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Las satrapías de siempre

El gobernador de Santiago del Estero Carlos Juárez, famoso por sus exabruptos reaccionarios y denunciado por organismos de derechos humanos, fue elegido por primera vez en 1949 1. Es sólo el más notable ejemplo de un viejo mal argentino: el control permanente de enormes y ricas provincias por ciertos personajes y sus familias, verdaderas satrapías que profundizan el subdesarrollo económico y cultural, negocian sin escrúpulos con el gobierno de turno en Buenos Aires -incluso a veces con las dictaduras- y exhiben una riqueza tanto más humillante cuanto más se empobrecen sus habitantes. Pero resultan funcionales al esquema político nacional.

La cédula de notificación policial firmada por el Comisario Pereyra y distribuida a los vecinos por la Policía de la provincia de Santiago del Estero, invita a "la reunión que se desarrollará el día jueves 20 de mayo en el Comando de Movilización", en la que se "informará del cronograma de inauguraciones" de unidades básicas peronistas de cara a las próximas elecciones de gobernador2.

En Formosa, "efectivos de la policía provincial rodearon una de las manzanas céntricas de la capital" cuando el presidente del Superior Tribunal de Justicia osó, el día anterior, "fallar en contra de habilitar al gobernador Gildo Insfrán" para ser reelegido. Y lo metió preso3.

Un diario de Comodoro Rivadavia denuncia que los jugadores de GEPU (el club de básquet del que es hombre fuerte el también gobernador de la provincia de San Luis Adolfo Rodríguez Saá), han viajado para cumplir su compromiso deportivo con pasajes que pertenecen al Senado. El gobernador replica que los pasajes son suyos, "y hago con ellos lo que quiero"4.

La lista de anécdotas podría seguir, incorporando a otras provincias, otros niveles del Estado (nación, municipios) u otros espacios del sector público (poder judicial, legislativo, organismos reguladores, etc). Es que la baja calidad de las instituciones políticas parece haber contaminado todos los sectores y regiones.

Pero a poco de analizar el sistema político de las regiones que se conocen como periféricas, esto es, aquellas que ocupan un lugar subordinado a la hora de fijar las principales directrices económicas, sociales y políticas del país, se encuentran características específicas que permiten distinguirlas.

El Estado para uso propio

La especificidad de la periferia tiene que ver tanto con el modo en que se relacionan el uso del Estado para fines individuales, la manipulación de la vida cultural y política por individuos o familias, como con la profundidad y extensión en que operan estos mecanismos.

En primer lugar, la situación de debilidad económica y social produce una sociedad civil con escasa capacidad de defensa para enfrentar este tipo de comportamientos. En segundo lugar, en estas regiones el aparato del Estado provincial ocupa un lugar mucho más preponderante como actor económico y social. Por ejemplo, en Corrientes (ver págs. 10 y 11), ocupa por sí sólo casi el 50% de la mano de obra declarada y su gasto es equivalente al 30% de lo que produce la provincia5.

Por último, el financiamiento del gasto estatal proviene principalmente de transferencias extrarregionales: los ingresos de las provincias periféricas son fruto de transferencias de recursos que la nación recauda en las áreas más ricas del país. Al no haber una vinculación directa entre lo que cada comunidad está dispuesta a financiar y lo que finalmente ofrece el Estado como bienes o servicios públicos, el gasto tiende a asignarse según las preferencias del gobierno y no de la comunidad.

Tal manejo de las instituciones provinciales no es nuevo. Ya el clásico libro de Roberto J. Payró "En las tierras del Inti", relataba el "alzamiento del pueblo de Catamarca" harto del manejo prebendario y patrimonialista de un gobierno provincial hacia 1900. Lo distintivo de esta etapa es que los procesos de transferencias de funciones desde la nación hacia las provincias han producido un incremento de la importancia del nivel subnacional, a la vez que el retiro de Estado central ha quitado un referente "moderno" en cada territorio periférico.

