel máximo de eficacia a través del proyecto de policía única. La ley del 22-11-98, votada casi unánimemente por los parlamentarios, pone en funcionamiento una policía integrada en dos niveles, el local y el federal, que debe sustituir a los tres cuerpos policiales existentes (gendarmería, policía judicial y policía municipal)9.

Los servicios policiales serán organizados y estructurados en dos niveles: el federal y el local, dependientes de autoridades distintas: el nivel local está bajo la autoridad del alcalde, el nivel federal es dirigido por un comisario y se encuentra bajo la tutela del Ministro del Interior en lo que concierne a las tareas de policía administrativa y del ministro de Justicia en lo concerniente a las tareas de policía judicial.

Sin embargo, esta policía integrada se convertirá en una policía única, es decir una institución de características totalitarias por las razones siguientes:

- El futuro cuerpo integra las funciones de policía judicial y las de policía administrativa (de mantenimiento del orden), lo que está en total contradicción con las expectativas de los magistrados, que deseaban la creación de una policía criminal federal autónoma, colocada bajo la autoridad de los jueces de instrucción, del estrado y del Ministro de Justicia. De hecho, esta integración de las funciones de policía judicial y de policía del mantenimiento del orden equivale a ubicar a la primera bajo la tutela de la segunda.

- Este cuerpo dispone de las informaciones necesarias para los dos tipos de tareas dentro de un banco de datos único centralizado mediante un servicio de apoyo de la policía federal. Quedó abandonado el proyecto de crear un banco de gestión externo a la policía integrada, al cual podrían referirse policías y magistrados. El gobierno nunca tomó en cuenta el reclamo de los magistrados, sobre todo de los jueces de instrucción, quienes reclamaban un banco de informaciones específicamente judiciales instalado en el seno mismo del Ministerio de Justicia y bajo su exclusivo control. Las informaciones de la policía judicial serán puestas bajo vigilancia de un magistrado federal, de acuerdo con modalidades establecidas por un decreto ministerial. El gobierno anterior había redactado un texto que confinaba el control judicial a una sub-dirección de la división judicial de la policía federal, al cual debió renunciar.

- El futuro cuerpo de policía se controlará a sí mismo gracias a un órgano interno de inspección. La Inspección general se encuentra bajo la autoridad del Ministro del Interior, lo que no sólo traduce la evicción del poder legislativo sino también la debilidad de la tutela que ejerce el poder ejecutivo. El control podría haber sido más efectivo a través de un órgano externo de inspección. Nunca fueron sancionadas la retención de informaciones hacia el poder judicial, ni las investigaciones ilegales en el marco del caso Dutroux, ni el homicidio de la candidata refugiada Semira Adamou. La inspección interna no sustituye al control parlamentario externo ejercido por el Comité P (Policía), pero lo vuelve formal. Este comité, que dispone de pocos medios y está muy politizado, es famoso por su inercia.

- El conjunto de los poderes policiales está concentrado en manos del comisario general ubicado bajo la tutela del ministro del Interior en lo que concierne a las actividades de policía administrativa y del ministro de Justicia en cuanto a las tareas de policía judicial. Esta doble tutela es tanto más aleatoria por cuanto el control del poder ejecutivo sobre esa policía integrada pasa por un órgano interno de inspección de ésta última.

- El nivel local y el nivel federal no detentan el mismo poder. Los ministros de Justicia y del Interior disponen de poderes de demanda y de directivas apremiantes con respecto al nivel local. Existen asimismo estructuras de vínculo a nivel de los distritos judiciales. El Poder Ejecutivo fijará las modalidades de funcionamiento de estos últimos, y por ende tendrá total libertad para subordinar el nivel local al nivel federal. Es así como el 29-4-99 los comisarios en jefe de cinco policías urbanas se opusieron a un proyecto de decreto real que le atribuía al mando de la policía administrativa federal "la adecuación de la política policial y de las intervenciones en materia de policía de base". Recordemos que en materia de informaciones, la policía local depende del banco de datos integrado dentro de la policía federal.

- La ley no reglamenta concretamente nada. La organización misma de la policía será fijada por decretos reales que determinarán los procedimientos de recurso, las relaciones entre el nivel local y el nivel federal y las modalidades del control de los magistrados sobre las informaciones judiciales. La ley no establece temas tan importantes como la definición de las competencias del comisario general, de los directores generales, de los directores coordinadores administrativos y de los directores judiciales, y tampoco las modalidades de las tutelas ministeriales. El poder ejecutivo podrá entonces decidir centralizar el ejercicio de la tarea policial.

