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Otro modelo para la agricultura

Fueron necesarias varias crisis sanitarias para que finalmente se discuta ante la opinión pública -y no sólo con los productores- la política agrícola europea. No alcanza sin embargo con condenar las derivas del actual modelo productivista: una agricultura "verde", pero sometida a las reglas liberales de la Organización Mundial de Comercio (OMC) llevaría a un campo sin campesinos, pero con paisajes. Según el autor, una tercera vía, la de una agricultura campesina y ciudadana, es la única capaz de reconciliar las preocupaciones ambientales, el empleo, la calidad de los alimentos y la solidaridad con los países del Sur, pero deberá enfrentarse a una coalición de poderosos intereses.

El agravamiento de la crisis de la "vaca loca" y la epidemia de fiebre aftosa, que marcan un corte en cuarenta años de deriva productivista en la Política Agrícola Común de Europa (PAC)1 y sumen a los ganaderos y consumidores de la Unión Europea (UE) en el desasosiego, son una buena ocasión para proceder a la profunda reforma que espera la mayoría de los ciudadanos del Viejo Continente. Se trata de una tarea urgente, si se quiere evitar que el contenido sea dictado por las negociaciones internacionales en curso, sobre todo por la OMC.

El objetivo sería establecer un mandato preciso para la Comisión Europea (CE), que hablaría en nombre de los Quince en la OMC, donde las conversaciones sobre el nuevo acuerdo agrícola entran en su fase activa y el comisionado Pascal Lamy piensa utilizar concesiones europeas sobre la PAC como moneda de cambio para reactivar un Ciclo del Milenio completo (borrando el fiasco de Seattle), durante la conferencia ministerial que se desarrollará en noviembre de 2001 en Qatar. Su objetivo es abrir los mercados mundiales a las actividades que realmente cuentan para el Producto Bruto Interno (PBI) y para el empleo en Europa: las de Bouygues, Vivendi y Deutsch Telekom, sin olvidar a los Danone, Carrefour y otros, que son por lo tanto los más interesados en la liberalización de la PAC.

Por otra parte, la CE negocia actualmente acuerdos bilaterales de librecomercio con numerosos países del Sur (Mercosur y Chile; países mediterráneos y países ACP: África-Caribe-Pacífico)2, luego de la decisión "todo, salvo las armas" adoptada el 26 de febrero pasado por la UE a favor de los Países Menos Avanzados (PMA). A ello se agregan las negociaciones de extensión de la UE a los países de Europa Central y Oriental (PECO).

Statu quo o mundial-ecologismo

Si bien existe un amplio consenso sobre los objetivos a asignar a una nueva PAC (mayor garantía de la seguridad sanitaria de los alimentos, multifuncionalidad -término consagrado para designar la protección del medio ambiente, el paisaje, el empleo rural, el fomento de los recursos locales y el bienestar animal- y desarrollo duradero), las divergencias son profundas sobre las modalidades. Las tres estrategias actuales: statu quo, mundial-ecologista y campesina-ciudadana, corresponden a alianzas muy diferentes de las fuerzas sociales involucradas.

La estrategia del statu quo, correspondiente al acuerdo de Berlín (Agenda 2000) de marzo de 1999, es defendida en la OMC por la CE, con el apoyo de los sindicatos agrícolas mayoritarios y de otros actores del complejo agroindustrial. Pretendiendo preservar un "modelo agrícola europeo" que sin embargo presenta dos facetas contradictorias ("vocación exportadora" y multifuncionalidad), acepta no obstante un mínimo de modificaciones al acuerdo de Berlín para que sea "vendible" a la OMC y a la opinión pública europea: reducción, aunque sobre un largo período, de las protecciones a la importación y de las restituciones (subvenciones) a las exportaciones, bajo reserva de una reducción paralela de las ayudas implícitas a la exportación existentes en otros países; reducción también de los sostenes internos "conexos" (es decir, vinculados al nivel de la producción o de los precios), y por lo tanto, con efecto directo sobre la producción. Exige únicamente el mantenimiento más allá de 2003 de las ayudas directas parcialmente conexas -vinculadas a los factores de producción pasados, pero que requieren una producción actual para ser percibidas- las que incluso podría "verdear" ¡dejando de exigir a los agricultores que produzcan para recibirlas! Como Estados Unidos aumentó en más del triple sus ayudas conexas desde hace tres años3, la UE estima que Washington mantendrá un perfil bajo en la mesa de negociaciones.