Además, el manejo clientelar del Estado se retroalimenta. Estar a cargo del gobierno coloca a un partido en una posición favorable para mantener el poder: en el período 1983-1999, a pesar de la mala imagen de las distintas dinastías políticas y de las crisis fiscales, de cada diez veces que un partido puso en juego una gobernación, siete veces la mantuvo. Cuanto más años se conserva el poder, más se perfeccionan y consolidan las redes de favores y de clientela que sustentan maquinarias electoralmente imbatibles.

Pero hubo tiempos diferentes. No siempre el "interior" fue el pariente pobre, ni las mismas provincias conformaron la "periferia" del área central. En la primera fase de la etapa colonial, el centro de la actividad económica y social estaba ocupado por Potosí, por entonces una de las ciudades más pobladas y ricas del mundo. Lo que hoy es el Noroeste Argentino (NOA) fue una dinámica zona económica que abastecía al complejo minero del Alto Perú con alimentos, textiles, carretas, artesanías, etc. En este período, Buenos Aires era una región fronteriza perteneciente al Virreinato del Perú, cuyo atractivo económico estaba dado por el contrabando desde y hacia el Brasil.

La tardía integración de diferentes regiones en el Virreinato del Río de la Plata (sólo 25 años antes de 1810), se desmoronó al inicio del proceso independentista y ya no pudo volver a armarse. De la contradicción entre las diferentes partes agrupadas en el Virreinato surgieron cuatro repúblicas: Uruguay, Paraguay, Bolivia y Argentina. Esta última sorteó casi 70 años de guerra civil, abierta o apenas encubierta, hasta lograr un equilibrio relativamente estable.

Esta larga confrontación se inicia con los intentos de resistencia del interior a los planes unitarios que siguen a la guerra de la independencia (alrededor de 1820), hasta los alzamientos aislados que se producen durante la presidencia de Sarmiento (1868/1874). Como resultado del triunfo de Buenos Aires en la guerra, se impone un modelo de acumulación con base en la integración al mercado mundial alrededor de la renta agraria generada por las excepcionales características de la Pampa Húmeda.

El fin de las turbulencias llega con la llamada "Organización Nacional", en 1880: el interior reconoce definitivamente la hegemonía de Buenos Aires y desde esta provincia dejan de enviarse regularmente misiones de aniquilamiento y de recambio compulsivo de las clases dominantes regionales. En lo económico, este acuerdo significa el reconocimiento de Buenos Aires como principal centro consumidor y exportador de un mercado único nacional y, consecuentemente, el aislamiento de las regiones derrotadas de sus articulaciones históricas (el NOA con el Alto Perú, Cuyo con Chile). Como contrapartida se acuerda el desarrollo de políticas crediticias, de fomento de las vías de comunicación, de promoción productiva, etc, que permiten el surgimiento de las llamadas "economías regionales" (azúcar y tabaco en el NOA, vitivinicultura en Cuyo, algodón y yerba mate en el NEA, por citar sólo algunos ejemplos)

Con la consolidación del modelo basado en el emprendimiento agrícola ganadero de clima templado, las regiones de lo que empieza a conocerse como "el interior" pierden su capacidad autonómica, convirtiéndose en áreas subalternas atadas a los resultados que el proyecto centrado sobre la pampa húmeda va cosechando.

Hacia 1930, y como parte de las medidas de respuesta a la crisis mundial, se crean instituciones que regulan la marcha de los diferentes subsistemas productivos, entre ellos los de las economías regionales (limitación del área sembrada, cupificación, precios sostén, etc). Entre otros objetivos, con estas políticas se garantiza un piso de subsistencia en el ingreso para los pequeños productores, de modo que, indirectamente, se aseguren superganancias para los segmentos de mayor productividad.

