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¿A quién defienden los Entes?

A raíz de la privatización de los servicios públicos argentinos, la palabra "cliente" adquirió un vigor inusual. Las compañas privadas difundieron el concepto porque el usuario, medido en función exclusiva de su capacidad de pago, es el que garantiza la ganancia. Pero en la axiología de la democracia republicana, la noción de ciudadanía debe estar muy por encima de la de clientela.

A pesar del discurso oficial, que condenaba los monopolios estatales en las redes de servicios públicos y ofrecía canjearlo por las mieles de la competencia y el libre mercado, la privatización se realizó conservando su carácter monopólico. En algunos casos por tratarse de actividades que tienen características de "monopolio natural" como la electricidad, el gas o el agua1 y en otros -como en la telefonía, donde la competencia es técnicamente posible- porque se antepusieron objetivos de estabilización macroeconómica y creación de oportunidades de negocios de bajo riesgo y alta rentabilidad para el capital privado. La prioridad puesta en conseguir recursos para equilibrar el presupuesto y pagar la deuda externa2, hizo que se apuntara a ofertas elevadas -ante la atractiva perspectiva de un horizonte no competitivo- antes que a revertir o limitar las condiciones monopólicas y priorizar el interés de los usuarios.

En el caso de la provisión de gas, el territorio nacional se dividió en ocho regiones, atribuidas a otras tantas empresas que controlan el mercado minorista, con licencias que les garantizan la exclusividad durante 35 años. Tres empresas de electricidad (Edesur, Edenor y Edelap) poseen la exclusividad por 95 años para abastecer a casi 12 millones de habitantes en Capital Federal y 31 partidos de la provincia de Buenos Aires. Un solo consorcio, Aguas Argentinas, se encargará del agua potable y de los desagües cloacales en la Capital Federal y 13 partidos del Gran Buenos Aires durante 30 años. Por el área que abarca, este sistema se considera el más grande del mundo transferido al sector privado mediante concesión3.

Para la telefonía básica se estableció una suerte de "competencia por comparación" , otorgándose licencias a Telefónica y Telecom para brindar el servicio de manera exclusiva en cada una de las regiones en que se dividió el país por los primeros siete años, con opción a prorrogar la reserva legal de mercado durante tres años más, a condición de que se cumpliera con un conjunto de metas de servicio4.

El avance tecnológico en materia de telecomunicaciones hace más evidente que la exclusividad pactada con las prestadoras no es producto de condicionantes técnicos, sino de decisiones políticas.

En Argentina las pautas regulatorias fueron entendidas como aspectos puramente formales, que no debían desalentar a los posibles inversores. En 1990, el entonces ministro de Obras y Servicios Públicos (artífice de las primeras privatizaciones), Roberto Dromi, declaraba: "el Gobierno está dejando la administración (de las empresas de servicios) en manos de la sociedad (…) la sociedad va a controlarlas. Les va a exigir eficiencia, buen servicio (…) El ciudadano va a enarbolar la bandera del interés público"5. Y durante la gestión de Domingo Cavallo en Economía, el ex-titular de la disuelta Secretaría de Transporte, Energía y Comunicaciones, Carlos Bastos, advertía: "hay que tener cuidado con los organismos de regulación (…) la regulación es un mal necesario cuando los mercados no son suficientemente competitivos, pero definitivamente es un mal"6. Más contundente aún es la reciente afirmación del ex-ministro de Justicia Rodolfo Barra, para quien "el ente regulador cumplirá mejor con su finalidad cuanto menos regule"7.

Casi todos los traspasos a manos privadas se hicieron bajo el supuesto tácito de la flexibilidad, tanto de los contratos como de las normas regulatorias, para que no entorpecieran el funcionamiento privado. A partir de este fundamento los marcos regulatorios vieron condicionado su cumplimiento a criterios de rentabilidad empresaria y a la capacidad de pago de los receptores. El hecho de que el marco regulatorio para el servicio de gas natural acepte como "no razonable" aquella solicitud de servicios que "no pueda ser satisfecha obteniendo el distribuidor un beneficio acorde con los términos de la habilitación"8, impide extender el servicio a zonas habitadas por sectores con menores recursos y/o de menor densidad de población. Cláusulas como las del marco regulatorio eléctrico, donde no se exigen inversiones obligatorias y se estipula que los contratos de concesión "podrán obligar a los transportistas y distribuidores a extender y ampliar las instalaciones cuando ello resulte conveniente a las necesidades del servicio público"9, otorgan un margen de discrecionalidad considerable a los operadores para programar los planes de mejora y expansión del servicio. En ambos casos se autoriza a los prestadores a cortar el servicio por falta de pago, sin que medie una política estatal específica para los usuarios morosos. En Gran Bretaña, la agencia reguladora Ofgas, además de instar a British Gas a prevenir el crecimiento de las deudas mediante la identificación rápida de los morosos, obliga a diferenciar entre quienes postergan el pago deliberadamente y quienes enfrentan genuinas dificultades económicas, para acordar con estos últimos planes de pago o entregarles medidores particulares. ¡Aún más polémico resulta el recargo del 10% mensual que imponen las empresas distribuidoras de electricidad en Argentina para las facturas impagas apenas transcurridos 25 días de la fecha de su vencimiento! Usura pura y dura, en un país sin inflación, y además chantaje, por tratarse de servicios esenciales. En Estados Unidos, la empresa de electricidad Con Edison (Nueva York) emplea una tasa moratoria del 1,5 % mensual; en Italia las empresas prorratean una tasa del orden del 12% anual por la cantidad de días de mora…