La elaboración de estas leyes se caracteriza por la evicción del poder legislativo. Las discusiones conducentes a acuerdos entre mayoría y oposición fueron llevadas a cabo por los jefes de partidos, neutralizando así el Parlamento. Estas diferentes leyes se votaron sin debate alguno. Las Cámaras se conformaron con tomar nota de las decisiones tomadas en otros ámbitos. Ahora bien, se trata aquí de una modificación del equilibrio de los poderes. Por medio de la ley sobre la integración de las fuerzas policiales, el Parlamento le cedió al Poder Ejecutivo prerrogativas que le otorga la Constitución: la organización de las fuerzas policiales.

Hay que agregar otro elemento al fortalecimiento del poder ejecutivo frente al poder legislativo: el de la primacía de la función ejecutiva frente al poder ejecutivo10. En ese sentido es preciso entender la autonomía de la futura policía única frente a sus autoridades de tutela. La inspección interna le garantiza su independencia, así como el control de la gestión de las informaciones, por intermedio de su banco de datos, asegura su poder. La gendarmería ya gozaba de las ventajas de esta situación.

Esta futura policía única no es un "Estado dentro del Estado": se convierte en el aparato central del Estado, un instrumento de ejercicio del poder en concordancia con la política de gobierno. Por intermedio de la fusión de las funciones de policía judicial y de policía administrativa, ejerce una vigilancia sobre la vida individual de los ciudadanos y un control preventivo sobre sus acciones sociales. Esta amenaza concierne no sólo a los miembros de las clases dominadas, sino también a los de los estratos sociales dominantes. Resulta decisiva la manera en que se organiza -o no- la lucha contra la criminalidad financiera, así como la administración de la información en este nivel.

La policía integrada cumplirá un papel preponderante en la regulación entre actividades lícitas e ilícitas. La política del gobierno anterior residía en permitir el sabotaje de la gendarmería de la Oficina Central de lucha contra la delincuencia económica y financiera (Ocedefo). Ese gobierno neutralizó asimismo el Comité Superior de Control, policía financiera que se ocupaba de los mercados públicos11. También fue replanteada la prosecución de las tareas de la tercera sección de investigaciones criminales de la gendarmería de Bruselas (3º SRC), especializada en la lucha contra la criminalidad financiera de alto vuelo. Esta continuidad política en cuanto a la desestructuración de los cuerpos policiales encargados de la criminalidad de guantes blancos es un mal presagio en lo que concierne al accionar de la futura policía única en este terreno.

Los parlamentarios belgas votaron casi por unanimidad esta ley, incluida la oposición ecologista. Esta última se integró a esa tradición de las Asambleas que hace que, a partir de la ley de 1957 sobre la gendarmería, las reformas legislativas que aumentan los poderes de la policía sean votadas por la mayoría y por la oposición. Se trata sin duda de una condición necesaria para formar parte de una futura coalición de gobierno…

  1. Jean-Marie Chauvier, " L´année blanche vire au gris", Le Monde diplomatique, octubre de 1997.
  2. Cámara de diputados, documentos parlamentarios, 954/1 96/97, p.17.
  3. Cámara de diputados, documentos parlamentarios 954/1 96/97, exposición de los motivos, p.4.
  4. Artículo 342 bis, Moniteur belge, Bruselas, 26 de febrero de 1998, p.5812.
  5. Artículo 8, Moniteur belge, 18 de diciembre de 1998, p.40 313.
  6. Por el apellido del presidente de la Comisión para el derecho de procedimiento penal.
  7. Artículo 28bis, párrafo 2, Moniteur belge, 2 de abril de 1998, p.10 027.
  8. D. Vandermeersch y O. Klees, La réforme "Franchimont", Journal des Tribunaux, Bruselas, Nº 5 886, mayo de 1998, p.442.
  9. Sobre la reforma de las policías, leer a Thomas Henrion, "Un service de police intégré, structuré à deux niveaux", Juger, Bruselas, nºs 16 y 17, 1998.
  10. J. C. Paye, " L´Etat policier, forme moderne de l´Etat? L´Exemple de la Belgique", Les Temps modernes, París, Nº605, agosto-septiembre-octubre 1999.
  11. J. C. Paye, "La réforme des polices", Avancées, Bruselas, nº 80, septiembre de 1999.ss
Autor/es Jean Claude Paye
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 5 - Noviembre 1999
Páginas:12, 13
Traducción Dominique Guthmann
Temas Derechos Humanos, Estado (Justicia), Estado (Política), Políticas Locales, Seguridad
Países Alemania (ex RDA y RFA), Bélgica, Italia