Esta característica reguladora induce una baja de la conflictividad en la sociedad regional y coloca el conflicto en el ámbito de la puja nacional por cuotas de la renta agraria pampeana con las que financiar los mecanismos reguladores. Paralelamente se establece una complicidad entre los diferentes sectores económicos con relación a la fijación de cupos y precios sostén: un terrateniente azucarero integrado con un gran ingenio posee intereses similares a un minifundista dueño de solo tres hectáreas de caña.

Los sistemas reguladores, al no inducir mejoras en el sistema que reglamentan, sostienen los segmentos menos productivos y congelan la ineficiencia global de la economía regional. De esta forma se reduce la conflictividad y se gana el apoyo de las oligarquías del interior. Pero la apertura de los ´90 dejará al descubierto un sistema casi imposible de rectificar.

La etapa del Estado keynesiano (1935-1975), en cuyo transcurso mejoraron muchos indicadores sociales de la periferia, termina bajo el impacto de una nueva crisis mundial. Comienza así un periodo caracterizado por el paulatino desmonte de los marcos reguladores que se habían vuelto intolerablemente ineficientes y corruptos. Paralelamente se va desarmando la red de instituciones manejadas por el Estado central que daba un "piso institucional testigo" relativamente homogéneo para todo el país.

El ideario neoliberal que termina por imponerse no justifica esta evolución únicamente en la crisis fiscal, sino también en la necesidad del retiro de un Estado que distorsiona la óptima asignación de recursos. Según esta argumentación, bastará que se tomen medidas que permitan un adecuado funcionamiento de los mercados para que una lluvia de inversiones cambie el mapa de la pobreza y el atraso, "goteo" o "derrame" de por medio.

Quienes sustentan estas ideas afirman que por ahora esto no ocurrió porque los Estados provinciales fueron empujados a ocupar los vacíos que la destrucción de las economías regionales y el retiro del Estado central iban generando. Así, el empleo público de las provincias periféricas más que se duplicó en el período 1983-99, y algo parecido ocurrió con el gasto.

Pero si bien los datos de gasto y empleo son ciertos, también lo es, por ejemplo, que la privatización de empresas nacionales dejó a Tartagal, Cutral-Co, Zapla, sin la "distorsionante" presencia del Estado, pero no se observa una corriente de capitales muy importante hacia estos lugares (ver págs. 6-7). Del mismo modo, una de las áreas más dinámicas del país en términos económicos, el departamento de Ramón Lista, en la Provincia de Formosa, donde se encuentra una de las cuencas petrolíferas más productivas del país, tiene los peores índices sociales de toda la nación. El "goteo", por lo menos en esta zona, no ha funcionado.

¿Hace falta decir que veinticinco años de políticas de ajuste estructural incrementaron las diferencias entre las zonas modernas y el resto del país? En este momento, el producto per capita de Formosa es treinta veces menor que el de la Capital Federal…

Un federalismo particular

Al fin de cuentas ¿por qué no avanza la modernidad, desplazando instituciones políticas que impiden el despliegue de una sociedad capitalista? ¿Por qué en el marco de la continuidad democrática no se desplazan las irracionales satrapías provinciales?.

Lo primero es que, contra lo que se había previsto, el capitalismo no disolvió completamente las sociedades semifeudales. La penetración de relaciones de producción más modernas redundó en una amalgama económica y política que combinó los peores aspectos del "atraso" y la "modernidad", bloqueando las posibilidades del desarrollo económico.

Las áreas rezagadas se mostraron funcionales como espacios donde pueden obtenerse tasas de ganancia extraordinarias. La existencia de desequilibrios en el desarrollo regional no es contradictoria con el despliegue del capitalismo, pero el resultado es "moderno" sólo a medias.

El actual proceso genera ventajas para muchos de los involucrados. Las provincias mantienen niveles de autonomía que no se desprenden automáticamente de su nivel de desarrollo, a la vez que pueden reproducirse algunos grupos sociales que, de otra forma, serían reemplazados por actores que funcionarían como elementos subsidiarios de las áreas más dinámicas.