La débil intervención del Poder Legislativo en la elaboración de las normas; el desajuste temporal entre el traspaso de los servicios a manos privadas, la creación de los marcos regulatorios y la puesta en funcionamiento de los Entes respectivos, socavaron desde sus orígenes la eficacia y la legitimidad de la política regulatoria y se convirtieron en uno de los condicionantes centrales para el ejercicio de la potestad controladora estatal10.

Poderes desiguales

En la práctica, el papel de los Entes reguladores queda circunscripto a verificar el cumplimiento de los contratos y a mediar entre el objetivo empresario de obtener ganancias y el interés de los usuarios de pagar menores tarifas por mejores prestaciones. Pero esto se torna improbable por las "asimetrías de información" entre regulador y regulado. Porque si la información requerida para el control proviene fundamentalmente de las propias empresas -que elaboran informes periódicos y los elevan a los Entes, que sólo efectúan auditorías e inspecciones complementarias- se reproducirán situaciones como las del conflicto generado con la empresa Edesur, responsable en febrero último del apagón de once días que dejó a oscuras a varios barrios de la Capital Federal. Allí quedó en evidencia que el Ente no hizo una supervisión previa a la puesta en marcha de la subestación, que colapsó a días de ser inaugurada.

Por otra parte, que los Entes reguladores deban actuar como mediadores y a la vez proteger los derechos de los usuarios plantea una franca contradicción, porque no se puede ser "juez" y al mismo tiempo defender los intereses de una de las partes. Así lo demuestra en la práctica el papel cada vez más relevante de otras instituciones públicas, como el Defensor del Pueblo. En rigor, el contacto frecuente entre Entes y empresas reguladas y la mayor capacidad de presión empresaria originada en la disponibilidad de recursos técnicos y de información configuran una situación de sobre-representación de los intereses de los operadores privados en el proceso de regulación. Esta se refuerza por la dependencia económica de los organismos, financiados en la mayoría de los casos con recursos provenientes de las empresas reguladas11. Los usuarios, por su parte, no están aún en condiciones de ejercer el contrapeso de una participación institucionalizada.

Los Entes carecen de autoridad para diseñar e implementar las políticas sectoriales. La evidencia está en su escasa o nula relevancia en las renegociaciones de contratos de concesión realizadas en casi todos los servicios, que fueron asumidas por funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) de la más alta jerarquía12. Por su casi exclusiva dependencia del PEN, el esquema regulador deja en la mayoría de los casos sin representación directa a las jurisdicciones provinciales y al gobierno de la ciudad de Buenos Aires, que se ven afectados por un conjunto de decisiones sobre las cuales no tienen capacidad de intervención. Un sistema como el vigente en Estados Unidos, que separa la regulación federal -responsable de las actividades interestatales y las transacciones mayoristas- de la regulación estadual -encargada de controlar las prestaciones para los usuarios minoristas en cada Estado- delimita de manera clara las competencias en torno a las problemáticas "macro" y "micro" de los servicios. El año pasado, a raíz de un apagón que dejó sin luz a la ciudad de Illinois durante un mes y medio (también afectó a Oklahoma), los municipios de Clyde y el de Toledo (en Ohio), iniciaron acciones legales contra las compañías. El primero ganó la demanda y reestatizó el servicio. El segundo también quiere recuperar los activos, aunque todavía no hay resolución judicial.

La independencia respecto del poder político y la protección de los cuerpos técnicos ante la dinámica de la coyuntura política es considerada por la literatura especializada como una forma de garantizar la seguridad jurídica y de proteger a las empresas prestadoras contra la posibilidad de medidas arbitrarias que modifiquen su horizonte de inversión. Sin embargo, la experiencia argentina parece desmentir este riesgo. La falta de independencia de los Entes respecto del poder político ha resultado en una mayor condescendencia con las demandas de las empresas prestadoras en perjuicio de los usuarios y en un mayor poder relativo de aquellas para influir sobre las decisiones regulatorias.