La CE subraya así que el acuerdo de Berlín ofrece márgenes de maniobra -que pocos Estados miembros han utilizado- para reorientar las ayudas hacia una agricultura menos intensiva, y también para repartirlas mejor: su "eco-condicionalidad" hoy en día casi no se aplica y su modulación respecto al volumen de las exportaciones sólo se utiliza -y muy modestamente- en Francia (143 millones de dólares) para financiar los Contratos Territoriales de Explotación (CTE), y, en un porcentaje mínimo, en el Reino Unido. De ser necesario, la CE propondrá enmendar los reglamentos del acuerdo de Berlín en vistas de transferir una parte de las ayudas acordadas a los grandes cultivos hacia el desarrollo rural, que recibe menos de 10% del presupuesto agrícola comunitario.

Todo esto promete hallar una fuerte oposición de la Federación Nacional de Sindicatos de Productores Agrícolas de Francia (FNSEA) que sigue sin "digerir" la instauración de la modulación de las ayudas, que sin embargo solo afectó muy marginalmente a los grandes productores cerealeros. Esta estrategia sigue siendo por lo tanto muy productivista y no es con una pizca de "agricultura razonada" que reducirá la persistencia de sus efectos perversos sobre el medio ambiente, el empleo, el fomento de los recursos locales y los países del Sur. Más aún teniendo en cuenta que esa estrategia apuesta al dumping implícito de las ayudas directas a sus productores para seguir accediendo a los mercados de esos países.

Las contradicciones de la estrategia del statu quo generaron una segunda estrategia, que podemos llamar mundial-ecologista. También se la podría calificar de hiperliberal (en la medida en que supone alinear los precios agrícolas internos sobre los precios mundiales), si no fuese por que preconiza simultáneamente una reglamentación y una intervención pública muy individualizada para remunerar las diversas obras esperadas por la comunidad, fundamentalmente en materia de medio ambiente, previendo que el mercado libre resulte incapaz de suministrar los bienes públicos reclamados por la sociedad. Conforme a los deseos de Estados Unidos, del Grupo de Cairns4 y de las instituciones internacionales, esta estrategia es apoyada por las grandes firmas agroalimentarias y por la Oficina Europea de las Uniones de Consumidores.

Esa visión apunta a una rápida eliminación de todas las protecciones, tanto fronterizas (derechos aduaneros y reembolsos a las exportaciones) como internas (ayudas conexas), en beneficio de ayudas no conectadas a la producción para la realización de obras de mejoramiento. Teorizada recientemente por Louis-Pascal Mahé y François Ortalo-Magné5, dicha estrategia critica abiertamente la inercia productivista de la PAC, fundamentalmente su impacto negativo sobre el medio ambiente y sobre el aprovechamiento de los recursos locales y se opone también a la concentración de ayuda en beneficio de las grandes explotaciones. Ese punto de vista despertará por lo tanto poco entusiasmo en los sindicatos mayoritarios. Sus propuestas en materia de control de la contaminación y de remuneración de las obras de mejoramiento son dudosas, sobre todo teniendo en cuenta que se apoyan en la experiencia de ciertos países europeos.

Pero esta estrategia adolece, aún más que la precedente, de graves errores de apreciación, producto del objetivo declarado de desarrollar una política agrícola que sería a la vez más "agroalimentaria" y más rural. Principal error: el alineamiento de los precios agrícolas internos con los precios mundiales, considerados como una norma intangible (el "valor real"), con sus dos corolarios igualmente cuestionables: se podría combatir la volatilidad de esos precios con los mercados a término y las ayudas a los seguros agrícolas; y sería posible -a partir de un beneficio agrícola básico, que fluctuaría en función de los precios mundiales- construir un sistema estable de "ayuda personal, vitalicia y condicionada a la realización de obras de interés público para el espacio rural"6 de manera de garantizar ingresos suficientes a los productores.

De hecho, esta estrategia no apunta a preservar empleos agrícolas, sino a remunerar la realización de mejoras rurales, brindadas eventualmente por no agricultores: un campo sin campesinos. Su lógica liberal se nota en la voluntad de eliminar cualquier tentativa de control directo de la producción: ya no serán necesarios los cupos de producción de azúcar o de leche, pues los bajos precios mundiales se encargarán de esa sucia tarea. Finalmente, el alineamiento de los precios agrícolas de la UE respecto de los precios mundiales responderá a todas las objeciones presentadas en las negociaciones internacionales.