El gobierno central, por su parte, que no debe responder directamente a los reclamos de la población de las provincias, mantiene en cada satrapía un aliado fundamental en la tarea de incrementar la gobernabilidad nacional, porque la asimetría entre el peso de la provincia en el escenario político nacional y su volubilidad frente a las presiones financieras desde la nación, induce a que todos jueguen bajo las mismas reglas.

Para decirlo en forma directa: un ATN (Aporte del Tesoro Nacional) de una suma ínfima en términos del presupuesto federal hace que cualquier gobierno provincial se alinee: vota con el Ejecutivo en el Congreso Nacional, lo apoya en la interna partidaria, ayuda a morigerar el nivel de enfrentamiento interpartidario, etc.

Un clásico es la distribución de recursos antes de una elección presidencial. Con esto se logra sumar a las jurisdicciones "independientes" que están gobernadas por partidos provinciales, se baja el tono de las provincias opositoras y se alienta a que las oficialistas den un apoyo más decidido. En los meses previos a la reelección presidencial de 1995, la nación desembolsó U$S 400 millones con este objetivo6. Los resultados electorales eximen de mayores comentarios acerca de sus efectos.

Una anécdota marca hasta dónde puede llegar la larga mano de la nación. Cuando la Convención de la Unión Cívica Radical (UCR) debía aprobar el llamado a Convencionales Constituyentes acordado en el Pacto de Olivos, un oportuno auxilio del gobierno nacional garantizó que los delegados catamarqueños votaran positivamente este proyecto, caro al gobierno central7.

El "auxilio" nacional, a su vez, es determinante en el escenario provincial. Por ejemplo, a través de un acuerdo con el Estado central el senador Vicente Saadi consiguió para la provincia de Catamarca en 1987 una partida extraordinaria del FONAVI de 2 millones de dólares, en la inteligencia de que ésta volcaría una elección que se presentaba muy pareja, cosa que efectivamente sucedió.

Otras veces el apoyo nacional se hace notorio por su ausencia. Algo así le pasó a Horacio Massaccesi, que mientras fue gobernador de Río Negro consiguió de Carlos Menem un tratamiento preferencial, por lo que pudo impulsar una serie de obras que lo distinguieron del escenario ajustista. Cuando fue electo candidato a presidente por la opositora UCR, el apoyo del Estado central terminó y la crisis fiscal dejó a la luz las deficiencias provinciales. Un mecanismo similar está en la base de los hechos que concluyeron con la actual intervención a la provincia de Corrientes (ver págs. 10-11).

Sátrapas, pero necesarios

Dada la lógica política en vigencia, no tiene sentido que los grupos o familias dominantes en las provincias rezagadas actúen de manera diferente. Es mucho más fácil conseguir fondos de la nación que pedir esfuerzos a sectores sociales sometidos al papel que les ha tocado a las economías regionales en la era de la convertibilidad. Y es mucho más difícil aún cuando una provincia vecina hace gala de una exitosa operación política que le permite, por ejemplo, conseguir financiamiento para una obra pública monumental que modifica sustancialmente la demanda de mano de obra del mercado local (al menos por un tiempo).

Esto hace que algunos sectores justifiquen la existencia de las satrapías provinciales. Ciertos comentarios hasta hacen parecer simpática la picaresca local que sustenta el sistema político regional. Algunos, inclusive, presentan la discusión en términos de relativismo cultural… Pero todos los argumentos se deshacen cuando se cae en la cuenta de que esta casta política mantiene a la región en el atraso, mostrándose muy hábil para obtener recursos siempre que no sean aportados por la sociedad local. Además, la modalidad de funcionamiento del sistema político implica la dilapidación de medios que al país no le sobran y que la provincia nunca recuperará para proyectos más durables.