Al evaluar la actuación de los Entes reguladores argentinos se ha puesto mayor énfasis en apuntar los déficits de "competencias técnicas" y de recursos como condicionantes para la efectiva implementación de sus potestades de contralor. No caben dudas sobre la necesidad de fijar un sistema coherente de normas y de dotar a las instancias reguladoras de los recursos técnicos, humanos y procedimentales apropiados para poder ejercer un control efectivo. Pero la presencia o ausencia de tales requisitos es solamente un indicador de que, en función de determinados objetivos, se podrá o no cumplir con las tareas necesarias para alcanzarlos. De hecho, más del 50% del personal de planta de los Entes es profesional y sus niveles salariales pueden equipararse a los del ámbito privado. Los presupuestos no son inferiores a los veinte millones de pesos, suma más que considerable en el marco de los recursos con que cuentan los organismos estatales para su gestión. El origen del problema no radica en la falta de capacidad técnica o económica sino en la carencia de voluntad política para encarar con seriedad y rigor la función de control.

El balance de esta década de gestión privada indica que se han conformado mercados cautivos en servicios públicos básicos para la ciudadanía. Un nivel alto de regulación y control para equilibrar el poder de las empresas y el de los usuarios y para garantizar los niveles de calidad exigibles de inmediato y las inversiones necesarias para mantener y expandir el servicio en el futuro, son imprescindibles aun en condiciones de mercado abierto; tanto más en la actual situación. Para que los Entes reguladores cumplan con sus funciones hacen falta criterios de servicio al ciudadano y la voluntad política de aplicarlos, ausentes hasta ahora.

  1. Se da una situación de monopolio natural cuando por las características, tamaño y estructura de costos de una actividad resulte más barata la prestación por parte de un solo proveedor en el mercado que la presencia de otros oferentes competitivos. Por ejemplo, sería antieconómico construir dos redes de agua, o de gas.
  2. "La coartada de la globalización" , Jorge Beinstein, Le Monde diplomatique ed. Cono Sur, julio 1999. Se estima que a fines de 1999 la deuda externa -suma de la deuda pública y privada no financiera- oscilará entre 150 y 160 mil millones de dólares.
  3. El área servida de agua es de aproximadamente 60.000 hectáreas y el de cloacas de unas 40.000 hectáreas. Ver López, Andrea (1998) Regulación y control del servicio de agua potable, Ed. Barrionuevo y Lahera y ¿Qué hay de nuevo en las regulaciones?, Clad-Eudeba, Buenos Aires.
  4. El cumplimiento "razonable" de estas metas determinó que la prórroga se redujera a dos años. La expresión corresponde al ex secretario de Comunicaciones, Germán Kammerath, quien apoyado en la doctrina de la Corte Suprema sobre "cumplimiento razonable" , señalaba que "las empresas sobrecumplieron algunas (metas de servicio) y no cumplieron otras" . Clarín, Buenos Aires, 11-3-98.
  5. Entrevista a Roberto Dromi, Página 12, Buenos Aires, 3-5-90.
  6. Página 12, Buenos Aires, 15-6-96.
  7. Clarín, Buenos Aires, 24-11-98.
  8. Art. 25, ley 24.076/92, reglamentada por Decreto PEN 1738/92 (modificado por Decreto PEN 2255/92).
  9. Art.28, ley 24.065/92, reglamentada por Decreto PEN 1398/92.
  10. En el caso del servicio telefónico la sanción del marco regulatorio fue posterior al inicio de la operación privada. Del mismo modo para los servicios ferroviarios de larga distancia. En otros servicios, la transferencia a la gestión privada se concretó previa definición de los marcos regulatorios correspondientes. Sólo en el caso de los servicios de gas y de electricidad se sancionaron mediante leyes. El servicio de agua potable y desagües cloacales y el de transporte urbano de pasajeros por ferrocarril se rigen por decretos. Además, casi todos los Entes comenzaron a funcionar varios meses después de producirse el traspaso de los servicios públicos al sector privado.
  11. Los recursos para el financiamiento de los Entes provienen de tasas que pagan las empresas reguladas o se fijan directamente como un porcentaje de la facturación de los usuarios. Así, cualquier medida regulatoria que limitara los ingresos de las empresas recortaría automáticamente el presupuesto del propio Ente.
  12. Baste señalar el deslucido papel del Ente regulador de teléfonos en el controvertido proceso de otorgamiento de la prórroga del período de exclusividad a las telefónicas o la transferencia de facultades negociadoras a la Secretaria de Medio Ambiente, María Julia Alsogaray, en la renegociación del contrato con Aguas Argentinas.
Autor/es Ruth Felder, Andrea López, Mabel Thwaites Rey
Publicado en Edición Cono Sur
Número de ediciónNúmero 2 - Agosto 1999
Páginas:1, 12, 13
Temas Deuda Externa, Neoliberalismo, Privatizaciones, Estado (Justicia), Estado (Política), Políticas Locales, Consumo
Países Estados Unidos, Argentina, Italia