Más allá de la condena del dumping a través de las subvenciones a las exportaciones, esta estrategia casi no se preocupa por las consecuencias de la PAC sobre el resto del mundo. En cambio, se corresponde en todos los puntos con los objetivos a largo plazo de la CE: "Dado que sólo las explotaciones que alcancen un grado mínimo de competitividad internacional sobrevivirán (…) en los mercados liberalizados a largo plazo (…) un objetivo clave de la PAC será contribuir a la competitividad internacional de un núcleo de explotaciones comerciales en las zonas más adaptadas de Europa"7; o sea, algunas decenas de miles de megaexplotaciones altamente tecnificadas, que emplearán una centena de miles de activos contra más de 7 millones actualmente.

Esta estrategia parece sin embargo confirmada en algunos de sus puntos por una reciente comunicación de los parlamentarios europeos verdes8, con la exclusión fundamentalmente de los verdes franceses9 y belgas. Ese enfoque, cercano a las posiciones de los ministros verdes de Agricultura de Alemania (ver Pascal Thibaut, "En Alemania…") y de Italia, reclama "verdear" radicalmente las ayudas, sin reducir su volumen, pero es de un mutismo más que ambiguo sobre la política de precios, la protección a las importaciones y la preservación de los empleos agrícolas.

Algunas ONG mantienen la misma ambigüedad: por desconocimiento del real alcance de los conceptos de protección, de distorsión y de desconexión, y en nombre de una solidaridad Norte-Sur mal evaluada, aceptan suprimir las protecciones de la UE a las importaciones, fundamentalmente a las provenientes del Sur. Actitud incoherente con los circuitos cortos que por otro lado preconizan para reducir el efecto invernadero debido a los transportes y para garantizar la trazabilidad de los productos.

La decisión adoptada por los Quince el 26-2-01 de eliminar completamente, a partir del 5-3-01, los derechos aduaneros y las restricciones cuantitativas para todas las exportaciones, "salvo las armas"10, de los 48 países PMA, en particular los de productos agrícolas (con algunos años de diferencia para el azúcar, el arroz y las bananas), causó gran satisfacción a varias ONG11, que no alcanzaron a ver en esa medida ni la contrapartida ni los efectos inducidos. La primera, sin embargo, salta a la vista: la UE quiere contar con los votos de los 48 PMA para reactivar en la OMC el Ciclo del Milenio, con el objeto de abrir jugosos mercados a sus exportaciones industriales y de servicios. Es la misma lógica que impulsa Washington en el continente americano a través de su proyecto ALCA12.

Las consecuencias en el seno de los países concernidos son igualmente previsibles: el aumento de las exportaciones beneficiará sólo a las multinacionales agroalimentarias, a expensas del pequeño campesinado y de la seguridad alimentaria que permite la autosuficiencia de víveres. En efecto, los intercambios agroalimentarios de los PMA son ampliamente deficitarios (2.600 millones de dólares en 1998), lo que debería llevarlos a dar prioridad a las necesidades alimenticias de su población más que a exportar. Según la Convención de Cotonú de junio de 2000, 39 de esos países -en su mayoría africanos que forman parte de las naciones ACP- se verán, como los otros, obligados al librecambio integral con la UE en 2008.

Con el principio de "todo, salvo las armas", las exportaciones hacia los Quince se harán a precios mundiales, que por ejemplo para el azúcar, es en promedio inferior al costo de producción de todos los países. Los beneficiados por la diferencia de precio serán las azucareras importadoras. La contra propuesta de los productores belgas de remolacha es más adecuada: ampliar en 250.000 toneladas (el saldo de los cuatro PMA exportadores netos) la cuota de azúcar bruto importado al alto precio comunitario fijado en el protocolo azúcar de los países ACP. Ya se vio que un librecambio agrícola con el Mercosur, que exporta productos agrícolas de clima templado, tendría efectos catastróficos tanto para la agricultura europea como para su pequeño campesinado y sus consumidores. Una medida realmente beneficiosa para los países del Sur -aunque casi no concerniría a los PMA- sería acabar con la escalada tarifaria sobre los productos tropicales transformados, para dejar a sus economías el valor agregado de las pocas industrias en las que pueden tener una ventaja comparativa.