El narcotráfico al acecho

Las ingentes transferencias que, dada la regresiva estructura impositiva, son aportadas por los consumidores (el IVA sobre alimentos pagados por los pauperizados de los cordones urbanos de Buenos Aires, Rosario o Córdoba), terminan sirviendo para financiar invencibles aparatos políticos cuyo fin casi único es reproducirse, y no tienen el efecto fijado en su objetivo formal de promover el crecimiento de las regiones menos favorecidas.

Por si esto fuera poco, la ostentación de riqueza que hacen los Saadi en Catamarca, o los Romero en Corrientes, en un marco de pobreza generalizada, o la falta de respeto por algunos de los valores básicos de la democracia de los Romero Féris, Juárez, Rodríguez Saá, los hace aún menos defendibles. Por último este juego en el cual el gobierno central no es inocente, obtura la dinámica de cambio que podría generar una sociedad compuesta por habitantes con derechos ciudadanos.

Las satrapías provinciales son ineficientes, reproducen el atraso y mantienen a la población fuera de los derechos de ciudadanía, pero es indiscutible que algo "derraman" hacia abajo, porque los favores (votos, apoyo en actos, etc.) son baratos, pero al fin y al cabo se pagan. La alternativa de una reforma liberal se ejemplifica en la política regional del ex ministro de Economía Domingo Cavallo. Cuando en su gestión era un inflexible defensor del equilibrio fiscal, bendijo los diferimentos impositivos, un subsidio a los grandes capitales para que inviertan en el interior. El resultado es un negocio fabuloso y emprendimientos de nulo encadenamiento local.

Con los recursos del Estado se podrían promover emprendimientos productivos viables que faciliten la aparición de actores sociales más modernos, o la inducción de comportamientos más democráticos. Se podría fomentar, por ejemplo, la autoconstrucción de viviendas en vez de utilizar los planes con ese fin para conseguir clientela; o impulsar planes de desarrollo con viabilidad estratégica y no subvencionar emprendimientos de amigos políticos que no tienen ningún futuro y que dependerán para siempre del apoyo estatal (al estilo de la curtiembre de los Yoma, en La Rioja). En suma: como supo hacerlo cuando escribía las mejores páginas de su historia, la sociedad regional podría apostar a una salida endógena y no a las soluciones mágicas que puede generar una transferencia extraordinaria desde Buenos Aires. Pero eso sería aconsejar a las clases dominantes locales el suicidio: todo el sistema sobre el que se apoyan entraría en un tembladeral y su existencia perdería sentido.

El dilema es que los espacios políticos que genera la crisis terminarán por ocuparse. ¿Quiénes se instalarán entonces en el hueco que dejó el gobierno central al desarmar la red que históricamente garantizó la unidad nacional? ¿Qué pasará con las redes armadas alrededor de las empresas nacionales, las escuelas, los regimientos, que hoy pierden fuerza o directamente se retiran?

"Si no se organiza la sociedad civil y el ajuste llega al sistema clientelar ¿quien lo aprovechará?" se preguntaba en un seminario un politólogo del Norte del país, atemorizado por la influencia del narcotráfico y el contrabando en los lugares donde el sector público se está retirando. La respuesta está probablemente en los temores propios del seminarista.

  1. Ver Camilo Ratti y Guillermo Posada, "La tierra es nuestra", en Le Monde diplomatique, Ed. Cono Sur Nº 13, julio 2000.
  2. Clarín, Buenos Aires, 14-06-1999.
  3. Página 12, Buenos Aires, 4-03-1999
  4. Crónica, de Comodoro Rivadavia,13-03-1992.
  5. Si se suma el impacto sobre el comercio, o los diferentes subsidios que permiten la sobrevida de emprendimientos este porcentaje se eleva sustancialmente.
  6. Ambito Financiero, Buenos Aires,10-05-1995.
  7. Página 12, Buenos Aires,18-11-1995.
Autor/es Horacio Cao, Roxana Rubins
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 14 - Agosto 2000
Páginas:8, 9
Temas Corrupción, Narcotráfico, Derechos Humanos, Estado (Política), Políticas Locales
Países Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú, Uruguay