Una tercera vía

Ante los riesgos a que exponen esas dos estrategias, una reforma de la PAC debería promover una tercera: la de una agricultura campesina y ciudadana, naturalmente multifuncional y tanto social como ambientalmente durable. Tal vía es fundamentalmente preconizada por la Coordinadora Campesina Europea (CPE), de la que forma parte por Francia la Confédération Paysanne, y apoyada por numerosas asociaciones ecologistas, de solidaridad internacional, algunos partidos verdes y organizaciones de consumidores. Su principio consiste en reconocer el derecho de cada país (o grupo de países, como la UE) a la soberanía alimentaria y fundamentalmente al autoabastecimiento en productos básicos, entre los que se cuentan los alimentos para el ganado.

En ese modelo, la protección a las importaciones es a la vez el corolario y la modalidad más solidaria de apoyo a los agricultores: en efecto, se trata de la única vía accesible a los países pobres, mientras que los sostenes internos permiten un dumping aún más perverso que los reembolsos -pues son totalmente opacos para los terceros países e inatacables ante la OMC- dado que estos últimos pueden generar medidas anti-dumping.

Tal estrategia permitiría también romper con la deriva que lleva a la creciente transformación de los agricultores en "funcionarios con ingresos asegurados" (en Francia, las ayudas directas representan el 94% de los ingresos netos de las grandes explotaciones; 95% en la producción de bovinos-carne, cifras que en 2003 pasarán respectivamente a 126% y 129%, sin contar las ayudas por el mal de la vaca loca), y rehabilitar los precios como base de sus ingresos. Pero los precios en cuestión son los del mercado interno de la UE y no los precios mundiales, por varias razones.

En primer lugar, la extrema volatilidad13 de los precios mundiales paralizaría las inversiones agrícolas y desestabilizaría al sector agroalimentario y los consumidores: en efecto, los mercados a término no pueden estabilizar el precio más allá de algunos meses y los seguros subvencionados cuestan muy caros a los contribuyentes estadounidenses. Además, de 1995 a 1998, los precios llamados mundiales correspondieron a menos del 10% de la producción mundial de productos básicos y es sabido que menos del 10% de la producción correspondiente a la UE va a la exportación. Se trata, por otra parte, de precios de dumping, ya sea explícito (en el caso de los Quince), o implícito (también en la UE, así como en Estados Unidos, con sus ayudas directas). Las firmas agroalimentarias, cada vez más concentradas, los manipulan a su gusto. Por último, los monopolios comerciales públicos siguen siendo numerosos, sobre todo entre los "liberales" del Grupo de Cairns, y la propia UE diferencia claramente sus reembolsos, es decir, sus precios mundiales, según el país de destino.

En el citado esquema, se asegurarían precios internos remunerativos a una parte importante de la producción de productos básicos por medio de deducciones variables a las importaciones (y no a través de derechos aduaneros fijos), a fin de garantizar un ingreso correcto a las explotaciones campesinas de las zonas favorables. Varias medidas permitirán evitar la acumulación de stocks y la intensificación de las explotaciones. En primer lugar, el control y el reparto de la producción por medio de la extensión de las cuotas a las principales producciones no competitivas en la exportación, sin ayudas explícitas (al ser suprimidos los reembolsos) o implícitas, o por otros medios (congelamiento de tierras, límites de producción, etc.).

Las dimensiones de las explotaciones serán limitadas para facilitar la instalación de jóvenes agricultores, incluidos los que no provienen del medio rural, cada vez más necesarios. Luego se impondrán medidas de desintensificación en todas las explotaciones14 impulsando la cría de ganado en campo -es decir, abandonando progresivamente la ganadería fuera de la tierra y los insumos químicos- y dejando inmediatamente de subvencionar los gastos que resulten contaminantes (entre ellos la irrigación de zonas lluviosas) y aplicando estrictamente el principio "el que contamina, paga".

Si a pesar de esas medidas de control de la oferta el precio interior se desmorona, se aplicará un precio de intervención de manera selectiva, sólo para las explotaciones de campesinos. En cambio, se otorgarán estímulos económicos (limitados según el personal existente y equivalentes en promedio a un bajo porcentaje de los ingresos netos), en función de la capacidad de las explotaciones para crear nuevos empleos -es decir, valor agregado- de forma no intensiva. Esas ayudas serán diferenciadas según las dificultades agroclimáticas, es decir, serán mayores en las zonas de menor rendimiento -a la inversa de las actuales- y serán prioritarias para los emprendimientos colectivos. Para evitar una desconexión total entre los precios internos y los precios mundiales y para regular sus fluctuaciones, los principales exportadores negociarán sus partes de mercado y coordinarán sus niveles de stocks y también, de ser necesario, el congelamiento de tierras.

La agricultura es una actividad demasiado seria y que cumple demasiadas funciones para que su cogestión quede reservada a un sindicato mayoritario (en Francia, la FNSEA) bajo la presión de las firmas agroalimentarias. Resulta imperativo incluir en esa actividad a las asociaciones de defensa del medio ambiente, de solidaridad internacional, de consumidores y de desempleados y a los representantes electos localmente. En síntesis, hay que crear una agricultura de los ciudadanos. Más aún teniendo en cuenta que el tratado de Niza se negó a colocar la PAC en el terreno de co-decisiones del Parlamento Europeo con el Consejo Europeo.

Evidentemente, las políticas agrícolas necesitan una regulación internacional, aunque más no fuese para combatir el dumping. Pero bajo la forma actual, la OMC no es la instancia apropiada, pues su objetivo no es para nada garantizar una alimentación suficiente en cantidad y calidad para los seres humanos (en particular para los 830 millones que padecen hambre), sino obtener "progresivas reducciones sustanciales del sostén a la producción" de los agricultores de todo el mundo. La instauración de la estrategia campesino-ciudadana, la única conforme a las expectativas de la sociedad europea y al mismo tiempo solidaria con el resto del mundo, choca con una poderosa coalición de intereses. Sólo una fuerte y urgente movilización podrá imponerla ante la OMC.

  1. José Bové y François Dufour, Le Monden'est pas une marchandise. Des paysans contre la malbouffe, La Découverte,París, 2000.
  2. Jacques Berthelot, "El debate agrícolaNorte-Sur", Le Monde diplomatique Edición Cono Sur, Buenos Aires, mayo 2000.
  3. Jacques Berthelot, "La mystification du découplage des aides agricoles", Economie Rurale, nº 261, enero-febrero de 2001.
  4. Reúne quince países exportadores, sin subvención a las exportaciones, entre ellos Argentina y tres países desarrollados (Australia, Canadá y Nueva Zelanda).
  5. Louis-Pascal Mahé y François Ortalo-Magné, Politique agricole. Un modèle européen, Presses de Sciences Po, París, 2001.
  6. Louis-Pascal Mahé y François Ortalo-Magné, op. cit.
  7. Wilhelm Henrichsmeyer, Heinz-Peter Witzke, Overallevaluation of the Agenda 2000 CAP reform, Universidad de Bonn-Comisión Europea, febrero de 2000.
  8. Grupo de los VERTS-ALE del Parlamento Europeo, conferencia de prensa del 7-2-01.
  9. Los verdes franceses habían logrado -en febrero de 1999, en París- el respaldo de la asamblea general de los Verdes europeos a una PAC conforme a la estrategia campesino-ciudadana, pero no lograron el apoyo del grupo de los verdes en el Parlamento Europeo.
  10. "L'Europe s'ouvre aux agricultures du tiers-monde", Le Monde, 8-3-01.
  11. Esas ONG (como Oxfam Reino Unido, Solagral de Francia o, en el Sur, Third World Network) apoyan las reivindicaciones unánimes que los gobiernos del Sur presentan a la OMC, sobre una desprotección unilateral de los países del Norte a las importaciones. En cambio, Vía Campesina -de la que participa el Movimiento de los Sin Tierra (MST) de Brasil y la Coordinación Campesina Europea en la UE- estima que la protección a la importación de productos alimenticios de base vale también para el Norte y permite al Sur asegurar mejor su autoabastecimiento alimenticio.
  12. Dossier Área de Libre Comercio de las Américas, Le Monde diplomatique Edición Cono Sur, Buenos Aires, abril 2001.
  13. Jean-Marc Boussand y Said Sassi, Faut-il encore des politiques agricoles?, Déméter 2001, Amand Colin, París, 2000.
  14. CPE, "Documento de trabajo CPE para una nueva PAC", (PAC nº3), marzo de 2001, (cpe@cpefarmers.org).
Autor/es Jacques Berthelot
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 23 - Mayo 2001
Páginas:26, 27
Traducción Carlos Zito
Temas Agricultura, Deuda Externa, Neoliberalismo, Mercosur y ALCA, Unión Europea, Medioambiente, Salud
Países Canadá, Estados Unidos, Argentina, Brasil, Australia, Alemania (ex RDA y RFA), Francia, Italia, Qatar, Nueva Zelanda